半官方組織

國

立 政 治 大 學

‧

N a tio na

l C h engchi U ni ve rs it y

15

特定政策領域中的規範(rules)。在多元中心體系中，在較高層次系統中，應制定 較為通則性的制度或架構、讓較低層次的體系可以因地制宜予以裁量。在多元系 統中的單位相對較小，較易形成合產的誘因，促進官民之間建構有意義合約。

Ostrom 認為在開發中國家，那些傳統上被視為由政府所提供的服務和財貨，

如果交由政府和有組織的公民共同合作產出的話，可以提升整體福利水準。增強 公民與政府之間潛在的互補性、解決問題的活動，在初期需要花費相當長的時間，

但是越高的承諾，將能獲得更高更長期的回報。

在基礎建設中潛在的互補性是好的，多元中心的系統中，大型與小型的單位具 有互補性，小型單位無法有效率的建設大型網絡，但是大型單位也無法直接獲得 地方的資訊。只要在開發中國家政府與民間仍存在巨大的鴻溝，潛在的綜效就未 必能獲得發揮。多強調為數眾多的地方政府是分裂重疊權威的證明，這些分裂重 疊的地方政府對良善治理產生不利影響，不認為多元層次的組織是良善治理的重 要資產。如果官民之間的分歧是源自於貪腐，將會影響效率與公平以及所有的政 治經濟發展。各種投機行為，如搭便車、逃避、欺騙、不值得信任的行為，都是 發展的威脅。如果用嚴苛且和社會分離的官僚組織來解決貪腐，那封閉式的官僚 組織將會滋生更多貪腐行為，政治與社會之間的分隔，無法真正解決貪腐問題。

如果政府與公民可以共同合作，產值可以提升，各種投機行為雖然無法完全免除，

但都可以被攤在陽光之下。成功的合產經驗也能有效促進居民發展其他水平的關 係與社會資本。因此沒有市場可以在沒有政府提供服務的情境下持續運作，政府 在沒有民眾投入參與的情況下，也無法有效率而公平的提供服務，雙邊合作的產 出可以有更好的結果。

第二節 半官方組織

隨著市民社會逐漸興起，國家與社會的互動關係開始有所轉變，不論是在民主 或非民主國家，皆無可避免地受到來自市場與社會的挑戰。過去專屬於政府的職

‧ 國

立 政 治 大 學

‧

N a tio na

l C h engchi U ni ve rs it y

16

能，有部分讓渡給民間的第二或第三部門，但也有部分政府業務職掌因性質不適 合民營，但歸由政府提供卻又有效率不彰、難以獲得專才等問題者，則需要政府 成立半官方組織來提供服務，平衡私部門與政府之間的優缺點。然而，在民主與 非民主國家成立半官方組織的考量與社會背景不近相同，因此也產生了不同的組 織形式，本節將對中國的官辦非政府組織與民主國家在政府再造背景下提出的行 政法人進一步觀察，最後則是對我國現行最為普遍的政府捐助財團法人的體制加 以探討。

一、官辦非政府組織 (Gongos/government-operated non-governmental

organization)

中國社會隨著市場化與私有化的改革，政治經濟開始產生劇烈變遷，社會團 體也開始湧現。1949 年後，中國政府採取列寧主義黨國體制，經濟上採行統治 性經濟，政權與社會生活緊密結合，並受到嚴密控制。在「強國家弱社會」結構 之下，國家掌握了絕大部分的資源控制和配置權，在資源受制於國家的情況下，

純粹的民間組織幾乎沒有發展與生存的空間，而國家也將社會團體視為異己力量 而多加防範。在極權政治體制下，僅存在部分由官方認可的社會團體，有別於民 主社會中獨立自主的社會團體，中國政府承認的團體享有政府編制，領導及工作 人員享有行政級別，經費由政府撥入，社會組織實際世上僅是政府向社會延伸的 控制手段，因應黨和政府發揮政治職能需要而產生。1978 年中國政府開始對市 場化改革，打破計畫經濟黨國體制下，由國家壟斷資源和嚴格控制社會活動空間 的格局。政權對社會控制放鬆的過程中，大量原本屬於黨政機器的控管權力，轉 移至社會團體中，民間自主力量的興起，加上全球化潮流下，已非政府組織形式 與國際社會交往的互動平台建立，使得中國在 80 年代後民間團體力量漸興。然 而在政權的制度結構限制與統治利益的考量下，中國政府固然在經濟改革開放後 放鬆了對社會的鉗制力，但依然在制度、法規、資源方面對社會團體加以限制。

在中國部分組織因其業務涉及準公共職能且與國家政權關係密切，因此多為官方

‧ 國

立 政 治 大 學

‧

N a tio na

l C h engchi U ni ve rs it y

17

所主導的社團(government organized NGO,GONGO)可視為準政府部門

(quasi-government)部門。可能是因歷史制度而存在，如共青團、工聯、婦聯、青 聯、工商聯等組織，也可能是在相關黨政部門或事業單位下所成立的社會組織，

