環境議題中公民參與之探討－以中部科學園區七星農場開發計畫為例

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國立台中教育大學環境教育研究所

碩士論文

環境議題中公民參與之探討

－以中部科學園區七星農場開發計畫為例

指導教授：劉惠元博士

鐘丁茂博士

研究生：劉姵君撰

中華民國九十七年七月

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謝誌首先要感謝積極參與中科后里基地七星農場開發計畫過程的后里鄉農業與環境保護協會成員、外埔鄉與大安鄉地區的民眾、環保團體的伙伴們、以及第六屆支持七星開發案進入第二階段環評的 8 位環評委員，因為你們奮力不懈的參與，堅持保護目前台灣少數少未被污染的土地以及程序上的正義，才能成就本論文的完成。其次要感謝我的指導老師劉惠元老師與鐘丁茂老師，感謝你們在我這六年研究所期間，擔任我的指導教授，並且不斷的叮嚀我、督促我，讓懶散、怠惰的我能夠在最後一刻完成此論文。另外，要謝謝梁明煌老師、戴秀雄老師與廖本全老師我的三位口試委員，指正我的錯誤並給予寶貴的意見，使本論文可以得到比較好的修正。因離開所上至台北工作，因此對於所上及學校論文考試等相關事務不甚清楚，但還好有品詩學姊、玉璽與雪麗的提醒，才不至於錯過畢業相關重要事務的程序，而得以順利畢業，再三感謝你們的協助！最後要感謝我的父母親以及我的另一半智傑，不論是過去或現在，在心靈上與經濟上支持我，讓我得以順利走到這個階段，一切盡在不言中！劉姵君謹致 2008.07.29

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摘要中科七星農場開發計畫在審查過程中爭議不斷，環評委員質疑廢水排放到大甲溪，恐污染地下水與土壤；而當地部分民眾擔心威脅其健康及農作物生產，並不支持該開發計畫，即使過程中行政部門不斷宣稱一切合法，但「中科第二次聽證會」上也反應出尚有許多疑慮未獲釐清，甚至環保團體協助當地居民提出「撤銷環評」的行政訴訟初審也獲判決勝訴。本文試圖透過中部科學園區后里七星基地設置的案例，檢視科學園區開發計畫過程中的公民參與機制，並藉由行政院陳情、環評會與區委會審查過程、環評地方說明會、聽證會等參與觀察，及當地居民、環保團體、環評委員與開發單位的深度訪談，了解現行制度下公民參與的管道與困境，以及此個案中民眾在參與過程中的轉化。研究發現，整個科學工業園區規劃過程因資訊不公開及缺乏公民參與機制，完全由行政單位主導，且規劃過程中未考量民眾利益及整體環境破壞。在政策合法化階段，即環評與區委會審查過程中，透過環保團體與環評委員將資訊全面揭露，當地居民得知污染訊息並積極參與，但因實際決策權仍操之於行政部門，導致審查過程中的公民參與只具象徵意義，對決策無實質影響力。另外，不論是環評、區委會，或是後續說明會等參與過程，行政單位對於民眾所表達之意見，僅視為蒐集資料甚至僅當作「程序」一部份，不予任何回應，顯示出行政單位對於公民參與是抱持著抗拒的心態。雖然沒有改變最終決策，參與過程帶來了許多積極效果，如延長審查時間深入探究此開發案缺失、鼓舞環保團體讓其更積極、提升審查委員的積極性，讓環評與區委會委員審查更謹慎、凸顯政治力的介入與獨立審查委員會的制度瑕疵等，也讓參與的當地居民由泛指一個抽象模糊群體的「人民」概念，轉化成為具有積極行使權力意識的公民，並展現在其環境意識的提升上。為了促進公民對公共事務的參與，必須健全制度面的公民參與機制，以確保參與的機會，本研究發現在制度面與實務面尚有許多問題有待改進：應督促立法院儘速於行政程序法中增訂行政計畫相關程序規定，或制定「行政計畫法」，以避免國家施政侵害人民權益；現行環評制度的第一階段評估缺乏完整公民參與機制，應儘速完備化；而區域計畫委員會相關審查過程應訂定公民參與機制；資訊的公開，為公民參與的先決條件，現行「政府資訊公開法」給予行政機關太多空白授權，可能導致行政單位、公務人員不作為，應修正政府資訊公開法，將攸關人民利益的事項強制公開。另外，為避免政治力介入獨立審查委員會，由行政部門擔任審查委員「球員兼裁判」的嚴重制度瑕疵，未來應促使立法權對制度缺失進行修法，以落實民主政治中，權力分立與相互制衡之制度設計，避免人民主權受到不當侵害。

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Abstract

The development plan of Central Taiwan Science Park (CTSP) at Cising Farm of Howli Site has been controversial since its process of evaluation. Committee members for the Commission of Environmental Impact Assessment (EIA) concerned about the industrial waste water been discharged into the Dajia River that could pollute the groundwater and the soil of nearby areas, and parts of local residents were unlikely to support the development plan while the industrial production could threaten their health and crops. Even though officials of administrative departments consistently claimed that everything was legitimate, still there were tons of questions unanswered in the second public hearing of the development plan, and the Administrative High Court verdict of invalidating the EIA permission could be seen as the primary victory of environmental groups and local citizens working together.

This paper attempts to utilize the case described above to examine the mechanism of citizen participation within the development of Science Park, to crystallize the channels and obstacles under existing institutional designs through observing the actions of local residents, environmental groups, committee members of EIA Commissions and CTSP, and to record the transitions of citizens in the process of participation by advanced interviews.

This research finds that the planning process of the Science Park is dominated by the administrative departments due to non-disclosure of information, lack of mechanism of citizen participation, and disregard of public interests and environmental protection. Local residents learned the possible risks of pollutions from the environmental groups and committee members of EIA Commissions, they decided to take actions against the development plan and participate in the policy-making process. Inasmuch as officials took public opinions as only symbolic meanings and a part of procedures, administrative departments refused to treat citizen participation seriously.

The citizen participation in this case has brought numerous positive effects despite the failure of changing final policy decision, for instance, to extend the evaluation for more details, to make committee members be more cautious and careful, to entrench the improper intervention of political powers and the institutional defects of independent committees, and, the most important, to make local residents transform from the abstract conception as “people” to tangible idea of “citizens” who have positive consciousness of exercising civil rights which can be found explicitly in the progress of environmental awareness.

In order to enhance citizens participating in public affairs, integrative mechanism of institutional designs is necessary to assure the opportunities of participation. This paper discovers that there are many problems needed improvements: the law-making institution should add relevant provisions of administrative planning in the Administrative Procedure Act or to draw up Administrative Planning Act for the sake of not abusing people’s legal rights; the mechanism of citizen participation in the first phase of EIA process and the Committee of Regional Planning should be comprehensive as soon as possible; the

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Information Disclosure Act should be amended inasmuch as the blank authorization of law could cause the inaction of administrative officials that the transparency of information is the leading factor of citizen participation.

Besides, the over-intervention of administrative power on those independent committees could easily generate a “player-referee” paradox over public issues that might taint the people’s sovereignty. It may also compromise the “separation of powers” and “checks and balances” principles of democracy. Amendments of laws are required to protect people’s legal rights.

