文創治理與協力關係─以華山與松山文創園區為例 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學國家發展研究所碩士學位論文. 文創治理與協力關係. 政治大. 以華山與松山文創園區為例立. ‧ 國. 學. ‧. Toward Synergic Coproduction in Culture Governance: The Cases of Huashan and Songshan Creative Parks. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 指導教授:湯京平博士研究生:黃思凌撰. 中華民國 105 年 6 月.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(3) 謝誌論文撰寫進入尾聲，下一段人生即將展開。在結束以前，我想藉由這一小段謝誌，表達心中對碩士時光的珍惜與感激。撰寫論文的初期，同時也在台北市政府工作，工作課業兩頭燒的情況下，導致論文進度不斷延宕，光是蒐集資料就花了很長的時間。每次和教授 meeting 總是揪著一顆心，總覺得資料和內容還不夠嚴謹，盡可能的砥礪自己每次都要再進步一些。非常感謝湯老師對我的耐心以及悉心指導，這篇論文能完成，受惠於老師用心的指正與提點，不斷為學生指引更精緻的思考方向。同時也感謝兩位口試委員，胡龍騰老師與魏玫娟老師，感謝你們剴切的指正與寶貴的意見，使本篇論文的內容更加流暢充實。感謝北市環保局長官及研考小組同仁，儘管早上上班、晚上上課的日子真的相當疲勞，但我不曾忘記首次進入市府工作的那份悸動與驚喜，未來依舊會戮力從公、貢獻所學。另外感謝辛亥國小總務處同仁，在這裡深切感受到學校裡不斷求知求進步的精神，感謝同仁的鼓勵，讓我在修改論文的最後一段時間裡倍感溫馨。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. 感謝研究所時期的好朋友們偉辰、家俊及議文，在考國考、市府工作、晚上學校上課的那些日子裡，一起互相打氣、討論課業與論文。大家現在雖然四散各方，依舊真心期盼我們都能在不同的領域發光發熱。還要感謝公務員受訓時認識的好友姿嫻和佳叡，陪伴與傾聽就是友情最珍貴之處，今後一起在公部門努力。最後感謝我的家人，感謝父母和妹妹總是義無反顧的支持我，做我最溫暖而堅定的後盾。感謝上天的安排使我考進政大並順利的畢業，始終相信我是個受到祝福也非常幸運的人，期許自己在往後的道路上能以謙遜的態度不斷精進。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 謹誌於政大國發所黃思凌民國 105 年 6 月. I.

(4) 摘要本文文旨在探討不同委外模式對文創園區運作成效的影響。以財政資源流用與人事任用的運作架構為主要分析焦點，從合產(coproduction)分析委外運作的良窳。政府將廢棄國有工廠整建後，變更用途為文創園區再委託外部團體經營，是我國目前最常見的文創園區經營方式。選擇委外經營的主要考量在於人事任用的鬆綁以及減輕政府財政府負擔。隨著委外風潮日盛，政府委託民間參與公共服務的形式也更加細緻，類型也更加多元，不同類型的委外模式更因政府民間互動基礎相異或是委託團體性質的不同，而有不同的運作結果。本研究選擇華山文創園區與松山文創園區為比較的案例，細究園區的委外經營模式，可以發現因為園區內各區塊因為使用功能不同，而有不同的的委外模式。本文以華山的 ROT 區，與松山的古蹟區作為比較研究的標的，二者分別由企業與公設財團法人經營。研究結果發現，公設財團法人的運作，雖然有助於提供文創相關的扶持計畫，. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 但因組織運作與架構與政府相當貼近，反而不利於政府與民間各自提供所長，共同提供公共服務而形成綜效。委託企業營運在公益性考量較受質疑，政府為解決爭議，除透過契約規定定期監督外，更透過強制企業成立基金會提供公共服務，. ‧. 取得公益與營利之間的平衡。委託企業經營後，政府對園區發展無須再投入預算，且可以獲得企業的回饋金。但是基金會的人事任命與預算撥用的過程由政府主導，使基金會難以脫離政府結構與政治力的影響。若以人事任用的鬆綁與減輕政府財政負擔兩個面向來看，企業經營更有助於和政府相互補合作、提高服務的產出。. er. io. sit. y. Nat. n. a 關鍵字:合產、委外、課責 iv l C n hengchi U. II.

(5) Toward Synergic Coproduction in Culture Governance: The Cases of Huashan and Songshan Creative Parks. Abstract. This study examines two types of outsourcing governance in promoting cultural and creative industry via rejuvenizing the abadended historic sites: by coutracting out to private company (in Huashan) versus setting up a government-sponsered foundation to run the business (in Songshan). Intensive interviews with key persons. 立. 政治大. ‧ 國. 學. were conducted to find out the political backgrounds of the decisions. Effectiveness of two different institutional arrangements are compared to illustrate major concenrs of outsourcing decision and essential factors contributing to a successful management. ‧. such cultural and creative parks. Policy implication is also mentioned in conclusion.. n. Ch. engchi. III. er. io. sit. y. Nat. al. Keywords: Collaboration, Outsourcing, Accountability. i n U. v.

