制度面研究發現與建議

在政策規劃過程當中，往往涉及各種利害相關人的權益，因此決策者 必須加以考量公眾的需求，鼓勵並導引公民參與，讓公民對攸關自身權益 的議題享有發言權。在科學工業園區的設置程序中，必須經過開發單位的 規劃、環境影響評估委員會與區域計畫委員會的審查程序，在經本研究探 討後發現，科學工業園區的規劃，完全任由科學園區開發單位一手規劃，

且規劃過程中僅考量開發單位與進駐廠商的利益，完全未考量民眾的利益 與整體環境的破壞，也沒有相關的公民參與機制，因此在未獲人民同意下 斷然執行，容易招致民眾的抗爭。

而現行環境影響評估制度中，公民參與程序大多規範於第二階段的環 評程序，第一階段評估的過程，僅有開發單位於作成說明書前的公開說明 會，但許多不須進入第二階段評估之開發計畫，若只有此參與管道，一旦 審查結論作成，民眾就只能接受准予開發的結果。其次，在環境影響評估 委員會審查過程，應有公民參與審查，且民眾亦應有權決定是否許可開發 行為。最後，許可開發行為之後，為確保開發單位確落實審查結論，在「事 後監督」階段也應加入民眾的參與，此顯現我國環評制度中公民參與的範 圍還是過於狹隘。

另外，公民參與是否得到合理的回應，與公民是否擁有參與的機會和 管道同等重要，現行環評法中，參與回應機制並不夠完備，若公民參與只

是民眾單向意見之提出，而開發單位與主管機關對於民眾所表達之意見，

僅視為蒐集甚至僅當作「程序」的一部份，不予任何回應，則公民參與之 機制將流於形式，無法發揮應有之功能，如此也將導致民眾對於環評過程 與結果產生懷疑，進而對環評制度和行政單位產生不信任感，而寧願以制 度外之方式來表達其不滿。

區域內開發行為土地使用變更審查程序中，應確保土地權利人及其他 利害關係人之正當法律程序上之「程序權利」，但在現行區域計畫法中，

不論是對訂定、變更區域計畫的過程，或開發計畫土地之變更程序，均缺 乏相關公民參與之規定；資訊公開部分亦僅有公告結果、公開展示及供人 民閱覽之規定。

在中科三期后里基地開發計畫過程中，行政機關對於公民參與依然抱 持著抗拒的心態，而為了不違反依法行政原則，只得遵循環評結論的要 求。因此，為了促進公民對於公共事務的參與，必須健全制度面的公民參 與機制，本研究發現在制度面尚有許多問題待為改進：

一、 應於行政程序法中增訂行政計畫相關程序規定，或制定「行政計畫 法」

1999 年行政程序法作為行政流程的第一次法典化，可謂後威權時期 民主化與法治化的進一步發展，其中「程序參與」與「溝通對話」之規 定，為行政程序法的核心機制，而當事人或利害關係人的程序參與往往 是行政機關作成正確判斷的基礎，其重要性不容忽視（李建良，1999）。

雖然行政程序法第 164 條規範行政計畫相關程序，但卻將行政計畫 之擬定、確定、修訂及廢棄等程序規定全盤授權行政院訂定，而未於法 律中有所明定，此點恐與法律保留原則有所抵觸（李建良，1999）。法律 保留原則即與人民權利義務或政府組織等重要規範須留待法律制定，行 政機關不得以行政規則定之。

為了避免行政部門便宜行事以及黑箱作業，應督促立法院儘速於行 政程序法中增訂行政計畫相關程序規定，或制定「行政計畫法」，以避免

國家施政侵害人民權益。

二、 應儘速制定國土規劃之上位法令「國土計畫法」

土地為構成一個國家的要素，在隨著經濟發展及人口增加，土地的 稀少性便逐漸顯露出來，因此土地、空間規劃也成為政府的重要任務，

而空間規劃主在藉由各種資源在土地使用之合理配置，以便達成地區最 適的、永續的發展型態。我國目前雖然有都市計畫法與區域計畫法，但 仍欠缺對全國及縣市土地使用整體規劃之國土計畫法，以致造成以下問 題：未能落實國土保育與保安，造成環境破壞；水、土、林業務未能整 合，缺乏有效管理；重要農業生產環境未能確保完整，影響農業經營管 理；非都市土地實施開發許可缺乏指導計畫等（立法院議案關係文書院 總第二四八號，2004），因此，從 1997 年迄 2004 年，相繼有行政院與立 法委員提案，但歷經三屆立法委員，始終無法於立法院完成審議。

近幾年來，科學園區的快速擴張，不斷的侵蝕大片農地，也讓農業 生產環境逐漸的惡化，此將影響到消費者的健康，為了保護目前台灣殘 缺土地中少數尚未被污染殆盡的幾塊淨土，應儘速訂定國土計畫法。