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目錄封面 ……… Ⅰ 謝誌 ……… Ⅱ 摘要 ……… Ⅲ ABSTRACT……… Ⅴ 目錄 ……… Ⅶ 表目錄 ……… Ⅶ 圖目錄 ……… Ⅷ 第一章緒論 ……… 1 第一節研究緣起 ……… 1 第二節研究背景與動機 ……… 3 第三節研究目的 ……… 5 第四節名詞釋義 ……… 6 第五節研究範圍與限制 ……… 7 第二章文獻探討 ……… 9 第一節環境議題中公民參與相關文獻回顧 ……… 9 第二節公民參與的界定及正當性 ……… 13 一、公民參與的界定……… 13 二、從民主原則（參與式民主）探討公民參與的正當性…… 14 三、從法治原則探討公民參與的正當性……… 18 四、從環境權看公民參與的正當性……… 19 五、小結……… 21 第三節公民參與的理由與限制 ……… 23 第四節公民參與的內涵：參與主體、時機、方式與效力 …… 26 第三章研究方法 ……… 34 第一節研究方法 ……… 34 第二節研究流程 ……… 39 第四章結果與討論 ……… 42 第一節中科后里基地開發計畫之背景……… 42 一、台灣科學園區的擴張及中科三期后里基地之開發 …… 42 二、中科后里基地開發計畫影響範圍現況 ……… 46 三、中科后里基地開發計畫中民眾疑慮的問題 ……… 48 第二節中科后里基地開發計畫之訂定程序、法源基礎及其疏漏 ……… 52 一、行政計畫之程序 ……… 52

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二、科學工業園區設置程序 ……… 59 三、環境影響評估制度 ……… 62 四、區域計畫與土地使用變更程序 ……… 80 第三節中科后里基地開發計畫過程中的公民參與 ………… 83 一、中科三期后里基地籌設計畫之擬定過程 ……… 83 二、中科三期后里基地開發計畫之環境影響評估審查過程 89 三、中科三期后里基地開發計畫之區域計畫委員會審查過程 ……… 102 四、其他公民參與過程 ……… 106 第四節中科七星農場開發計畫公民參與的效力與轉化 ……… 120 一、中科七星農場開發計畫公民參與效力及其積極效果…… 120 二、從「人民」到「公民」的轉化……… 125 第五章研究發現與建議 ……… 129 第一節制度面研究發現與建議 ……… 129 第二節實務面研究發現與建議 ……… 135 第三節後續研究建議 ……… 137 參考文獻 ……… 140 附錄 ……… 148 附錄一訪談大綱 ……… 148

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表目錄表 2-1-1 「公民參與」相關研究 ……… 12 表 2-4-1 Arnsten 原始參與階梯模型示意圖……… 30 表 2-4-2 Arnsten 修正參與階梯模型示意圖……… 31 表 2-4-3 美國府際關係諮詢委員會公民參與方式之分類……… 32 表 3-1-1 訪談名單……… 38 表 4-1-1 后里、外埔、大甲、大安四鄉鎮總人口與農業人口數一覽表… 47 表 4-2-1 現行環境影響評估法中公民參與之規定 76 表 4-3-1 各縣市政府推薦中科第三期發展區用地一覽表……… 84 表 4-3-2 中部科學工業園區第三期發展區用地必要條件 ……… 84 表 4-3-3 中科三期后里基地籌設計畫書核定前後協調過程……… 86 表 4-3-4 水資源議題協調過程……… 88 表 4-3-5「中科后里農場開發計畫」環評審查過程公民參與一覽表 ……… 91 表 4-3-6 「中科七星農場開發計畫」環評審查過程公民參與一覽表 ……… 97 表 4-3-7 「中科后里基地開發計畫」行政權干預過程媒體報導一覽表…… 101 表 4-3-8「中科三期后里基地開發計畫」區委會審查及公民參與一覽表 … 105 表 4-3-9 其他公民參與過程一覽表……… 116 圖目錄圖 3-2-1 研究流程圖 ……… 41 圖 4-1-1 七星農場、后里農場位置圖 ……… 45 圖 4-1-2 后里、外埔、大安等鄉鎮位置圖 ……… 46 圖 4-2-1 新設科學工業園區選址流程 ……… 58 圖 4-2-2 都市計畫作業變更程序 ……… 59 圖 4-2-3 非都市土地作業變更程序 ……… 60 圖 4-2-4 現行環境影響評估制度流程 ……… 71 圖 4-2-5 非都市土地變更程序流程 ……… 81 圖 4-3-1 中部科學工業園區第三期發展區基地場址評選作業流程 ……… 85

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第一章

緒論

第一節研究緣起

近代科技文明的迅速發展、經濟成長，帶來嚴重的環境污染及公害，更對人類的生存空間造成危害，人類也因此認識到環境資源的有限性，開始尋求污染防治，以達到保護環境並維護人類生存之目的。而人類在致力於污染改善的同時，也發現到預防勝於治療，於是，1970 年代環境保護之預防制度因應而生，西方工業國家相繼訂定環境影響評估制度，期能針對開發行為對環境的衝擊進行規範，達到預防之效果。台灣也早在 1975 年將環評觀念引進，但卻遲至 1994 年「環境影響評估法」才立法通過，其後「環境影響評估法施行細則」、「開發行為應行環境影響評估細目及範圍認定標準」等相關子法陸續公佈施行，於 1995 年國內全面實施環評（朱斌妤、李素貞，1998）。環評法的另一個劃時代的意義，在於環評法是我國第一個規定有公民參與程序制度之法規，因此環評法通過與實施也格外受到矚目。然而，環評法施行至今多年，也浮現了許多問題，如公務員常將公民參與機制如公開說明會當作上級交辦的任務，民眾覺得意見不被重視，環評流於形式等。因此，造成民眾對環評制度的不信任而寧以抗爭方式表達其訴求。面對地球環境逐漸惡化，聯合國與環境國際環境會議相繼提出「環境權」的概念－「人類有權在一種能夠過尊嚴和福利的生活環境中，享有自由、平等和充足生活條件的基本權利，並且負有保護和改善這一代和將來世世代代的環境責任（聯合國，1972）」。因為一個受到破壞的環境，勢必直接危及到人類生存權、健康權，甚至是財產權，是以，建立一個可靠且有效的環境保護機制，才可確保當代及未來世代人類的福祉，並保護人民的生命、身體及財產，確保人權之保障。而 1994 年對於人權保障與環境保護之間關係，聯合國「人權委員會」指出環境法的問題應從人民享有健康及健全環境的權利觀點來思考，此種權利可由現有人權主體直接主張之，其實質的內涵則包括發展權、生存權、健康權等；從程序的觀點則又包含正當法律程序、公共參與權及有效救濟的權利等 (李建良，2000)。

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此，有學者主張將環境權定性為「參與環境的程序權」，保障公民參與有關環境決策的權利、參與環評程序權利，同時亦應涵蓋資訊權（right to information）特別是在發生環境風險之前，有被告知的權利（李建良，2000；葉俊榮，2002a）。台灣從 1987 年解嚴，迄今由專制邁入民主化已 20 年。在民主政治中，政治平等為民主政治所要達成的目標與價值，亦即民主政治下，每一成員應有同等資格去參與決策過程（郭秋永，2007）。因此，從民主以及從人權保障與環境保護的角度，一個民主國家的環境決策（包含環評制度）必須建立健全之參與機制，在程序上確保公民參與的機會，並給予充分之資訊，而在參與的過程中又必須賦予實質的決策能力，以符合程序正義原則，如此才不會於流於形式。

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第二節研究背景與動機

台灣在 1990 年代初期以來塑膠、石化、消費性電子、電腦及其周邊設備等所謂傳統產業不斷外移出走，造成台灣產業空洞化危機，科學園區與半導體產業、光電產業等新興電子產業就成為台灣工業部門的命脈，也成為政府和整個社會對經濟的寄託。而繼竹科發展經驗後，近幾年來，台灣新興電子資本等高科技產業快速崛起，因此，在規劃國家未來發展藍圖的執政當局，不論是國民黨或民進黨，都將「科學園區」的概念不斷強化與擴張（陳惠敏，2002）。於是，各縣市地方政府紛紛爭取科學園區的設立，除了竹科第一期、第二期、第三期的擴張發展外，更包含竹科四期竹南基地、銅鑼基地、台南科學園區、台中科學園區及中科第二期、第三期基地等。然而，戴者「低耗能、低污染」美麗桂冠的竹科與高科技產業是 1990 年代迄今的一則經濟神話，但卻是一個很不幸的誤解。因為，台灣科學園區是依循著美國矽谷模式所設立的，美國矽谷被視為世界電子產業的模範，並帶給一種「低耗能、低污染」乾淨印象。而事實上，自 1980 年代以來，在美國舊金山發展超過 30 年的矽谷半導體產業已浮現環境污染與健康危害，電子產業在矽谷造成無數的勞工中毒，以及社區健康與環境的衝擊：許多居住於美國矽谷的婦女，因長期飲用遭受半導體工廠滲漏出來毒物所污染的地下水，生下具有先天缺憾的嬰兒；2004 年 IBM 離職員工集體控告 IBM 公司，因為毒物造成員工罹患癌症。矽谷居民、環保團體、半導體勞工不斷出面控訴半導體產業的污染與危害（陳沁伶譯， 2007）。可是，矽谷「奇蹟」卻被輸出至歐洲、亞洲和美洲，而半導體等高科技產業所造成的嚴重社會及環境問題亦持續被複製。事實上，竹科廠區在 2002 年就測出會致癌之砷化物濃度高達 120 奈克，而依據美國環保署資料顯示，若長期暴露在此高於 120 奈克濃度下，致癌風險高達二千分之一以上，但此研究報告竟於五年後被發現刊登於國際期刊，然而卻從未在國內發表（聯合報，2007/11/12）；而在 2007 年東海大學教授測量到中科台中基地附近致癌砷化物濃度為 5.5 奈克，其致癌濃度高達三萬分之一（自由時報， 2007/3/2）。