(6) 目錄謝誌............................................................................................................. I 摘要............................................................................................................II 目錄.......................................................................................................... IV 圖表目次 ................................................................................................. VI 第一章緒論 .............................................................................................. 1. 治政第一節研究背景 ................................................................................................................. 1 大立第二節研究動機和目的 ..................................................................................................... 4 ‧ 國. 學. 第三節研究設計 ................................................................................................................. 6. ‧. 第二章協力關係 .................................................................................... 11. sit. y. Nat. 第一節協力關係與合產(Coproduction) .......................................................................... 12. io. er. 第二節半官方組織 ........................................................................................................... 15 第三節文化治理 ............................................................................................................... 21. n. al. Ch. i n U. v. 第四節文化創意園區發展歷程 ....................................................................................... 24. engchi. 第三章東亞地區文化創意園區發展概況 ............................................31 第一節北京 798 藝術園區 ............................................................................................... 32 第二節日本北海道 Sapporo 啤酒博物館 ........................................................................ 38 第三節韓國 Heyri 藝術村 ................................................................................................ 41 第四節小結 ....................................................................................................................... 46. 第四章案例介紹與比較分析 ................................................................48 第一節華山文創園區 ....................................................................................................... 49 壹. 發展過程 ................................................................................................................. 49 IV.

(7) 貳. 台文創公司經營模式 ............................................................................................. 55 參. 文化部監督機制 ..................................................................................................... 60 肆. 爭議 ......................................................................................................................... 62 伍. 未來發展 ................................................................................................................. 66 陸. 小結 ......................................................................................................................... 70 第二節松山文創園區 ....................................................................................................... 71 壹. 發展歷史 ................................................................................................................. 71 貳. 文基會之運作 ......................................................................................................... 76 參. 文化局監督機制 ..................................................................................................... 81. 政治大. 肆. 園區營造成果 ......................................................................................................... 87. 立. 伍. 未來發展 ................................................................................................................. 96. ‧ 國. 學. 陸. 小結 ......................................................................................................................... 99. 第五章結論 ..........................................................................................101. ‧. 第一節研究發現 ............................................................................................................. 101. y. Nat. io. sit. 第二節研究建議 ............................................................................................................. 111. er. 參考書目 ................................................................................................ 114. al. n. v i n Ch 附錄:訪談紀錄 ....................................................................................... 128 engchi U. V.

(8) 圖表目次圖表 1. 訪談名單........................................................................................................ 7. 圖表圖表圖表圖表圖表. 2 3 4 5 6. 園區委外類型表............................................................................................ 9 研究架構圖.................................................................................................. 10 北京 798 藝術區總體規劃圖...................................................................... 35 Sapporo Factory 地圖 .................................................................................. 41 Sapporo Beer Garden 全景圖 ...................................................................... 41. 圖表圖表圖表圖表圖表圖表. 7 8 9 10 11 12. Heyri 藝術村運作架構圖 ........................................................................... 43 Heyri 藝術村導覽地圖 ............................................................................... 45 華山創意文化園區空間機能規劃配置示意圖.......................................... 54 文化部與台文創關係圖(研究者自繪) ..................................................... 62 松山菸廠文化園區計畫分區示意圖 ........................................................ 74 財團法人文化基金會組織人力圖............................................................ 80. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 圖表 13 文化局與文基會及台文創大樓關係圖(研究者自繪) ............................. 87 圖表 14 松山文創園區平面圖................................................................................ 88 圖表 15 園區運作成果比較表.............................................................................. 104. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. VI. i n U. v.

