研究背景與動機

台灣在 1990 年代初期以來塑膠、石化、消費性電子、電腦及其周邊設備等 所謂傳統產業不斷外移出走，造成台灣產業空洞化危機，科學園區與半導體產 業、光電產業等新興電子產業就成為台灣工業部門的命脈，也成為政府和整個社 會對經濟的寄託。而繼竹科發展經驗後，近幾年來，台灣新興電子資本等高科技 產業快速崛起，因此，在規劃國家未來發展藍圖的執政當局，不論是國民黨或民 進黨，都將「科學園區」的概念不斷強化與擴張（陳惠敏，2002）。於是，各縣 市地方政府紛紛爭取科學園區的設立，除了竹科第一期、第二期、第三期的擴張 發展外，更包含竹科四期竹南基地、銅鑼基地、台南科學園區、台中科學園區及 中科第二期、第三期基地等。

然而，戴者「低耗能、低污染」美麗桂冠的竹科與高科技產業是 1990 年代 迄今的一則經濟神話，但卻是一個很不幸的誤解。因為，台灣科學園區是依循著 美國矽谷模式所設立的，美國矽谷被視為世界電子產業的模範，並帶給一種「低 耗能、低污染」乾淨印象。而事實上，自 1980 年代以來，在美國舊金山發展超 過 30 年的矽谷半導體產業已浮現環境污染與健康危害，電子產業在矽谷造成無 數的勞工中毒，以及社區健康與環境的衝擊：許多居住於美國矽谷的婦女，因長 期飲用遭受半導體工廠滲漏出來毒物所污染的地下水，生下具有先天缺憾的嬰 兒；2004 年 IBM 離職員工集體控告 IBM 公司，因為毒物造成員工罹患癌症。矽谷 居民、環保團體、半導體勞工不斷出面控訴半導體產業的污染與危害（陳沁伶譯，

2007）。可是，矽谷「奇蹟」卻被輸出至歐洲、亞洲和美洲，而半導體等高科技 產業所造成的嚴重社會及環境問題亦持續被複製。

事實上，竹科廠區在 2002 年就測出會致癌之砷化物濃度高達 120 奈克，而 依據美國環保署資料顯示，若長期暴露在此高於 120 奈克濃度下，致癌風險高達 二千分之一以上，但此研究報告竟於五年後被發現刊登於國際期刊，然而卻從未 在國內發表（聯合報，2007/11/12）；而在 2007 年東海大學教授測量到中科台 中基地附近致癌砷化物濃度為 5.5 奈克，其致癌濃度高達三萬分之一（自由時報，

2007/3/2）。

從矽谷經驗與國內科學園區少數被報導的污染案例可知，科學園區的開發對 於環境的污染與當地民眾健康衝擊極大。在 2006 年中部科學工業園區規劃設立 第三期基地，「中科第三期七星農場開發計畫」送入進行環評審查，部分環評委 員指出該園區欲進駐的光電產業之污染問題，在環保署研究顯示：「某些光電產 業面板廠排放之污水雖符合放流水標準，但稀釋 100 倍後對魚卻仍具有急毒性 (李俊宏、王漢泉、吳嘉玲、王正雄，2002) 。」因此，認為廠區廢水不應排放 到大甲溪，否則地下水與土壤可能遭受污染，將會威脅到民眾健康以及農作物收 成；廠區排放之空氣污染物揮發性有機物質（VOCs）總量過高，兩個基地總量一 年高達 1781 公噸，相當每日於后里傾倒 4.7 公噸的 VOCs。此外，在審查過程，

環評委員亦提出諸多質疑，多次要求開發單位提供空氣污染總量、場址替代方 案、用水等資料。

當地部分民眾得知中科開發計畫的污染問題後，多次北上與環保團體代表共 同參與環評會議，表達對該案疑慮，而開發單位始終不予正面回應，最後，當地 居民與環保團體代表僅是合理的要求該案應進行更審慎「第二階段環評」，但 2007 年 6 月 30 日的環評大會，在國家既定政策之壓力下，中科七星開發案在尚未釐 清爭議之下，主席強行以投票方式進行表決，結果以 10 票對 8 票「有條件通過」

環境影響評估審查。

筆者當時因擔任國會助理，而有機會參與此案審議階段，在過程中，研究者 深刻感受到：台灣雖已是民主國家，但在國家政策影響到人民權益時，為何人民 無法得到國家的充分告知訊息？即便有機會參與表達意見，但其意見卻也似乎無 法被接納？難道人民的權益只能被犧牲？只能接受所謂國家既定政策嗎？

由中科案例可窺之，台灣在公共政策決策過程的公民參與機制尚不完備，故 本研究試圖透過研究者對「中部科學工業園區七星農場開發計畫」政策運作過程 的親身參與經驗，以民主原則、法治原則與環境權的角度來檢視行政部門是否提 供民眾充分參與的機會，以及現行制度下公民參與程序有何疏漏，應如何改善，