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從矽谷經驗與國內科學園區少數被報導的污染案例可知，科學園區的開發對於環境的污染與當地民眾健康衝擊極大。在 2006 年中部科學工業園區規劃設立第三期基地，「中科第三期七星農場開發計畫」送入進行環評審查，部分環評委員指出該園區欲進駐的光電產業之污染問題，在環保署研究顯示：「某些光電產業面板廠排放之污水雖符合放流水標準，但稀釋 100 倍後對魚卻仍具有急毒性 (李俊宏、王漢泉、吳嘉玲、王正雄，2002) 。」因此，認為廠區廢水不應排放到大甲溪，否則地下水與土壤可能遭受污染，將會威脅到民眾健康以及農作物收成；廠區排放之空氣污染物揮發性有機物質（VOCs）總量過高，兩個基地總量一年高達 1781 公噸，相當每日於后里傾倒 4.7 公噸的 VOCs。此外，在審查過程，環評委員亦提出諸多質疑，多次要求開發單位提供空氣污染總量、場址替代方案、用水等資料。當地部分民眾得知中科開發計畫的污染問題後，多次北上與環保團體代表共同參與環評會議，表達對該案疑慮，而開發單位始終不予正面回應，最後，當地居民與環保團體代表僅是合理的要求該案應進行更審慎「第二階段環評」，但 2007 年 6 月 30 日的環評大會，在國家既定政策之壓力下，中科七星開發案在尚未釐清爭議之下，主席強行以投票方式進行表決，結果以 10 票對 8 票「有條件通過」環境影響評估審查。筆者當時因擔任國會助理，而有機會參與此案審議階段，在過程中，研究者深刻感受到：台灣雖已是民主國家，但在國家政策影響到人民權益時，為何人民無法得到國家的充分告知訊息？即便有機會參與表達意見，但其意見卻也似乎無法被接納？難道人民的權益只能被犧牲？只能接受所謂國家既定政策嗎？由中科案例可窺之，台灣在公共政策決策過程的公民參與機制尚不完備，故本研究試圖透過研究者對「中部科學工業園區七星農場開發計畫」政策運作過程的親身參與經驗，以民主原則、法治原則與環境權的角度來檢視行政部門是否提供民眾充分參與的機會，以及現行制度下公民參與程序有何疏漏，應如何改善，以提供民眾充分的公共參與權，並增進公民參與過程的效力。

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第三節研究目的

本文以「中部科學工業園區第三期發展區(后里基地-七星農場)開發計畫」為個案進行研究，探討此開發計畫之環評與區委會等政策合法化之審查過程是否提供民眾充分參與的機會，以及此參與過程是否能真正達到公民參與所產生的實效，保障民眾的環境權，此外，並試圖從此個案中瞭解民眾在參與過程中的轉化。本研究之目的如下：一、瞭解中科七星基地開發計畫之環評與區委會等政策合法化審查過程中公民參與的程序及法源基礎，並以民主原則、法治原則與環境權的角度來檢視現行制度下行政部門在此開發計畫是否提供民眾充分參與的機會及公民參與程序是否有疏漏，並應如何改進。二、探討「中科后里七星農場開發計畫」過程中，公民參與是否產生實質效果，以及其意見被採納之情形。三、瞭解民眾在參與中科開發案過程中，民眾的參與能力，包含環境知識、環境態度、法律與行政認知等，在參與過程是否有所改變？

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第四節名詞釋義

一、公民參與「公民參與」乃是「人民或民間團體基於主權的認知及實踐，對於政府的行動及政策可以獲得充分的資訊，同時也有健全的參與管道，人民從知的過程當中可以掌握較豐富的資訊，培養受尊重的認知，進而將感情、知識、意志及行動在其生活的社會中作累積性的付出。而另一方面，行政機關則可以透過人民的主動參與，與人民產生良性的互動，並為行政機關本身提供正當性與合法性的基礎（吳英民，1993）。二、環境權環境權為「人類有權在一種能夠過尊嚴和福利的生活環境中，享有自由、平等和充足生活條件的基本權利，並且負有保護和改善這一代和將來世世代代的環境責任（聯合國，1972）」。但在台灣學界對於是否將「環境權」列為憲法位階的基本權有所爭議，因此，有學者主張將環境權定性為「參與環境的程序權」，保障公民參與有關環境決策的權利、參與環評程序權利，同時亦應涵蓋資訊權（right to information）特別是在發生環境風險之前，有被告知的權利（李建良，2000；葉俊榮，2002a）。因此，本研究對於環境權的界定將「採參與環境的程序權」此一概念。

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第五節研究範圍與限制

一、研究範圍就公共政策運作過程，學者一般將之分為五大階段：包括政策問題認定、政策規劃、政策合法化、政策執行與政策評估。本研究欲探討「中部科學工業園區七星農場開發計畫」政策規劃與政策合法化兩階段的公民參與。而就公民參與的內涵，因其涉及層面過於廣泛，本研究只針對公民參與的主體、時機、方式與效力等幾個面向進行深入探討。另本文研究對象為「中部科學工業園區七星農場開發計畫」影響範圍內之利害關係人，如后里鄉、外埔鄉、大安鄉當地民眾、村里長、地方首長、民意代表，以及環保團體、專家學者與開發單位之行政官員，並對其進行深度訪談。二、研究限制（一）本研究因研究者在參與過程中才逐漸萌發問題意識，故在研究者釐清問題意識期間，部分過程並未進行完整參與觀察之紀錄，此部分將以分析行政部門公開之會議紀錄及訪談之方式來彌補。（二）「中部科學工業園區七星農場開發計畫」在政策形成過程中，當地民眾積極參與，因此地方上之公民參與，如抗議行動、說明會議、溝通會議等，研究者無法每次都親身參與，此部分亦將以分析會議紀錄及進行訪談之方式來彌補。（三）本研究探討「中科七星農場開發計畫」政策過程之中公民參與，擬對影響範圍內之利害關係人及環保團體、專家學者與開發單位之行政官員進行訪談，惟受限於時間、個人能力等因素，僅能挑選若干代表性人物。（四）本研究以深入訪談方式來瞭解公民參與的效力等，其中的訪談對象中部科學園區管理局，在經多次交涉，並透過立委辦公室行文協助，中科管理局

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拒絕接受訪問，致使本研究在訪談部分無法取得開發單位的說法，僅能以環評會、區委會、聽證會等書面會議記錄、其他受訪者的看法，以及筆者之觀察來分析。

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第二章文獻探討

本章分為四節，首先針對環境議題中公民參與相關文獻進行回顧；第二節分別就民主原則、法治原則以及環境權的角度來探討公民參與的正當性，用以說明公民參與政策決策過程的必要性；第三節說明公民參與的理由，並就實際運作上公民參與究竟有何限制進行討論；另外，公民參與實際的參與過程是否有效，還涉及了參與主體、時機、方式及效力等因素，因此第四節則分別就參與主體、時機、方式及效力等基本內涵進行探討。