但不具獨立法人資格，如農民協會之於農業部、業主委員會之於建設部等(徐東 海，2006)。

市場化的改革使黨國體制退化，政府對人民的控制與社會滲透力下降、社會空 間的擴張使社會行動者得以進行聯繫，甚至與先進民主國家 NGO 並連繫，並向 政府府施壓，因此中國在 90 年代以來，社會團體如雨後春筍不斷生長，有些是 從社會主義時期延續下來，有些則是黨國體制衰退後重新取得發展空間的第三部 門，如環保組織、同業公會或商會等。然而這些組織多因民眾欠缺熱情，需仰賴 國家資源的挹注，因而缺乏組織資自主性(王信賢，2008)。中國的社會團體發展 多在國家認可的前提下所建立，社會組織的產生明顯具有「自上而下」形成的特 徵，社會組織具有強烈的「官辦」色彩，必須依附在國家機器之下，才能取得組 織的合法性與運作資源，因此社會團體不是國家敵對的力量，而是被國家統合至 體制內，以維護社會經濟秩序的穩定。實際上這些由政府所主導成立的社會組織，

時常成為政府部門的「小金庫」與「蓄水池」，作為保留政府預算外收入，或是 安排政府冗餘員工的管道，組織目標往往成為政府部門追求自身利益極大化的工 具。中國政府在社會團體的管理上採取「雙重管理體制」，先向業務主管單位申 請籌備，再向登記管理機關申請籌備、審查與登記，登記管理機關將不定期檢查 或重新登記。同一行政區僅能成立單一個業務完相同的社會團體，然而官方色彩 濃厚的團體通常都已成立，壓縮社會團體的生存空間。雙重管理制度形成了制度 上的障礙，剝奪了社會組織的自主性，業務主管機關必須對所轄的社會團體負起 極大責任，導致多數政府部門不願承擔業務主管的職務，使得社會組織在第一關 就無法申請成功。另外，社會團體的資金多來自政府的財政撥款與補助，這些撥 款流向具有官方背景的團體，而非一般的草根性組織。另外在人事管理方面，社

‧ 國

立 政 治 大 學

‧

N a tio na

l C h engchi U ni ve rs it y

18

會組織的主要領導都由現職政府部門領導職位退下來或是由機構改革分流出來 的原政府官員擔任。組織幹部的選任源自於業務部門主管的派遣和任命，或由負 責人提名並得到業務主管部門的批准(王信賢，2006)。

中國社會從國家唯一控制走與向市場、市民社會並存的新格局，然而政府依然 是主導力量。固然產生了大量的社會組織，但這些組織有別於一方國家的 NGO，

中國的組織是由政府自上而下所建立，或是從政府部門中所分離出來，這些有政 府背景或是與政府關係密切的組織，被稱為官辦 NGO(GONGO,governmental NGO)，組織內部管理多來自於政府官員或國有企業領導人等兼任或專任，容易 成為兼職者獲取不當利益的管道。GONGO 在中國的自治性非常低，人事安排與 社團內部決策都被政府透過規範將其納入政府的運作體系中，成為政府的附屬機 構。也因此 GONGO 在資源獲得、權利擁有、獲得政府信任、接收政府體制改 革移轉出來的職能等方面，較一般的社會團體更具優勢，GONGO 的存在時不利 於健全的社會組織發展(陳文江、田豐韶，2006)。

二、準自主性非政府組織(Quango/quasi-autonomous non-governmental

organisation)

受到新右派的政府改革理念影響，英美等先進國家，轉變過去對公共服務產出 的思維，將企業部門的經營理念納入政府施政，以提高公共服務的效率和品質。

逐漸發展出各類「公私混合型組織」(public-private hybrid organization)，包括 Quango(quasi-autonomous non-governmental organozations)、

Qualgos(quasi-autonomous local government organizations)、或是日本所稱的獨立 行政法人等組織類型，組織的預算額度來自政府補助，卻不像一般行政機關採取 較嚴密的控制監督，這樣的組織通常具有高專業性、彈性與回應性、獨立性、擴 大參與等特質，有助於擺脫科層體制的限制。(劉坤億，2008)

準自主性非政府組織(quasi-autonomous non-governmental organization,Quango)，

強調組織的自主性與非政府性特質。自主性是指組織可以獨立運用預算、勞動力

‧ 國

立 政 治 大 學

‧

N a tio na

l C h engchi U ni ve rs it y

19

等資源，決定財貨或勞務提供的決定權，主管機關雖不直接涉入準政府組織內部 的管理事宜，但仍須對組織的政策進行監督。非政府性則是指相較傳統文官體制，

準政府組織能較迅速回應社會需求，且在人事、預算、法規等面向與私部門較類 似，享有較高的彈性。因此，準政府組織的主要任務在於運用政府所編列的經費，

執行公共政策，以公共任務的達成為目標。組織的設置形式可分為二，第一種是 吸納(hiving in):由公民或利益團體設置，後被政府賦予合法地位，或是分離(hiving off):將原有的部會分離出來，但仍保留原先主管部會的部分預算。在民主國家準 政府組織大多履行政策執行、檢查(監督、管制、審查)以及為政府提供資訊或建

執行公共政策，以公共任務的達成為目標。組織的設置形式可分為二，第一種是 吸納(hiving in):由公民或利益團體設置，後被政府賦予合法地位，或是分離(hiving off):將原有的部會分離出來，但仍保留原先主管部會的部分預算。在民主國家準 政府組織大多履行政策執行、檢查(監督、管制、審查)以及為政府提供資訊或建