(9) 第一章緒論第一節研究背景文化創意園區的發展融合文化建物保存與都市更新、建立適宜的環境吸引民眾前往消費與駐足、創造藝術品被關注與商業流通的機會等功能，因此政府近年來透過建立文創園區帶動文化創意產業發展。政府通常利用大面積的國有舊廢棄工廠，劃設為文化創意園區，再將園區委外營運。國外案例中，不同園區有各自相. 政治大. 異的發展歷史背景與管理營運方式，如中國 798 園區在自發生成後由政府介入管. 立. 理、日本 Sapporo 啤酒博物館由私人企業直接經營、韓國 Heyri 藝術村由政府與. ‧ 國. 學. 民間共同規劃，由民間營運再由政府給予資金與硬體建設上的協助。政府提供公共服務有許多種方式，除了由政府直接提供服務外，由政府與民間協力，共同提. ‧. 供服務。協力有各種不同的型式，可能委託企業、也可以委由非營利組織經營、. y. Nat. sit. 或社會企業等不同組織經營，除了直接將經營的權責交由民間負責外，也可能透. n. al. er. io. 過政府成立公設財團法人，或是成立行政法人等方式提供服務，目標在調和民間. i n U. v. 組織與公共組織之所長。在國內，除了由少數由政府直接營運的案例外(如公辦. Ch. engchi. 公營的台中文創園區)，多採委外營運之模式，委託對象包含私人企業(如由台文創經營的華山文創園區)、非營利組織(如由台灣電影文化協會營運的光點華山電影館)或社會企業所營運，然而在研究案例中，松山文創園區的古蹟區，卻不是全權委由私部門營運，為因應文化創意產業兼具商業與美學教育等功能，採用公設財團法人這種半公半私機構管理園區以兼採公私部門之所長。華山與松山文創園區的古蹟區在相似條件下，透過不同委外模式管理，所產生的結果差異，為本研究關切的主題。近期文化領域的研究，開始引入治理(governance)的概念，透過 Ostrom 合產 (coproduction)理論以及行政法人相關研究，觀察政府與民間的生產投入關係，以 1.

(10) 及半公半私組織的運作。本文以松山文創園區古蹟區與華山文創園區為研究案例，透過協力關係與合產的理論，分析公設團法人如何經營文創園區，與直接交由民間企業營運的華山文創園區，有什麼樣的差異性。並藉此檢視 Ostrom 合產 (coproduction)理論適用在我國文化創意產業領域中的情形。東亞國家如中國、日本和韓國為提升文化創意產業，紛紛建立文創園區，帶動文創產業的群聚效應與發展。各國政府介入園區發展的方式與深度並不相同，北京 798 園區在北京市政府介入後，使園區租金飆升、轉租和二房東的情況更加明顯，原本的藝術家紛紛出走，原本的藝術創作空間由高級藝廊、禮品店與餐飲業. 政治大政府未能針對轉租與租金不斷提升等自然生成的問題加以規範，反而透過抓大放立. 取而代之(中國文化報 a，2013) 上述中國北京 798 園區原本自發形成的藝術園區，. 小的策略，加速該處市場化的進程，使園區的使用者從進行創作的藝術家，轉變. ‧ 國. 學. 為中介與販售藝術品的藝廊、餐飲服務、禮品店與服裝店等店家。日本北海道札. ‧. 幌市政府考量札幌開拓歷史中，釀造啤酒是重要的經濟發展基礎，因此擬將老舊. y. Nat. 啤酒工廠列入文化財。Sapporo 啤酒博物館由 Sapporo 集團經營，該集團拒絕札. er. io. sit. 幌市政府將廠房劃定為文化區，採取企業自營模式，將老舊廠房變更為觀光景點 (楊石明，2004)。園區由單一企業營運，深具商業氣息，雖然有部分空間提供做. al. n. v i n 展示北海道歷史，然整體而言，以 C h Sapporo 啤酒的推廣與商場營運為主，有關北 engchi U 海道地區的文創商品或是歷史紀念性商品，僅具輔助性質，因此園區的公共性特. 質較低。韓國 Heyri 藝術村因為民間出版社無力負擔首爾市高漲的地價，在政府協助下，搬遷至首爾近郊，自行建立坡州出版園區。出版園區開發後，因藝術家開始聚集在出版園區附近，藝術家在政府的協助下，獨自成立藝術村。該村至今仍由民間藝術家組成委員會自行營運，再由政府提供資金協助(徐聯恩，2006)。韓國 Heyri 藝術村在管理層面則朝向自治方向發展，政府僅提供資金協助，減少干涉。藝術村的建置受益於民間與政府的良好分工，大規模基礎建設與土地取得交由政府提供，而藝術創作與園區營運等事項，則由進駐該村的藝術家組成協會. 2.