第一節

環境議題中公民參與相關文獻回顧

1970 年代「參與民主理論」興起，「公民參與」受到西方國家廣泛的討論。台灣於 1980 年代開始爭取民主，解嚴後，各種立法上的改革，提供了公眾參與公共政策的管道與保障，公民意識日益高漲，公民相關研究也繼之而起，相關研究在學術上亦有相當累積。研究者分別以「公民參與」及「民眾參與」為關鍵詞進行國內碩博士論文查詢，檢索結果「公民參與」相關論文共有 66 筆資料，「民眾參與」相關論文則共有 165 筆資料，而研究者經篩選後，選取與研究「公共政策制訂」及「環境議題」之碩博士論文進行探討，詳述如下：早期「公民參與」的研究議題有兩大主軸，一以探討都市計畫、都市更新為主，但此並非本研究要深入探討之部分；另一為「與環境相關」的公民參與研究，詳如表 2-2-1，其大多採個案之實證性研究解嚴前後，公民參與制度尚未建立，公民參與管道僅有「自力救濟－抗爭」一途，這些個案過程大多在探討自力救濟過程中民眾參與角色、策略及影響，研究結果指向政府必須增闢與民眾溝通的管道、政策規劃階段開放民眾參與並制訂民眾參與之法規等。而在制度面之研究有：林正壹（1988）「環境影響評估之民眾參與方式之研究－台灣地區個案研究」，針對台灣地區民眾參與環境影響評估進行探討，認為政府應確實執行環境影響評估報告並正視民眾的看法，而評估報告的審查除政府

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予制度化，並釐清環保機關的執行角色。該論文對公聽會與說明會運作機制的探討，可作為本文探討公民參與方式時的參考。王必芳（1990）「民眾參與污染性設施設置程序之研究--制度面之檢討與建議」，則透過對制度面的探討，認為民眾參與制度需依設施性質作適當設計，並建立健全的聽證制度、強化法院的功能、確立資訊公開原則以及引進協商機制和調節程序等來改善民眾參與污染性設施設置程序時的制度缺失。此論文完成時，環境影響評估法與行政程序法均未完成法制化，作者認為政府應該在制度上加以補強，給予民眾參與保障的機會，其所提供之建議在當時確有值得參考之處。何佩穎（1993）「政策運作過程中公民參與的研究--以臺北市政府為例」，其以政府政策過程中的行政事務為研究範疇，針對台北市政府公民參與的制度和運作情形進行探討，研究結果指出行政人員保守態度將會阻礙公民參與，且「公民參與」未法制化，參與效力無強制性，應儘速完成「行政程序法」的立法，建立參與之法律依據，研究中對決策者與行政人員心態的探討亦值得本研究之參考。而在 1994 年環評法以及 1999 年行政程序法相繼法制化後，研究重心就轉移到法規具體適用的問題上。此部分的研究有何玉鳳（2004）「環境法上民眾參與之研究-以環境影響評估制度為中心」與徐之道（2005）「環境影響評估法中之民眾參與」，兩者均以法律學的角度探討環境影響評估法中的民眾參與。何玉鳳的研究指出第一階段環評程序未有民眾參與之規定，因此建議針對不同環評審查階段，訂定具體化及細緻化的民眾參與規定，並應建立完整之參與回應制度；另由於 2003 年環評法修法後，將原本具法律效力之聽證會修改成無具體規範之公聽會，致使民眾參與效力相對薄弱，實應將公聽會之性質提升，且環境評估涉及多方利益，建議應建立一較聽證更為完整之程序；資訊公開為環評程序中民眾參與發揮效力所不可或缺之一部分，但環評法及行政程序法對於資訊公開規定並不完整，其建議應強化資訊公開制度，以作為確保民眾參與實效之工具。徐之道（2005）的研究指出環評制度中民眾參與有兩種型態，一為「利害關係人之參與」，即當地居民，另一為「非利害關係人之參與」，即環保團體與學者等，但對於「非利害關係人」參與程序並不完備，其認為根本之道應立法或立法

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者授權行政機關制定一套「非利害關係人參與」之完整制度設計，使環評法之民眾參與制度更具合法性與正當性。許文傑（2000）「公民參與公共行政之理論與實踐－「公民性政府」的理想型建構」，其研究目的在強調公共行政中的公民參與行動，從參與式民主、公民資格及民主行政等理論論述建構一「公民性政府」的圖像。「公民性政府」的組成是以「公民」取代行政官僚主導的結構，以「公民參與」取代官僚行政的政治控制與管理手段，以「行政民主」取代效率行政的目標。為了落實公民性政府的理想，必須從培養積極的公民與建立參與的制度二方面著手，前者透過公民教育的加強、社區總體營造的深化與非營利組織的發展，所形成的公民社會普遍培育去私從公的公民；後者則是強化草根性的社區基層組織，以及建構完整的公民參與法制，提供無障礙而有保障的參與環境。江佳慧（2003）「公民參與機制運用於政策規劃過程之研究：以雲林林內焚化廠設置過程為例」，研究者認為理想公民參與機制應具備參與主體、時機、方法與效力等四大內涵，其提出一最適公民參與機制：「在政策規劃過程中，受政策影響的公民，對於切身相關的事務得以在適當時機，藉由健全的參與方法直接涉入，而且具有足夠的代表性來表達意見」，並以林內焚化廠設置過程為案例進行檢視，然因此案例在規劃過程缺乏居民代表、參與時機不適當、缺乏健全參與方式與效力等原因導致民眾參與發揮有限。以上回顧之研究，對於公民參與的制度程序面或實質參與效力層面均進行深入之探討，因此都可提供本研究後續探討「中科學園區三期后里基地-七星農場」此個案之參考。

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表 2-1-1「公民參與」相關研究研究者研究主題研究性質李政安(1985) 台北市垃圾掩埋場計畫之民眾參與--福德坑垃圾掩埋場計畫個案之研究個案研究李麗霞(1986) 政策過程中民眾參與之角色－－以杜邦事件為個案分析個案研究吳瑞蘭（1988）政策制定與民眾參與之研究－－蘭嶼核能廢料貯存場個案分析個案研究林正壹（1988）環境影響評估之民眾參與方式之研究－台灣地區個案研究制度研究林聖慧（1989）民眾參與政策議程建立過程之研究─宜蘭縣反六輕個案之分析個案研究王必芳（1990）民眾參與污染性設施設置程序之研究--制度面之檢討與建議制度研究何佩穎（1993）政策運作過程中公民參與的研究--以臺北市政府為例個案研究許文傑（2000）公民參與公共行政之理論與實踐－「公民性政府」的理想型建構制度研究江佳慧（2003）公民參與機制運用於政策規劃過程之研究：以雲林林內焚化廠設置過程為例個案研究何玉鳳（2004）環境法上民眾參與之研究-以環境影響評估制度為中心制度研究徐之道（2005）環境影響評估法中之民眾參與制度研究資料來源：作者整理自全國碩博士論文資訊網

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第二節

公民參與的界定及正當性

一、公民參與的界定

公民參與之概念具備多樣性，從不同領域切入有不同之意義，並無統一之看法。其中有許多不同的名詞被使用，如公民參與（citizen participation）或

民眾參與、公眾涉入（public participation）、公民涉入（citizeninvolvement）

及社區涉入（community participation）等，但這些不同名詞基本上為語意之混淆，事實上其內涵並無顯著差異，其中「公民參與」最為一般論者使用(陳金貴，1992)。

「公民參與」的定義

從民主政治的內涵來看，民主政治的實踐，基本上必須建立在「人民的同意」（consent of the governed）、「知的公民」（informed citzenry）、及一個「有

效的公眾參與系統」（an effective system of public participation）等三個

必要條件之上；而在這三個條件之上，「公民參與」乃是「人民或民間團體基於主權的認知及實踐，對於政府的行動及政策可以獲得充分的資訊，同時也有健全的參與管道，人民從知的過程當中可以掌握較豐富的資訊，培養受尊重的認知，進而將感情、知識、意志及行動在其生活的社會中作累積性的付出。而另一方面，行政機關則可以透過人民的主動參與，與人民產生良性的互動，並為行政機關本身提供正當性與合法性的基礎（吳英明，1993）。」因此在民主政治中，政府為獲得民眾對決策的回應與公共政策的支持，增加決策的正當性基礎，必須尋求有效的公民參與方式，使公民涉入政策規劃與決策等過程當中，並深化民主政治。

