協力關係與合產(Coproduction)

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交由民間營運，因初期營運興建由政府負擔，所以設定之營運期通常較短，且對 廠商之誘因較低。ROT 案則由民間進行修整，政府管控範圍較小，民間廠商有 較高的使用彈性，另因修復期間經費由民間支出，因此所設定的營運期通常較長。

BOT 案件則因民間廠商須負責營建與營運，需要較高的資金，財務風險亦較高，

政府應提供相應的誘因機制，提升民間廠商之自償率(張淑茹，2008)。後者指出 委外經營之文創園區易流於過度商業化，政府應做好履約管理避免後續爭議(吳 淑惠，2012)。上述文化創意園區委外營運研究皆強調公私之間的互信關係，透 過協商解決履約和營運過程中可能面對的障礙，本研究將以 Ostrom 協力治理架 構作為分析基礎，了解不同委外營運模式運作特質。

第一節 協力關係與合產(Coproduction)

本文先釐清政府和社會在什麼條件下，適合採取協力治理的方式傳遞服務。

Ostrom 認為(1996:1079-1080)政府與民間以合產(coproduction)的概念提供服務產 生綜效(synergy)。合產(coproduction)意指用於生產商品或服務的「投入」(inputs)，

是由不同組織所提供的。通常服務提供者(提供如教育、健康、基礎建設等服務) 是由政府提供，然而這些服務的提供，是否專屬於政府，要看該項服務本身的特 質，或是否存在促使其他行為者參與的誘因，所有的公共服務都可能由政府或是 民間所產出。

在 Ostrom 的實證研究中發現，在公共服務領域中，一個大型、集權的公共事 務部門，提供的服務未必較佳，服務也未必能公平的提供，所需的成本更難以壓 低，後續的研究也發現了相同的情形。第一、服務由單一提供者提供的觀點不盡 然正確，中介服務(intermediate services)的提供，其實是由許多公部門與私部門 公司所產出。第二、基層官僚並非被動服從指令，他們具有相當的行政裁量權。

第三、民眾的參與有助於服務的提供，例如民眾回報警方可疑案件將有助於將警 方破案。合產(corproduction)是連結政府作為和公民作為而產生綜效的方式。

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壹. 類型

Ostrom 透過三組生產函數(production functions)分析在不同情境下，政府與 民間的合產關係，所有的「生產行為」都包含將「投入」轉化為「產出」的過程，

並非所有公共服務的生產過程都是由單一部門主導，可能全部由公部門或私部門 其中一方負責，或是二者混合。決定由誰來進行的決定因素，在於投入的機會成 本高低。Ostrom 將政府與民間投入的關係分成三類，分別是政府與民間投入可 直接替代、或互補，最後則是開發中國家的政府與民間投入關係。

第一類型、完全替代(Completely Substitutable)

若公部門和私部門之間的投入可以被完全替代，則沒有任何的誘因去透過公私 部門間的合產提供服務，因此選擇由公部門或私部門提供服務(如由政府開垃圾 車收垃圾或由私部門載運垃圾至指定地點)，決定於公部門與私部門之間工資率 的機會成本比較。如果政府部門提供服務的機會成本相較於私人提供為低，那最 有效率的做法是將整個工作交由政府負責提供。如果民間的機會成本較低於政府 的工資時，最適宜的作法是交由民間來處理。

第二類型、互補(Complementary)

當政府與民間所提供的服務是互補的(complementary)，最好的生產方式是混合 兩者來提供公共服務，共同的投入存在潛在的綜效可能。政府與民間投入的比例 不同，可以有相同的服務水準產出，要達成混合(combination)的投入，需要的不 僅是政府或民間單一方即可。

在發展中國家，許多較貧窮的地區，知識、技術、都相當低，這也意味著投入 生產公共服務的機會成本很低，而獲得較佳的基礎建設和服務會產生很高的收益。

然而設計有助於合產策略成功執行的制度安排並不容易，其中的原因是:來自於 公部門的服務如教育、健康、警察等服務其本質上就難以界定。此外，如何規範 基礎建設的使用、維護都相當的棘手。另外，公部門傳統上用的誘因機制所發散 出的績效誘因的訊號對公職人員(長期雇用、低薪、沒多少升遷機會)而言相當微