三、 第一階段環評缺乏完整的公民參與機制

現行環境影響評估制度中，公民參與程序大多規範於第二階段的環 評程序，目前第一階段評估的過程，僅要求開發單位於作成說明書前，

應公開邀請當地居民或有關團體舉行會議，但此亦不完備，許多不須進 入第二階段評估之開發計畫，若只有此參與管道，一旦審查結論作成，

民眾就只能接受准予開發的結果。是以，環評制度應於第一階段評估過 程中引入完整公民參與機制，讓民眾愈早參與環評程序，與開發單位、

主管機關進行溝通，將使開發計畫更為周詳，減少民怨，民眾反彈與抗 爭的程度也會降低。其次，在環境影響評估委員會審查過程，應有公民 參與審查，且民眾亦應有權決定是否許可開發行為。最後，許可開發行 為之後，為確保開發單位確落實審查結論，在「事後監督」階段也應加 入民眾的參與。

區域計畫法為我國非都市土地規劃的法律基礎，但現行區域計畫法 中，不論是對訂定或變更區域計畫的過程，或開發計畫土地之變更程 序，皆缺乏相關公民參與之規定，而在資訊公開部分亦僅有公告結果、

公開展示及供人民閱覽之規定。且長久以來，區域計畫缺乏相應之行政 組織以資負責，以致上位計畫之實施績效與監督功能無法彰顯（陳明 燦，1999）。

為了確保土地權利人及其他利害關係人之正當法律程序上之「程序 權利」，包含其陳述意見之機會及行政機關所應負之公開資訊之義務，

藉以保障人民知的權利，故區域計畫委員會的相關審查過程中應訂定公 民參與之機制。

五、 應修正政府資訊公開法，對於人民權益可能造成侵害、與攸關人民 利益的事項應強制公開。

資訊的公開，為公民參與的先決條件。而對於資訊的公開，我國於 2005 年制訂「政府資訊公開法」並公佈實施，但該法中，對於行政機關的空 白授權太多，且缺乏明確罰則，因此，易導致行政機關與公務人員的不 作為。如第 6 條規定「與人民權益攸關之施政、措施及其他有關之政府 資訊，以主動公開為原則，並應適時為之」，就給了行政機關太多不予提 供資訊的空間；而第 18 條規範應限制公開或不予提供之事項，其第 3 款 中規定「政府機構作成決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業。但對 公益有必要者，得公開或提供之」，即使該事項對公益有必要，但條文中 規範「得」公開，亦給予行政機關過大的授權，也因此限制了人民參與 規劃過程的資訊取得。

政府資訊公開之範圍愈廣，表示行政程序愈透明，為了保障人民知 的權利，並避免人民權益造成侵害，應修正政府資訊公開法，將攸關人 民利益的事項強制公開。

六、 獨立審查委員會機制之缺失

在民主社會中，權力的分立與相互制衡是避免人民主權受到不當侵 害的基本設計，除了行政、立法與司法的三權分立之外，還必須有依法

獨立行使職權的機構與公民的政治參與，如此，民主政治的意義方才完 整。獨立行使職權之機關對民主政治的價值在於，保障專業意見不受政 治力（行政和立法）的干預與司法的究責，僅針對法律所賦予的目標進 行審議與考量，並以促進公共利益為最終目的。

根據中央行政機關組織基準法第 3 條第 2 款創設之獨立機關，自應 符合司法院釋字第 613 號解釋意旨，必須有正當理由足以證明設置獨立 機關之必要性，其建制目的在於因特定裁決性、管制性或調查性之公共 任務，特別需要踐行高度專業化、去政治化或充分顧及政治與社會多元 價值，乃授與獨立機關以合議制型態，依據法律獨立行使職權自主運作，

除法律另有規定外，不受其他機關指揮監督（行政院研考會，2008）。

本案所指之獨立審查委員會為環境影響評估委員會與區域計畫委員 會兩個單位，但依現行法規均非獨立行使職權之機關，因為兩者皆為法 律授權所組成，本身之組織沒有獨立法源。但由於環境影響評估與區域 計畫審查所涉及的案件往往與人民的權益至關重大，對於環境生態、國 土利用等影響深遠，對於開發內容本應基於專業予以評估與審議，排除 政治力的不當介入。筆者認為，即使不以專法規定成立獨立機關，至少 亦應於環評法和區域計畫法中以法律明訂委員會之組成與運作、審理原 則，不宜以法律授權行政機關以行政命令或法規制訂委員會之組織章程。

本案所指之獨立審查委員會為環境影響評估委員會與區域計畫委員 會兩個單位，但依現行法規均非獨立行使職權之機關，因為兩者皆為法 律授權所組成，本身之組織沒有獨立法源。但由於環境影響評估與區域 計畫審查所涉及的案件往往與人民的權益至關重大，對於環境生態、國 土利用等影響深遠，對於開發內容本應基於專業予以評估與審議，排除 政治力的不當介入。筆者認為，即使不以專法規定成立獨立機關，至少 亦應於環評法和區域計畫法中以法律明訂委員會之組成與運作、審理原 則，不宜以法律授權行政機關以行政命令或法規制訂委員會之組織章程。