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二、從民主原則（參與式民主）探討公民參與的正當性

「公民參與」源自於政治學的民主理論，在英文中 democracy（民主）這個

字的希臘字源為“demokratia＂，是由demos（平民）及kratia（統治）兩個字

詞所組成，合起來的意思是「平民的統治」（rule by the people ）（江宜樺，

2008），因此「民主」就是人民統治，亦即國家所有權力來自人民，人民是國家權力的擁有者，並非國家統治權之客體，此為國民主權原則。我國憲法第 2 條規定「中華民國之主權屬於全體國民」，此一規定即揭示了國民主權原則。「民主政治」這一概念的共同核心，就是政治參與－公民參與政治（郭秋永， 2001），公民參與是人民行使權力的方式，在民主社會中公民參與相當重要，許多政治的研究也從公民參與的情形來觀察、判斷一個社會的民主化程度。民主國家人民行使權利的方式有直接民主與間接民主二種，現代國家由於人口眾多，要由人民親自行使國家權力有其困難性，因此產生代議制度，由人民以投票方式產生合法性代表，代表全體國民行使權力，此為間接民主，亦稱「代議民主」。「代議民主」乃是西方現代史中運行最久的一種民主政治，以致於一般人所謂的民主政治，幾乎全指「代議民主」。然而代議民主本身就已經是一個自相矛盾的名詞，因為既然是由「代表」來決定所有的國家政事，怎麼可以說是由人民當家作主的「民主」呢？而由公民到代表之間的過程中，如何確保公民們的意志能夠被完全的表達？在代議民主施行至 1970 年代時，許多西方國家，經濟開始衰退，社會危機紛紛出現，當時統治菁英對公民的要求缺乏回應，顯現出代議制度背離了民主政治中政治平等與政治參與的目標與價值，且代議民主的壟斷性，也限制民主政治的選項，阻礙了其他「正當民主形式」的追求，公民無法參與決策過程，對政治感到無能為力，發覺政治建制離他們越來越遙遠，為了落實真正的民主精神，學者提出參與民主的觀念。參與式民主理論（participatory theory of democracy）就是在代議民主造成對民主的扭曲及民意的疏離背景下所興起，其基本上乃是回應代議民主與民主菁英論（theory of democracy elitism）的一種規範理論。

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民主菁英論者與參與民主理論者對民主政治的界定存在著極大的差異。民主菁英論者認為民主政治是一種政治方法，而參與論者則視民主政治為一種參與社會（郭秋永，2001）。參與論者則是認為國家由上而下的社會結構，將公民排除於決策過程之外，其所考量的僅是政治菁英們本身的利益，對於公民的權益置之不理，如此不但逐步造成社會經濟的不平等，並將威脅到民主政治的均衡。因此參與論者主張國家的權力應該透過參與的方式，盡量分散到各個階層，強調分權化的政治結構才能滿足公民對參與的需求。而由下而上的決策過程中，公民參與才有可能真正的落實，民主政治中所強調的人性尊嚴及人民主權的價值才得以彰顯（呂亞力，1991）。目前代議民主政治以投票選舉代表的這種狹義公民參與，幾乎已經是民主政治發展的一項指標；然而，廣義的公民參與，除了政治上的參與（投票行為）之外，還必須包括所有公共利益、公共事務的參與，也就是所謂「直接民主」或「參與式民主」。而在代議民主中，公民只能算是一個次要的角色，在參與式民主裡，卻必須轉變為政治活動的主導地位（許文傑，2001）。參與式民主積極的倡導者 Pateman（1978），其所提倡的參與民主理論主張，個體及其制度不能被分開來單獨地考量。其著作「參與和民主理論」一書中，論證了就民主的實質意義而言，運作於國家層次的代表性制度並不足夠，為了實現「最大化參與」（maximum participation）的理想，人們必須透過社會化或社會訓練，在參與的過程中將民主的意涵深植於生活領域之中，而不只限於投票，如此人們對於民主的正確態度以及心理接受度才得以發展。因此，參與過程在參與民主理論中最主要的功能，就是「教育性」的功能，教育就廣義的解釋包含心理面向以及有關民主的技巧與程序等實務上的學習。在此，所謂的參與指的是決策過程的平等參與（equal participation），而在政治上則是只擁有平等的權力去影響決策的結果，亦即政治平等（political equality）。

政治學者 Barber（1984）提出「強勢民主」（strong democracy），其認為代議

民主是一種「弱勢民主」（weak democracy），只有「參與式民主」才能避免代議

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龐大規模。「強勢民主」的政治觀念，首將「政治」設想為一種生活方式，其認為「政治」乃是人們力圖互惠的生活在一起的方式（郭秋永，2001）。另外，美國政治學家 Dahl 在其著作「論民主」一書中，依據其價值判斷，將「政治平等」設定為「民主政治」所要達成的目標與價值，其認為「民主政治」就是每一成員皆有同等資格去參與決策過程的一種政治系統（郭秋永，2007）。然而，如何確保每一成員皆有同等資格去參與決策過程呢？Dahl 認為至少必須達到以下五項判準，方才可確保政治平等（李伯光、林猛譯，1999）： 1、有效的參與：在該採取何種政策及其被實施前，所有的成員於決策前應當擁有平等而有效的機會，使其他成員知道他對政策的看法。 2、平等的投票：當政策要做成決策之時，每位成員應當擁有平等而有效的投票機會，並且票票等值。 3、充分的知情：在合理的時間範圍內，所有的成員都有平等有效的機會，去知悉各種相干的政策選項及其可能後果。 4、議程的最終控制：惟有成員可以決定議程如何進行及處理那些內容（如果人們願意介入的話）。如此，只要符合上述三項判準所要求的民主過程，政策總是可以依照成員要求進行修改。 5、涵蓋所有成年人：所有常住居民都應該享有前四項判準所意涵之完整的公民權利。在二十世紀之前，多數贊成民主政治之人，不會接受此項判準。要去辯護這項判準，我們便需檢視我們為何應將他人當作政治平等個體去對待的理由。

除了 Dahl 之外，尚有學者 Resenbaum(1978)與 Fishkin(1991)認為政治平等乃民主政治建立的條件之一，而公民參與乃政治平等的必要條件，因此公民參與乃民主政治不可或缺的重要目標與價值。

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而 Hyewood 對參與式民主的定義為「相較於代議民主而言，參與式民主是建立在公民直接且持續參與政府事務的基礎之上，於是拉近了政府與被統治者，以及國家與市民社會之間的差異；它是一種自治政府的體制。」公民參與的優點包括：第一、公民得以控制自身命運，因而強化公民對自身的控制力。第二、得以發揮教育上的效益，教化出較具政治訊息，以及對政治涉入較深的公民。第三、有助於公民表達自身的看法與利益，無需假借政客之手。第四、強化統治的正當性，因人民更能接受他們自己所做的決策（林文斌、劉兆隆譯，1999）。上述這些論述顯示公民在參與公共事務上扮演重要角色，公共政策的制訂與執行過程中，必須考量公民的利益與需求，強調公民參與的角色，使其在決策過程當中享有平等的參與機會並根據公共利益的考量，進行相互的討論以獲致共識。開發行為的公共政策不但會影響民眾權益，亦會對環境有所衝擊，而民眾的環境權與環境的保護是一體的兩面，所以在政策制訂與執行過程，亦應考量民眾的環境權，讓民眾在決策過程中享有平等的參與機會以達到民眾權益與環境保護的最大利益。本研究認為在國民主權的民主原則下，每一公民應有同等機會參與決策過程會，並且應如 Dahl 所提出民主的判準中，應有充分的知情、同等的參與等權利，以確保公民的權益與環境的保護。

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三、從法治原則探討公民參與的正當性法治的意義可就形式上與實質上來說明，形式意義之法治原則係指國家所有權力之行使必須依據法律，而法律必須依照憲法所規定的形式程序頒制，行政與司法必須受法律之拘束。就形式意義之法治而言，只是要求法律必須依法頒制且國家必須遵守，而所制訂出來之法律是否符合公正、合理，則非所問。故形式意義之法治原則，可能會有「惡法亦法」之情形產生，為了防止「惡法亦法」之情形產生，故理論上發展出實質意義之法治原則（何玉鳳，2004）。實質意義之法治在質量上比形式意義法治要求更多，除了以形式意義法治原則為要件外，更進一步要求法律規定之內容，必須以實現正義為目的，即所制訂出來的法，內容必須符合公平正義。以達到防止國家濫權，以實現人民之權利。故現今實質意義之法治原則主要意義之一，即在強調人民基本權利之保障。就人民基本權利之保障而言，在基本權的主觀功能體系中，有防禦權、給付權、參與權與程序權四種。防禦權乃在於避免國家公權力的干預、給付權用於請求國家確保行使基本權的事實上的基礎，而參與權則可提供人民參與公共事務的依據。相對於此，基本權利不僅具有抵抗國家侵害的防衛功能，在很大程度上，基本權的保護必須依靠程序的建構來達成，因此，基本權不僅會影響整個實體的法秩序，在會影響到基本權之有效保護的範圍內，基本權規定也會影響到程序法的建制，故基本權規定也要求國家應該建構一套有效保障基本權的行政程序。而以英、美為首的英美法系國家其特別注重「程序正義」，因此各自發展出「自然