(11) 自行管理，有效達成公私協力的理想情境。從前述的亞洲各國案例中可觀察到，並非政府介入或主導文創園區發展，就必定帶來不良的後果，應深入了解不同的政府對文創園區的治理模式，會導致那些不同的影響，哪一種協力治理模式可以有較佳的營運成果。我國文創園區發展主要由政府部門所推動，有別於以往公立博物館與美術館，全權由政府營運，而是透過委外方式來運作。文化創意產業本身需要企業經營的專業，透過場地租金、附屬事業的經營、文創商品販售等方式獲取收益，維繫企業營運。商業性的特質使其與傳統上公共性強烈的博物館與美術館相異其趣，惟. 政治大更新，更能解決廢棄用地所衍生社會問題、並可扶持文創產業，透過展覽提升民立文創園區的創建，並非全然由私人企業所壟斷。活用國有廢棄工廠除有利於都市. 眾通俗的美學素養等功能，使文創園區仍具有公共的價值。國有場地的變更使用、. ‧ 國. 學. 規劃、舊建築大規模修繕、競標與契約擬訂等過程，都需要政府介入。因此在園. ‧. 區的整體建構過程中，官方與民間企業的特質差異，產生了互補的作用使協力關. y. Nat. 係成為可能。在華山與松山兩個案例中，分別透過 ROT1案簽訂與交由市立財團. er. io. sit. 法人營運，兩種截然不同的營運方式，依照 Ostrom 協力關係與合產的理論指出，官民雙方對於公共服務的投入可以互補時，透過協力的方式提供公共服務能有較. al. n. v i n 佳的效率。而華山與松山園區兩者的背景條件實際上非常相似，卻用了不同的協 Ch engchi U 力方式，華山接近理論上的「合產」而松山接近「替代」，是否有哪一種協力方式可以有較佳的成果或特質，後續內容將探討相關議題。不同的協力治理方式，導向相異的願景和營運模式。政府和民間若能在合作互. 信的基礎上相互配合，將有助於園區的發展。近年來有關文化政策研究開始將「治理」(governance)與「文化」(culture)兩種概念相結合，開始以「文化治理」(culture 1. 古蹟再利用除須考量維護技術、建築美學與歷史文化意義外，經營管理亦是重要考量，古蹟再利用與文化觀光及地方行銷相互結合，已成為文化資產再利用之趨勢，古蹟委外管理成為當今熱門議題，OT、ROT 皆是政府所常使用的古蹟委外經營模式，OT 指政府將已修復完成、安全無虞的古蹟委由民間經營，特約期期滿後再將營運權移轉回政府，而 ROT 則是由民間出資參與古蹟修復，修復完成後於特定期間內進行營運，特許期滿再將營運權移轉政府。我國古蹟委外經營的民間部門主要有二，一為財團法人文化基金會，另一則為私人企業，入駐之活動包括精緻餐飲、藝文或音樂展演、書店、藝廊、地方特色商品販售等(郭幸萍、吳綱立，2013)。 3.

(12) governance)的角度進行研究，文化政策的執行受到國家、公民社會與市場的交互關係所影響，期望精進對文化組織引導與管理，將文化組織帶往更有效率、更專業、更獨立的、更公開透明的文化組織(Portolés、Čopič、Srakar，2014: 183- 200)。本文以探詢文創園區協力治理的良好模式為目標，深入瞭解松山文創園區「半公半私機構」的運作方式與「民間企業」有什麼樣的差異性。從政府與民間資源投入互補與取代的角度，了解文創園區是否適合用「半公半私機構」進行營運，或是直接交由企業會是較合宜的協力方式。第二節研究動機和目的. 政治大政府透過委外經營的方式，將城市中歷經產業轉型、原屬國有地段且位處市區立. 精華地段的廢棄舊工廠，與民間合作開發成文化創意園區。功能不再的工業舊址，. ‧ 國. 學. 在轉型前往往是都市中的治安死角與荒廢的閒置空間，而具有歷史意義的古蹟與. ‧. 舊廠房，更因年久失修而破敗。政府為提升文化產業發展，並提升都市閒置空間. y. Nat. 土地利用價值，不再以強制拆除老舊廠房為唯一手段，轉而將文化保存與都市用. er. io. sit. 地開發共同列為變革的目標，將特定區域規劃為文化創意園區，活化都市用地並創設文創園區，建立民眾遊憩與文化創意產業發展之基地。我國文創園區的劃設. al. n. v i n 與建置，多由政府主導，再交由民間營運。與國外案例不盡相同，如北京 798 Ch engchi U. 園區先由藝術家自發生成，後有政府介入管理；日本 Sapporo 啤酒博物館由民間發起、建置並自行營運，政府僅扮演土地劃設等少量協助；韓國 Heyri 藝術村由民間企業發起後，政府在資金投入、基礎建設與土地取得等方面大力投入，最後則交由該園區各出版社共同建置的管理委員會自行營運，三種協力方式政府與民間的投入程度各不相同。早期文化領域充斥著菁英主義、國家統治階級控制的特質，文化論述由菁英所主導，與大眾流行文化差異甚大。然而隨著 1980 年代新自由主義的發揚，市場經濟的概念引入文化領域，文化發展開始大眾化、商品化，文化經濟與軟實力的. 4.