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弱，對公民的參與而言，也是一樣的微弱。

第三類型、開發中國家─中央主導控制(Developing Countries: Central Control

and Direction has Dominated)

不論在開發中或已開發國家中，實際進行官民之間的合產，都有其困難性，但 是在開發中國家困難尤甚。開發中國家往往需面對從殖民地時期開始的中央集權 和官方箝制思想的挑戰。技術上可行的產量高於實際產出水準，產出水準也遠低 於預算的限制。不管是公或私部門實際上都能投入更多，但是都未有足夠的動機 去投入更多努力。在這種情境下，需要提升公部門的投入，激勵公民投入與合作，

並將各方的投入加以協調。

貳. 協力的成功要素

合產(Coproduction)不是只有優點，也不是自然發生，許多的情境都證明合產 的好處大於傳統上由政府提供服務或是交由市民去提供服務。因此，欲使政府與 民間順利合作，必須滿足以下四點要求:

一、政府與民間所運用的技術要能產生互補的效果，當合產投入項是由不同的部 門所合法擁有，每一造都擁有另一造所需要的資源，共同投入生產時，綜效 就可能產生。

二、各造應擁有合法的選擇權利。在集權的系統中，許多潛在的選擇是被限制的。

參與協力的各方(公或私)擁有更多元的選擇，有助於綜效達成。

三、參與者必須建立可靠的承諾，如果一方增加投入，另一方也應該增加。政府 與民間簽訂清楚且具有強制力的契約強化了彼此的信任關係。

四、鼓勵政府和民間的投入需要誘因，這項誘因可能不只是透過舉辦公開論壇增 進相互了解而已。

後三點較易出現在多元政治中心的系統(polycentric political system)中，而不是單 一中心、高度中央集權的政治體系中。多元中心的政治系統可以給予公民更多的 機會去組織政治的權威。每一個在多元體系中的單位，都運用獨立的權威去影響

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特定政策領域中的規範(rules)。在多元中心體系中，在較高層次系統中，應制定 較為通則性的制度或架構、讓較低層次的體系可以因地制宜予以裁量。在多元系 統中的單位相對較小，較易形成合產的誘因，促進官民之間建構有意義合約。

Ostrom 認為在開發中國家，那些傳統上被視為由政府所提供的服務和財貨，

如果交由政府和有組織的公民共同合作產出的話，可以提升整體福利水準。增強 公民與政府之間潛在的互補性、解決問題的活動，在初期需要花費相當長的時間，

但是越高的承諾，將能獲得更高更長期的回報。

在基礎建設中潛在的互補性是好的，多元中心的系統中，大型與小型的單位具 有互補性，小型單位無法有效率的建設大型網絡，但是大型單位也無法直接獲得 地方的資訊。只要在開發中國家政府與民間仍存在巨大的鴻溝，潛在的綜效就未 必能獲得發揮。多強調為數眾多的地方政府是分裂重疊權威的證明，這些分裂重 疊的地方政府對良善治理產生不利影響，不認為多元層次的組織是良善治理的重 要資產。如果官民之間的分歧是源自於貪腐，將會影響效率與公平以及所有的政 治經濟發展。各種投機行為，如搭便車、逃避、欺騙、不值得信任的行為，都是 發展的威脅。如果用嚴苛且和社會分離的官僚組織來解決貪腐，那封閉式的官僚 組織將會滋生更多貪腐行為，政治與社會之間的分隔，無法真正解決貪腐問題。

如果政府與公民可以共同合作，產值可以提升，各種投機行為雖然無法完全免除，

但都可以被攤在陽光之下。成功的合產經驗也能有效促進居民發展其他水平的關 係與社會資本。因此沒有市場可以在沒有政府提供服務的情境下持續運作，政府 在沒有民眾投入參與的情況下，也無法有效率而公平的提供服務，雙邊合作的產 出可以有更好的結果。