正義」（natural justice）與「正當法律程序」（due process of law）的法理，上述兩

種法理，表現在行政法領域均是要求行政機關在作成決定時必須經過「公正的告知」（fair notice）與舉行「聽證」（hearing）或提供陳述意見（comment）的機會並藉以確保實體決定之公正與合理（蔡茂寅，2001）。國家的行政政策決策上可能涉及個人利害關係，亦可能無關個人利害關係。就涉及個人利害關係之行政政策決策，乃基於法治原則中基本權利保護之要求，認為必須建構一定程序，以達到保護人民權利之目的。為了追求程序正義，以保障國民權益，我國於 1977 年「第一次提出行政程序法草案」，但歷時了 20 多年，

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才於 1999 年初於立法院三讀通過，並於 2001 年正式實施。我國行政程序法第 1 條即開宗明義規定立法目的：「為使行政行為遵循公正、公開與民主之程序，確保依法行政之原則，以保障人民權益，提高行政效能，增進人民對行政之信賴，特制訂本法。」而在「行政程序法」第 102 條中規定「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，…應給予該處分相對人陳述意見之機會」，此種參與行政決策機會之給予，即法治原則所賦予公民參與正當性。四、從環境權看公民參與的正當性自 1970 年代，面對地球環境逐漸惡化，國際環境會議與聯合國也相繼提出「環境權」的概念－人類有權在一種能夠過尊嚴和福利的生活環境中，享有自由、平等和充足生活條件的基本權利，並且負有保護和改善這一代和將來世世代代的環境責任（聯合國，1972），呼籲世界各國重視之。因為一個受到破壞的環境，勢必直接危及到人類生存權、健康權，甚至是財產權，是以，建立一個可靠且有效的環境保護機制，才可確保當代及未來世代人類的福祉，因此，制訂環境法規保護環境，也才能進一步保護人民的生命、身體及財產，確保人民人權之保障。（一）環境權的定位雖然我國憲法增修條文第 10 條第 2 項規定「經濟及科學技術發展，應與環境及生態保護兼籌並顧。」但對於環境權的定位，其在憲法，在國內學界有兩種看法，一為「肯定環境權入憲說」，另一為「反對環境權入憲說」，將簡述如下：（二）肯定環境權入憲之學說肯定環境權入憲之學說，認為環境權為國家應予保護的基本人權，所以應將環境權入憲。於憲法中直接規定環境權者，如 1980 年韓國憲法第 33 條規定，「國民有生活於清潔環境之權利，國家及國民，均負有環境保全之義務。」提倡環境

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然而，所謂環境權之內涵，有謂「為了從破壞中保護環境，我們具有享受良好環境的權利；對於隨意污染環境、正在妨礙我們的舒適生活或者想要加以妨礙的人，我們基於該項權利，具有要求排除或防止這種妨礙行為的請求權利」。肯定環境權理論中所謂的環境權，其內容眾說紛紜，但其均認為環境權具有以下幾種共通特性（何玉鳳，2004）： 1. 憲法位階：此從人權角度，將環境權與其他基本人權並列，並認為具憲法位階之環境權才足以拘束政府各部門行為。 2. 實體權：環境權所要保障的內容，就是「人能夠支配環境，享受良好環境」。此主張乃將環境權視為一種財產性質濃厚的實體權。 3. 共有權：此從基本人權的生存權，演繹出「自然環境共有之法理」。即環境資源屬於全民共有之財產，全體共享，而若其中一人未得他人之同意，獨佔或污染環境時，乃違法侵害其他人共有之權利（李鴻禧，1985）。 4. 不可轉讓：此說將環境權定性為不可轉讓，其將環境權以自然法的理念定性為神聖的基本人權或天賦人權。另外，前述環境權為全體共享，既為全民共有，當然也具不可轉讓特性（葉俊榮，2002b）。 (三)反對環境權入憲說反對環境權入憲者，認為環境保護並不須以基本權方式規定於憲法。且我國僅於憲法增修條文第 10 條第 2 項規定「經濟及科學技術發展，應與環境及生態保護兼籌並顧。」並無類似基本權之規定，另外，將環境保護以基本權之方式加以規範，在理論上有其困難，以下分別討論之（何玉鳳，2004）： 1.「環境權」權利的內涵與界線難以確定:環境權所謂「環境」之定義與範圍，因各專業領域不同，而有不同見解，造成對「環境」難以定性。 2.與傳統基本權作用理論相違：由於基本權只能對抗國家不法侵害，並不能對抗第三人，然而環境問題之造成並非僅限於國家行為因此將環境保護定位

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為環境權，並無法發揮基本於傳統上防禦之功能。（四）建立以參與為本位的環境權台灣對於是否應將「環境權」列為憲法位階的基本權，以進一步保護環境與保障人民的生存權、健康權等，國內學界對此有其爭議，因此，有學者主張將環境權定性為「參與環境的程序權」，保障公民參與有關環境決策的權利、參與環評程序權利，同時亦應涵蓋資訊權（right to information）特別是在發生環境風險之前，有被告知的權利（李建良，2000；葉俊榮，2002a）。此與聯合國「人權委員會」對於「人權保障與環境保護間關係」的看法是相同的，其指出環境法的問題應轉而從人民享有健康及健全環境的權利觀點來思考。此種權利可由現有人權主體直接主張之，其實質的內涵則包括發展權、生存權、健康權等；從程序的觀點則又包含正當法律程序、公共參與權及有效救濟的權利等 (李建良，2000)。環境保護與人類最直接的關係即人類生存權、健康權，甚至是財產權的保障，而在環境權無法等同生存權、財產權等傳統基本權以憲法位階定位時，建立以參與為本位的環境權，容許民眾透過參與政策制訂、立法等行政程序，以確定資源分配及利益調和的方向，來保障民眾的基本權益不受國家侵犯，以及環境之保護。故如果肯認以參與為本位的環境權，該環境權即可作為公民參與環境行政之根據。五、小結 1994 年聯合國提出「人權與環境基本原則草案」，草案中確信環境之破壞之無可回復性，人權之侵犯將導致環境之惡化，以及環境之惡化將導致人權之侵犯。在環境逐漸惡化的今日，「土地」要素的意義應已不再是國家版圖的大小，提供「一個純淨、適合人類生存的環境」的環境保護問題遂成為國家必須面對的

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民行使基本權利的「客觀基礎」，蓋在一個遭受破壞、不適生存的環境中，人民即使享有自由權，亦無從行使，就此而言，環境保護與人權保障之間應處於互蒙其利，甚至是互為依存的關係(李建良，2000)。環境問題的特色為涉及高度科技背景及濃厚的科技複雜度，此因素會導致決策變數的增加以及決策風險的提高（何玉鳳，2004）。由於民眾是政策決策結果的直接承受者，若決策錯誤，除了環境之破壞，亦會導致人民權利之侵犯與損害。在國家負有保障人權之義務，公共政策的決策必須納入公民參與，以達環境保護與人權保障之雙贏。而回歸民主原則下之國民主權，則賦予無利害關係人廣泛參與公共事務與行政決策來保障民主正當性；法治原則，乃是為了達到保護人民權利之目的，賦予有利害關係之當事人透過參與達到權利得以完整主張。

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第三節

公民參與的理由與限制

一、公民參與的理由公民參與在實行民主政治的國家受到尊重及廣泛的運用，茲將強調公民參與的理由歸納說明如下：（一）落實民主政治並發揮公民資格民主政治的本質在強調以民為主的機制。人民係民主政治之主體而非客體，而公民參與則是落實民主政治理念的具體方式。此外，民主社會中人民本負有實踐民主之權利與義務，而公民參與就是學習實踐權利與義務的最佳途徑，透過公民參與，使得人類自我選擇的本性得以實現，個人可以得到公民資格的教育與發展（許文傑，2000）。（二）創造公共利益，使政府決策更具代表性與回應性任何一項公共政策應符合公共利益的要求，也必須切合廣大人民的需要（OECD，2001）。在民主社會中，人們已逐漸懂得爭取自身權益，透過適當的公民參與管道來表達自己的期望。因此，現代政府治理中，如果缺乏公民參與，將會降低政治系統的代表性與回應性（陳金貴，1992）。另一方面，公共政策的形成如果能夠引進利害關係人的參與，可以形成較好的方案與政策，創造對大多數人最有利的政策，而非只限於少數人的一方之見（許文傑，2000）。（三）提升決策品質並強化政策正當性透過公民的參與可以使決策過程更為合理、公平，進而使決策品質獲得提升（OECD，2001），同時亦可強化政府決策的正當性基礎，使政策執行較為順暢。