(13) 概念開始受到各國重視。隨著國家逐漸退出對文化機構的管理，與民間形成公私協力關係，以及文化政策的範圍擴大使更多利害關係人參與決策過程等文化政策的轉向，都顯示近年來政府對文化領域管理已從統治(government)，轉為透過政府和民間部門協力的治理(governance)模式。本研究所探討的案例，台北市華山與松山文創園區兩者分別委由企業與公設財團法人經營，為何地域相近、條件近似的兩個文創園區要採取相異的協力方法？協力關係的產生需建立在雙方在功能上具有互補(complimentary)的要素，這兩者的互補要素差異何在? 政府與民間各自投入了那些要素?投入的不同導致了園區. 政治大機構」或是「民間企業」何種協力模式較能有較佳的運作成果。最佳的服務提供立發展的那些差異存在?本研究希望透過對協力的模式深入探討，釐清「半公半私. 並非全然市場導向或政府導向，而是依據該項公共服務的性質與客觀社會國家條. ‧ 國. 學. 件，決定服務的提供方式。在不同的條件下，公共服務的提供可以由政府或民間. ‧. 一方完全提供，也可能是透過合產的方式，由政府與民間共同提供公共服務，了. y. Nat. 解政府和私部門之間的互補關係是否存在?如果存在是以何種形式存在?。. er. io. sit. 協力關係的產生，源自於政府與民間資源或特質上的互補性，亦即雙方各有所長方能產生協力關係。公共財貨與服務，即便部分公共服務因無利可圖，而無法. al. n. v i n 由私部門透過市場制度來提供，也不一定要由公部門獨立而為。透過特定條件與 Ch engchi U. 制度的設計，公私協力可以達到更佳的生產效率。公部門與私部門在生產要素投入的組合當中，各自提供的投入項目能產生互補(complementary)的效果，若結合二者則能產生「綜效」(synergy)，比單獨由其中一方提供更符合經濟效益(邱崇原、湯京平、黃建勳，2010)。綜上所述，無論是將園區的經營權全數交由政府經營或是私部門經營，各有優點但也面臨不同的限制。研究所欲了解的問題如下: 1.良好協力關係運作所需的要素在兩個園區具備嗎? 2.文創園區交給企業營運會有什麼成果?交給半公半私組織會有什麼效果?. 5.

(14) 3.比較不同委外制度產生的運作成果，是否能印證理論上「合產」優於「單獨提供服務」?是麼原因導致不同的結果? 4.未來園區是走向委託企業營運較佳或是透過半公半私組織的模式運作? 第三節研究設計面對不同的情境與條件，政府與民間若能採取合適的協力方式，投入各自擅長的項目，將有助於提升公共服務的效率。本研究將比較華山文創園區與松山文創園區，政府與民間的互動過程，以及政府為了協力過程順利所建置的制度結構，. 政治大. 了解委託民間企業與委託給公營財團法人二者協力過程有何差異，哪一種模式運作較為順暢。. 立. 一、研究方法. ‧ 國. 學. 本研究採取質性研究的角度進行研究，透過個案研究法、文獻分析法、深度訪. ‧. 談法、比較研究法四種方法，以了解華山文創園區與松山文創園區的運作模式，. y. sit. io. er. 壹、個案研究法. Nat. 不同的協力治理模式與過程，何者較接近較佳的協力運作模式。. 個案研究詳細檢視少數幾個個案的許多特徵，把研究焦點放在個案內部特徵以. al. n. v i n 及外在情境脈絡的細節上，連結微觀層面、個人行動與巨觀層面或是大規模的結 Ch engchi U 構情境，證明特定社會情境中，一些社會力量如何去形塑並產生出不同的結果。. 跨個案研究則會針對研究者所挑選出的特徵進行研究(王佳煌，2014)。透過個案研究，本研究將檢視華山文創園區與松山文創園區的協力過程、與制度建構。二、文獻分析法文獻分析法係指透過蒐集、分析、解釋文獻取得研究資料，並對文獻作系統性、客觀性分析的研究方法(楊國樞等，1989)。本文將透過政府出版品、政府委託研究案、民間團體出版刊物、新聞報導、政府對外新聞稿、政府網站(如台北市都市計畫整合查詢系統)、相關期刊論文、研討會資料等文獻進行資料蒐集與分析，. 6.