以提供民眾充分的公共參與權，並增進公民參與過程的效力。

第三節 研究目的

本文以「中部科學工業園區第三期發展區(后里基地-七星農場)開發計畫」

為個案進行研究，探討此開發計畫之環評與區委會等政策合法化之審查過程是否 提供民眾充分參與的機會，以及此參與過程是否能真正達到公民參與所產生的實 效，保障民眾的環境權，此外，並試圖從此個案中瞭解民眾在參與過程中的轉化。

本研究之目的如下：

一、 瞭解中科七星基地開發計畫之環評與區委會等政策合法化審查過程中公民 參與的程序及法源基礎，並以民主原則、法治原則與環境權的角度來檢視 現行制度下行政部門在此開發計畫是否提供民眾充分參與的機會及公民參 與程序是否有疏漏，並應如何改進。

二、 探討「中科后里七星農場開發計畫」過程中，公民參與是否產生實質效果，

以及其意見被採納之情形。

三、 瞭解民眾在參與中科開發案過程中，民眾的參與能力，包含環境知識、環 境態度、法律與行政認知等，在參與過程是否有所改變？

第四節 名詞釋義

一、 公民參與

「公民參與」乃是「人民或民間團體基於主權的認知及實踐，對於政府的行 動及政策可以獲得充分的資訊，同時也有健全的參與管道，人民從知的過程當中 可以掌握較豐富的資訊，培養受尊重的認知，進而將感情、知識、意志及行動在 其生活的社會中作累積性的付出。而另一方面，行政機關則可以透過人民的主動 參與，與人民產生良性的互動，並為行政機關本身提供正當性與合法性的基礎（吳 英民，1993）。

二、 環境權

環境權為「人類有權在一種能夠過尊嚴和福利的生活環境中，享有自由、平 等和充足生活條件的基本權利，並且負有保護和改善這一代和將來世世代代的環 境責任（聯合國，1972）」。但在台灣學界對於是否將「環境權」列為憲法位階的 基本權有所爭議，因此，有學者主張將環境權定性為「參與環境的程序權」，保 障公民參與有關環境決策的權利、參與環評程序權利，同時亦應涵蓋資訊權

（right to information）特別是在發生環境風險之前，有被告知的權利（李建 良，2000；葉俊榮，2002a）。因此，本研究對於環境權的界定將「採參與環境的 程序權」此一概念。

第五節 研究範圍與限制

一、研究範圍

就公共政策運作過程，學者一般將之分為五大階段：包括政策問題認定、政 策規劃、政策合法化、政策執行與政策評估。本研究欲探討「中部科學工業園區 七星農場開發計畫」政策規劃與政策合法化兩階段的公民參與。而就公民參與的 內涵，因其涉及層面過於廣泛，本研究只針對公民參與的主體、時機、方式與效 力等幾個面向進行深入探討。另本文研究對象為「中部科學工業園區七星農場開 發計畫」影響範圍內之利害關係人，如后里鄉、外埔鄉、大安鄉當地民眾、村里 長、地方首長、民意代表，以及環保團體、專家學者與開發單位之行政官員，並 對其進行深度訪談。

二、研究限制

（一）本研究因研究者在參與過程中才逐漸萌發問題意識，故在研究者釐清問題 意識期間，部分過程並未進行完整參與觀察之紀錄，此部分將以分析行政 部門公開之會議紀錄及訪談之方式來彌補。

（二）「中部科學工業園區七星農場開發計畫」在政策形成過程中，當地民眾積 極參與，因此地方上之公民參與，如抗議行動、說明會議、溝通會議等，

研究者無法每次都親身參與，此部分亦將以分析會議紀錄及進行訪談之方 式來彌補。

（三）本研究探討「中科七星農場開發計畫」政策過程之中公民參與，擬對影響 範圍內之利害關係人及環保團體、專家學者與開發單位之行政官員進行訪 談，惟受限於時間、個人能力等因素，僅能挑選若干代表性人物。

（四）本研究以深入訪談方式來瞭解公民參與的效力等，其中的訪談對象中部科 學園區管理局，在經多次交涉，並透過立委辦公室行文協助，中科管理局

拒絕接受訪問，致使本研究在訪談部分無法取得開發單位的說法，僅能以 環評會、區委會、聽證會等書面會議記錄、其他受訪者的看法，以及筆者 之觀察來分析。

第二章 文獻探討

本章分為四節，首先針對環境議題中公民參與相關文獻進行回顧；第二節分 別就民主原則、法治原則以及環境權的角度來探討公民參與的正當性，用以說明 公民參與政策決策過程的必要性；第三節說明公民參與的理由，並就實際運作上 公民參與究竟有何限制進行討論；另外，公民參與實際的參與過程是否有效，還 涉及了參與主體、時機、方式及效力等因素，因此第四節則分別就參與主體、時 機、方式及效力等基本內涵進行探討。

第一節 環境議題中公民參與相關文獻回顧

1970 年代「參與民主理論」興起，「公民參與」受到西方國家廣泛的討論。

台灣於 1980 年代開始爭取民主，解嚴後，各種立法上的改革，提供了公眾參與

台灣於 1980 年代開始爭取民主，解嚴後，各種立法上的改革，提供了公眾參與