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（四）增加政府與人民之間的互動，降低信任危機公民的不參與會導致民眾對政府運作功能的無知，而政府中若缺乏有意義的參與管道，也會造成民眾與政府的距離，使人民對政府喪失信心，阻礙政府決策的推展（蕭新煌，1999）。唯有透過開放的公民參與決策過程，藉由互動溝通中建立彼此的信任，尋求共識以化解衝突，才能減少民眾對政府的不信任感。二、公民參與的限制近年來，政府的決策過程也逐漸開放公民的參與，而公民參與的實踐過程可能遭遇以下的限制：（一）行政官員對公民參與的抗拒公民參與政府決策過程將為過去以官僚為中心的政府結構帶來改變，而成為以公民為中心的公民治理行政型態（King，Feltey&Susel， 1998）。而此改變首先將對一向主導政府運作的行政官僚造成衝擊，而產生公民在參與上的阻礙。因此，公民參與能否落實除了從制度上重新建構之外，另一個關鍵因素就在於行政官僚的態度（許文傑，2000）。（二）資訊的公開與保密公民參與政策的決策過程時將會觸及許多資訊，而高階層行政官員往往對資訊的揭露不甚歡迎，他們以為若政府事務都開放大家知道，政府將無法有效運作，因而公民參與和資訊開放似乎產生衝突（陳金貴，1992）。不過，公民參與參與政府決策的過程是否能發揮真正影響力，端賴是否取得關鍵資訊，因此關鍵資訊的獲得成為公民參與的一大限制。（三）公民參與者專業知識不足當決策涉及到專業的科技知識時，便提高民眾的參與門檻，而民眾在

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無法理解相關資訊時，不僅沒有能力，亦沒有自信，因此參與意願低落，只能委由專家及科技官僚代為決定，從而加重科技官僚在此間扮演的角色。但當民眾對科技官僚缺乏信心，而需要透過某些參與機制來確保官僚的回應性時，便產生參與上的困境（湯京平，2000）。不過這樣的困境，或許可以採取一種彈性的策略來尋求解決，避免因高度專業為由而排除公民參與；即對於專業性較高的公共議題，作兩階段的決策過程設計，第一階段由專家學者就專業知識進行討論與辯證，第二階段再由民眾及民意代表就民眾的利益及關切的議題進行協商以獲取共識（陳桂香，1996）。雖然公民參與在實踐上遭遇到以上限制，但民主是一個動態與漸進的過程，從台灣民主化的經驗中，可知民主的實踐必須依靠公民社會中公民參與去達成民主政治理想。

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第四節

公民參與的內涵—參與的主體、時機、方式與效力

實際的參與過程是否有效，還涉及了參與主體的代表性、時機、方式及效力等問題，以下分別就公民參與的主體、參與時機、參與方式與參與效力等基本內涵進行探討。一、參與的主體在公民參與文獻上常討論的焦點之一便是參與者必須能夠代表廣大的群眾，而非只是少數利益的代表者（Thomas,1995;Welber,1995）；如果參與者不具代表性，則其所提出的需求或意見也就無法呈現真實的情形，此情況下，政策制訂者回應這些人的需求，也並非反應受政策影響者之需求。公民參與的成員應該是來自於受政府政策或方案所影響的民眾，由這些民眾所組成的母群體是具有廣泛代表性的。政策學者 Duun(1994)指出：政策系統包括三種要素：政策利害關係人（stakeholders）、政策環境、與公共政策。其中因政策利害關係人影響政策問題的定義與範疇，甚至整個政策方針設計與選擇，因此在政策制訂過程中，應該特別重視利害關係人的角色；而所謂利害關係人是指受到政府公共政策影響，對政策下賭注（stake）的個人或團體，如政府官員、公民團體、勞工聯盟、政黨、民選首長等皆是。台灣地峽人稠，環境保護議題具有其特殊性，開發行為的環境風險未必只涵蓋當地，例如核電廠即風險涵蓋全國，因此公民參與的主體不應只侷限於開發當地居民，因此，在環境議題（政策）中，環境保護團體亦應歸類於政策的利害關係人，而民主原則下之國民主權，賦環境保護團體廣泛參與公共事務與行政決策的民主正當性，對於當地居民，法治原則賦予其參與正當性以達到達到權利保護之目的。

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二、參與的時機公民參與的時機恰當與否，攸關著參與品質良莠；隨著公民參與政策過程時間點的差異，對政策方案產生的影響也不同。研究公民參與的學者普遍認為民眾在參與過程投入的時間點愈早愈好（Thomas，1995），因為早期的參與有助於增加民眾對決策的影響力。雖然公民參與時機愈早愈好，但究竟何時較為適當？以下就公共政策運作過程的五個階段來探討公民參與的時機。就公共政策運作過程而言，學者一般將之分為五大階段，包括：政策問題認定、政策規劃、政策合法化、政策執行與政策評估。政策問題認定為政策過程中的第一個階段，其係指「公共問題經由政策分析人員採取問題認定途徑與方法，予以深入分析研究後，確認政府機關有必要採取行動，制訂政策加以解決」（吳定，1996）。從問題認定到政策形成的過程中，著重於公共問題的解決以及公共需求的滿足；因此政府決策者應考量民意的需求、動向及其對問題的反應與態度，讓受政策影響的利害關係人，可以提供政策問題與其本身需求的相關資訊，協助決策者正確的認定問題，以作為規劃政策方案的依據。但此階段決策者尚未定義出明確的解決方案，只是抓到議題的邊緣而無法切入核心，若仍然鼓勵公眾參與決策，如此一來可能無法解決問題，或者只能提出暫時的辦法，更甚者是製造新的問題（Fischer,1993；轉引自江佳慧，2003）。因此，公民的參與若在決策者對問題有了更清楚的界定，而欲擬定政策時，再將公民納入決策過程較為妥適。第二階段：「政策規劃」，係指研擬政策方案，以解決公共問題，通常含有「行動」(action)與「改變」（change）的雙重意義（邱昌泰、朱志宏，1995）。從政策設計的觀點而言政策規劃是解決問題的一種行動方式，而此種方式並非是盲目的，而是一種深思熟慮的行動，也是企圖找尋問題解決方案的活動；因此，政策規劃的重點在於政策方案的比較，它是希望能夠將問題與方案相互配合，以改進公共政策制訂功能的活動（邱昌泰、朱志宏，1995）。政策規劃乃針對前一階段公共問題，提出解決之道，決策者廣泛蒐集資訊，發展各種可能方案並加以評選，以選出最適的方案。而在政策規劃過程當中，往往涉及各種利

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決策者在規劃過程除需具備技術性與實用性等專業知識外，仍須考量到人民的基本需求，鼓勵並導引公民參與，讓公民對攸關自身權益的議題享有發言權（江明修、劉梅君譯，1995）第三階段：「政策合法化」係指政府機關針對公共問題規劃解決方案後，將方案提經有權核准的機關、團體或個人，例如立法機關、決策委員會等，加以審議核准，完成法定程序，以便付諸執行的動態過程（吳定，1996）。而政策合法化的過程是否能順利完成，端賴與該政策相關的利害關係人贊成與否；在這個過程中，各利害相關人通常透過各種直接或間接參與的方式，如請願、遊行、參加公聽會、投書等，促使有利的方案合法化，不利的方案可以獲得打消（吳定，1996）。因此，為使政策合法化過程更為順利，決策者必須考量公眾的意見，提供公民參與的管道與機會，以減少因為忽略民意而引發的杯葛與抗爭，導致政策合法化階段受阻而無法獲致正當性的基礎。另就政策執行與政策評估階段而言，倘若決策者於政策合法化過程中，未能充分考量民意並提供公民參與管道與機會逕自完成政策合法化，將使該政策之正當性受到質疑，若該政策侵害公眾權益，引發其不滿，公眾可能會採取抗議、示威遊行等方式來阻擋政策的執行。而若政策性質為工業區、焚化爐等開發政策，因涉及持續性的環境影響，在政策執行（設置完成）後，更應建立環境監督委員會，提供公民參與的管道，納入居民代表以及專家學者，對環境進行持續性的監測，才不會再度發生如台鹼安順場戴奧辛污染或中油林園地下水污染等問題。因此，公民參與是一持續性的過程，在公共政策運作的每一階段都應提供公民參與的機會。而對於政策的決策更是應在政策規劃與合法化階段納入公民參與，以保障利害關係人權益，並增進政策之正當性。三、參與的方式