(15) 了解園區的發展緣起、目標、過程與所達成之成果。三、深度訪談法深度訪談法是讓研究者和被研究者透過雙向的溝通互動，取得口語和非口語訊息，以得知被研究者對特定事件的認知、看法、感受或意見，透過訪談得以了解文化因素與文化脈絡(李穎杰，2012)。依據對訪談問題的形式和架構，可區分為結構式訪談（structured interviews）、半結構式（focused or semi-structured interviews）或非結構式訪談（unstructured interviews ）等模式。透過研究者與受訪者之間面對面的交互作用，了解受訪者本身的生活經驗與觀點，透過得知受訪者背後真正. 政治大金定，2005)。訪談過程中，受訪者是主體，研究者須尊重受訪者的觀念與感受，立的想法，以了解受訪者為特定行為的原因，以及事實情況的底下的深刻意義(林. 尊重他們對行為的詮釋(謝臥龍，2004)。本研究將採取「半結構式」的訪談方法. ‧ 國. 學. 進行，訪談名單如下: 基本資料文化部. B. 文化部. sit er. io. a l 文化部 v i n Ch 台灣文創發展股份有限公司 engchi U. n. C. y. Nat. A. ‧. 華山文創園區代碼. D 松山文創園區代碼. 基本資料. E. 臺北市政府文化局. F. 臺北市文化基金會(松山文創園區) 圖表 1. 訪談名單. 四、比較研究法比較研究的焦點在於檢視不同個案之間的相似性以及差異性的型態(王佳煌， 2014)，換言之，比較研究法即是透過比較不同案例之間的異同，以了解事物的特質。本研究比較華山文創園區與松山文創園區協力模式之異同。五、研究範圍 7.

(16) 本研究選擇臺北地區的華山文創園區與松山文創園區作為研究分析對象，園區所在地區、交通條件、發展歷史相近，而促參模式與主管機關相異。本研究將研究重點放在園區古蹟區域的營運管理，比較華山文創園區「文化創意產業引入空間」ROT 案、松山文創園區「古蹟區」政府委託公設財團法人經營，兩種不同促參管理模式，比較二者的差異，了解不同營運模式所面對的挑戰、政府作為與未來發展走向。華山文創園區委外經營分成三大區塊，分別為電影藝術館 OT 案(社團法人台灣電影文化協會營運)、文化創意產業引入空間 ROT 案(台灣文創發展股份有限. 政治大能相對較單純，以電影放映館為主要場館營運項目，與其他園區作為多功能展演立公司營運)與台灣文化創意產業旗艦中心 BOT 案(已解約)。電影藝術館因營運功. 空間與商業營運空間之性質較為不符，因此在本研究中不列入比較範圍。松山文. ‧ 國. 學. 創園區的「台北文創大樓」係屬於 BOT 案，華山園區的台灣文化創意產業旗艦. ‧. 中心的 BOT 案因解約而尚未成立，因此本研究並未將松山文處園區的台北文創. y. Nat. 大樓列入比較案例中。本研究將重點放在古蹟區的管理與營運，華山文創園區文. er. io. sit. 化「創意產業引入空間 ROT 案」與松山文創園區交由文化基金會營運的「古蹟區」都是將古蹟修繕轉化為創意空間的案例，前者是文化部透過公開招標的方式，. al. n. v i n 將營業權力移轉給特定企業進行古蹟修繕與營運，後者則是由台北市政府文化局 Ch engchi U 進行修繕，再交由文化局所主導的文化基金會進行營運。由私人企業所營運的文創園區與交由公立基金會營運的園區，因性質不同，也使得營運方式、成效、進駐商家、策展活動、監督考核等有所差異，本研究將針對二者為案例研究對象，進行營運績效成果之比較。. 8.

(17) 圖表 2. 園區委外類型表. 華山文創園區主管單位. 松山文創園區. 行政院文化部. 臺北市政府文化局. 促參規劃 (一) 電影藝術館 1.案件類型:OT 案. (一) 古蹟區 1.由台北市政府文化局辦理修復工程. 2.委託單位:社團法人台灣電影文化協會. 2.委託單位:財團法人台北市文化基金會營運(臺北市政府公設財團法人)。 (二) 文化創意產業引入空間. (三) 臺北文創大樓. 政治大 2.委託單位:台灣文創發展股份有限公司(遠流集團、國賓大飯店、仲觀聯合建築師事務所) 立 1.案件類型:ROT 案. 2.委託單位:臺北文創公司(富邦建設、台灣大哥大)，另轉租予誠品集團營運。. 學. (三) 台灣文化創意產業旗艦中心. ‧ 國. 1.案件類型:BOT 案. 1.案件類型:BOT 案 2.委託單位:華山文創實業股份有限公司(永豐餘. ‧. 集團、遠流集團). y. sit. io. er. 六、研究架構. Nat. 3.因合約爭議已於 104 年解約. 華山園區與松山園區於創立時，希望透過委外方式降低營運成本，建立文創產. al. n. v i n 業發展基地。各自選擇了交由民間企業與交由市立財團法人文化基金會兩種不同 Ch engchi U. 的協力方式。Ostrom 理論指出，如果政府與民間生產要素的投入具有互補性，. 則應當選擇合產的方式會較優，研究案例為什麼要以協力方式進行?什麼情形用協力較佳?園區的運作條件中有沒有「互補」(complimentary)的部分?公私之間的功能互補有哪些?私部門營運政府投入了那些要素?為研究所欲解答的問題。研究案例的歷史背景近似、區位接近、土地所有權都屬於國有，且整體規劃都由政府整體運作。然而二者的差異在於營運的方式政府介入程度的高低。研究架構圖如下:. 9.

(18) 圖表 3. 立. 研究架構圖. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 10. i n U. v.

(19) 第二章協力關係文化產業開始受到國家的重視，可追溯至 1997 年英國工黨政府將文化創意產業列為國家重要政策，做為英國地方政府因應全球化浪潮下，經濟重構與產業外移所採取的社會經濟策略，以文化產業做為促進商業競爭力、提升經濟產值、創造就業的政策工具。另方面也成為社區重建、都市活化、區域經濟平衡的工具，並在商業競爭與社會意義取得折衷平衡(張錦俊，2007)。我國文化創意產業始於 2002 年行政院頒布之「挑戰 2008：國家發展重點計畫（2002-2007）」，透過發展. 政治大面保留文化資產，另一方面發展發展文化產業活絡經濟。立. 文化創意解決代工產業結構困境，同時透過將城市中老舊工廠再生的形式，一方. ‧ 國. 學. 過去有關我國文化創意園區之研究，可以從公部門推動文化創意產業之措施、私部門商業營運與都市與建築規劃等角度切入。相關研究主題包括公私協力關係、. ‧. 城市行銷與觀光意象形塑、企業經營績效、都市棕地再生、工業遺址保存、園區. sit. y. Nat. 意象形塑等。針對政府推動文化創意產業之委外營運部分，則可從公私協力、政. al. er. io. 策網絡關係、委外交易成本、與群聚效應形塑等途徑進行研究。許多國家都選擇. v. n. 以文化創意產業園區的方式，輔導文化創意產業的發展，文化創意園區之組成係. Ch. engchi. i n U. 由政府、藝術社群與企業三方構成，三者扮演不同的關鍵角色，政府必須回應這種特殊的產業特性，扮演彈性的平台角色，促進行為者的相互交流、理解與信任關係，並透過有效的補助與保護機制連結網絡關係及群聚效應，提供跨界合作的平台，園區內的廠商透過跨界的交流與合作促成更多創新(周凌霄，2012;李宛真， 2009)。我國為推展文化創意產業，分別在華山、台中、嘉義、台南、花蓮等五大文化創意園區，其中華山文創園區以公私協力模式，透過公部門、民間組織與非營利組織彼此合作進行開發(林佩姍，2008)。另外，亦有相關研究從政府選擇不同委外模式的妥適性與園區委外經營的缺失進行分析。前者則從交易成本的理論分析選擇委外模式的選擇標準，OT 案由政府新建設備或維修既有場館後，再 11.

(20) 交由民間營運，因初期營運興建由政府負擔，所以設定之營運期通常較短，且對廠商之誘因較低。ROT 案則由民間進行修整，政府管控範圍較小，民間廠商有較高的使用彈性，另因修復期間經費由民間支出，因此所設定的營運期通常較長。 BOT 案件則因民間廠商須負責營建與營運，需要較高的資金，財務風險亦較高，政府應提供相應的誘因機制，提升民間廠商之自償率(張淑茹，2008)。後者指出委外經營之文創園區易流於過度商業化，政府應做好履約管理避免後續爭議(吳淑惠，2012)。上述文化創意園區委外營運研究皆強調公私之間的互信關係，透過協商解決履約和營運過程中可能面對的障礙，本研究將以 Ostrom 協力治理架. 政治大. 構作為分析基礎，了解不同委外營運模式運作特質。. 立. 第一節協力關係與合產(Coproduction). ‧ 國. 學. 本文先釐清政府和社會在什麼條件下，適合採取協力治理的方式傳遞服務。. ‧. Ostrom 認為(1996:1079-1080)政府與民間以合產(coproduction)的概念提供服務產. y. Nat. 生綜效(synergy)。合產(coproduction)意指用於生產商品或服務的「投入」(inputs)，. er. io. sit. 是由不同組織所提供的。通常服務提供者(提供如教育、健康、基礎建設等服務) 是由政府提供，然而這些服務的提供，是否專屬於政府，要看該項服務本身的特. al. n. v i n 質，或是否存在促使其他行為者參與的誘因，所有的公共服務都可能由政府或是 Ch engchi U 民間所產出。. 在 Ostrom 的實證研究中發現，在公共服務領域中，一個大型、集權的公共事務部門，提供的服務未必較佳，服務也未必能公平的提供，所需的成本更難以壓低，後續的研究也發現了相同的情形。第一、服務由單一提供者提供的觀點不盡然正確，中介服務(intermediate services)的提供，其實是由許多公部門與私部門公司所產出。第二、基層官僚並非被動服從指令，他們具有相當的行政裁量權。第三、民眾的參與有助於服務的提供，例如民眾回報警方可疑案件將有助於將警方破案。合產(corproduction)是連結政府作為和公民作為而產生綜效的方式。. 12.