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就公民參與方式而言，不論其使用名詞、形式、途徑或方式為何，其內涵均是一致的，基本上均指參與過程中，在程序上運用各種制度或模式，提供公民參與之管道以進行參與公共事務之討論。然參與方式的選擇，將會因民眾本身能力、參與需付出之成本、公共議題的範圍等因素而有所不同。公民參與的方式種類眾多，從公民投票、聽證會、公聽會、公民諮詢委員會、說明會，甚至是座談會及村里大會等都屬之。學者間就參與方式依各自判準作成許多不同的分類方式。在眾多分類中，學者 Arnsten 依公民參與政府決策所能發揮的效果，由低而高建立一個「公民

參與階梯」（a ladder of citizen participation），其較偏向抽象理論層次之

分析標準，而美國府際關係諮詢委員會所定的標準則傾向具體之實行，為兼顧理論與實際之需求，以下將分別敘述之：（一） Arnsten 之公民參與階梯學者 Arnsten(1969)依據公民參與影響力的程度，發展出一套公民參與階梯的模型。該階梯從強度最弱的「完全無參與」（nonparticipation）、中等程度的「象徵性參與」（degrees of tokenism），以至參與強度最高的「公民權力」（citizen power），共分為八個等級（引自徐之道，2005）：

1. 政府操控（manipulation）：民眾被告知參與當權者（power holder）所

舉辦之說明會或諮詢會議，而當權者藉由此一過程教育或遊說之方式，企圖改變或操控人民意志。 2. 矯正（therapy）：當權者將民眾之集會視為治療或矯正人民意志之途徑。 3. 告知（information）：民眾僅有獲得資訊的權利，但當權者常是在作成決策後，才將資訊告訴民眾，民眾並無影響決策之能力。 4. 諮詢（consultation）：除了提供資訊外，尚給予民眾表達意見之管道。 5. 安撫（placation）：不僅諮詢民眾的意見，並讓民眾知道其意見會被採納，在此等級，民眾對於決策之作成開始產生部分影響力。

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共同分享決策權力及承擔決策責任。 7. 授權（delegated power）：在某些情況下，公私部門協商的結果，使民眾經由當權者之授權行為而成為決策者。 8. 公民控制（citizen control）：民眾無需經授權，即有作成決策之權利，並對決策行為負完全責任，此時民眾才是是決策的行為者。在「政府操控」與「矯正」兩等級，民眾完全沒有參與。「象徵性參與」（包括告知、諮詢及安撫）部分，則允許民眾表達意見，但不一定有效果。而在「公民權力」（包括合作、授權及公民控制），行政機關的功能為提供適當程序與充分資訊，民眾才是真正決策者。表 2-4-1 Arnsten 原始參與階梯模型示意圖 8 公民控制（citizen control） 7 授權（delegated power） 6 合作（partnership）

公民權力

（citizen power） 5 安撫（placation） 4 諮詢（consultation） 3 告知（information）

象徵性參與

（degrees of tokenism） 2 矯正（therapy） 1 政府操控（manipulation）

完全無參與

（nonparticipation）資料來源：徐之道，2005 因原始參與階梯各階層間差異不顯著，可能造成各階層相互範圍模糊不清之情況，Arnsten 於 1977 年提出修正後的公民參與階梯模型，將其修正為六階。在階梯模型中，最下層，民眾完全沒有參與的機會，隨階梯上升，參與程度提高，

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最上層代表民眾擁有完全控制能力（引自徐之道，2005）： 1. 政府權力（government power）:政府運用權力而缺乏公民參與管道，為無參與形態。 2. 告知（information）：由政府決策單位向民眾告知訊息，但民眾少有機會表達意見，僅為單純的受通知狀態，為無參與。 3. 諮詢 1（consultation1）：政府要求民眾有限度的投入且不情願聽取其意見。 4. 諮詢 2（consultation2）：政府要求民眾有意義的投入且情願聽取其意見。 3、4 兩階為民眾有管道表達意見，但對於實際規劃過程及決策並無影響力，不確定其意見是否被採納，且無任何救濟途徑，為低參與程度。 5. 權力分享（power sharing）：民眾與政府共同解決問題，兩者處於平等地位，彼此交換訊息與意見，民眾在決策過程中享有一定程度影響力，屬中度參與。 6. 公民權力（citizen power）：民眾對於決策享有主導權，可依個案實際情形自行決定是否與政府協商或交換意見，為高度參與。表 2-4-2 Arnsten 修正參與階梯模型示意圖 6 公民權力（citizen power） 5 權力分享（power sharing）

實質參與

（citizen power） 4 諮詢 2（consultation2） 3 諮詢 1（consultation1）

象徵性參與

（degrees of tokenism） 2 告知（information） 1 政府權力（government power）

無參與

（nonparticipation）資料來源：徐之道，2005

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基本上每一種參與方式均有其制度目的與功能，而公民參與會隨著各種主客觀情況不同而有所差異，或同一案例之不同程序階段而分別適用多種方式，故前述階梯間並非相互排斥，而是交錯運用的情形。

（二）美國府際關係諮詢委員會之分類

美國府際關係諮詢委員會(Advisory Commission on Intergovernmental Relation)於 1980 年進行公民參與方式之調查，並將公民參與方式具體區分為其中 4 類 31 種方式。4 類分別指組織模式、個別模式、訊息傳遞模式、以及資訊蒐集模式，其中「組織」與「個別」之方式屬於民眾積極主動且專業性強的參與方式，而「消息傳遞」與「資訊蒐集」則屬於較被動之參與方式，內容如下表：表 2-4-3 美國府際關係諮詢委員會公民參與方式之分類組織模式個人模式訊息傳遞模式資訊蒐集模式 1. 民眾團體 2. 特別利益團體 3. 特別方案之受保護團體 4. 官方形式之委員會 1. 投票 2. 成為方案委託人 3. 製造聲明 4. 於計畫中工作 5. 活動或遊說 6. 行政救濟途徑 7. 法律救濟途徑 8. 示威抗議 1. 開放政府 2. 招待會 3. 正式會議 4. 出版品 5. 大眾傳播媒體 6. 陳列或展示 7. 郵寄 8. 廣告 9. 電話 10. 訪問中心 11. 通信 12. 口語 1. 聽證 2. 集會 3. 諮詢 4. 政府紀錄 5. 非官方文件 6. 行政救濟途徑 7. 參與觀察 8. 調查資料來源：徐之道，2005

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本研究將採取上述 Arnsten 修正後的「參與階梯」與美國府際關係諮詢委員會兩者對公民參與分類的方式，來對研究結果進行分析與探討。四、參與的效力參與的效力即參與過程中所產生的影響力，程序的產出應該對政策發揮實質影響力。一些研究指出，就公民參與而言，即使決策過程讓公民涉入，但公民若沒享有任何決策權，如此公民所扮演的只是建設性和諮詢性的角色，政策過程中的真正決策權仍掌握在政府部門手中，那麼政策過程中的公民參與通常只具象徵意義而無實質影響力，那麼參與並不是實質的參與，一個具有實質效力或是影響力的公民參與才能稱之為實質的公民參與（Thomson，1987；Willliam，1996； Guston，1999；江家慧，2003）。因此，公民參與是否具有效力常以參與過程是否對決策產生影響或是帶來政府決策上的改變作為判準。本研究將以此為主，作為公民參與是否具有效力的判準，在透過個案的觀察檢視公民參與是否帶來具體的政策或方案上的改變或是影響到法律上的變革，了解在公民參與過程中是否產生實質效力。