(21) 壹. 類型 Ostrom 透過三組生產函數(production functions)分析在不同情境下，政府與民間的合產關係，所有的「生產行為」都包含將「投入」轉化為「產出」的過程，並非所有公共服務的生產過程都是由單一部門主導，可能全部由公部門或私部門其中一方負責，或是二者混合。決定由誰來進行的決定因素，在於投入的機會成本高低。Ostrom 將政府與民間投入的關係分成三類，分別是政府與民間投入可直接替代、或互補，最後則是開發中國家的政府與民間投入關係。第一類型、完全替代(Completely Substitutable). 政治大部門間的合產提供服務，因此選擇由公部門或私部門提供服務(如由政府開垃圾立. 若公部門和私部門之間的投入可以被完全替代，則沒有任何的誘因去透過公私. 車收垃圾或由私部門載運垃圾至指定地點)，決定於公部門與私部門之間工資率. ‧ 國. 學. 的機會成本比較。如果政府部門提供服務的機會成本相較於私人提供為低，那最. y. Nat. 的工資時，最適宜的作法是交由民間來處理。. ‧. 有效率的做法是將整個工作交由政府負責提供。如果民間的機會成本較低於政府. er. io. sit. 第二類型、互補(Complementary). 當政府與民間所提供的服務是互補的(complementary)，最好的生產方式是混合. al. n. v i n 兩者來提供公共服務，共同的投入存在潛在的綜效可能。政府與民間投入的比例 Ch engchi U. 不同，可以有相同的服務水準產出，要達成混合(combination)的投入，需要的不僅是政府或民間單一方即可。在發展中國家，許多較貧窮的地區，知識、技術、都相當低，這也意味著投入. 生產公共服務的機會成本很低，而獲得較佳的基礎建設和服務會產生很高的收益。然而設計有助於合產策略成功執行的制度安排並不容易，其中的原因是:來自於公部門的服務如教育、健康、警察等服務其本質上就難以界定。此外，如何規範基礎建設的使用、維護都相當的棘手。另外，公部門傳統上用的誘因機制所發散出的績效誘因的訊號對公職人員(長期雇用、低薪、沒多少升遷機會)而言相當微. 13.

(22) 弱，對公民的參與而言，也是一樣的微弱。第三類型、開發中國家─中央主導控制(Developing Countries: Central Control and Direction has Dominated) 不論在開發中或已開發國家中，實際進行官民之間的合產，都有其困難性，但是在開發中國家困難尤甚。開發中國家往往需面對從殖民地時期開始的中央集權和官方箝制思想的挑戰。技術上可行的產量高於實際產出水準，產出水準也遠低於預算的限制。不管是公或私部門實際上都能投入更多，但是都未有足夠的動機去投入更多努力。在這種情境下，需要提升公部門的投入，激勵公民投入與合作，並將各方的投入加以協調。貳. 協力的成功要素. 立. 政治大. 合產(Coproduction)不是只有優點，也不是自然發生，許多的情境都證明合產. ‧ 國. 學. 的好處大於傳統上由政府提供服務或是交由市民去提供服務。因此，欲使政府與. ‧. 民間順利合作，必須滿足以下四點要求:. y. Nat. 一、政府與民間所運用的技術要能產生互補的效果，當合產投入項是由不同的部. er. io. 就可能產生。. sit. 門所合法擁有，每一造都擁有另一造所需要的資源，共同投入生產時，綜效. al. n. v i n 二、各造應擁有合法的選擇權利，許多潛在的選擇是被限制的。 C。 h在集權的系統中 engchi U 參與協力的各方(公或私)擁有更多元的選擇，有助於綜效達成。. 三、參與者必須建立可靠的承諾，如果一方增加投入，另一方也應該增加。政府與民間簽訂清楚且具有強制力的契約強化了彼此的信任關係。四、鼓勵政府和民間的投入需要誘因，這項誘因可能不只是透過舉辦公開論壇增進相互了解而已。後三點較易出現在多元政治中心的系統(polycentric political system)中，而不是單一中心、高度中央集權的政治體系中。多元中心的政治系統可以給予公民更多的機會去組織政治的權威。每一個在多元體系中的單位，都運用獨立的權威去影響. 14.

(23) 特定政策領域中的規範(rules)。在多元中心體系中，在較高層次系統中，應制定較為通則性的制度或架構、讓較低層次的體系可以因地制宜予以裁量。在多元系統中的單位相對較小，較易形成合產的誘因，促進官民之間建構有意義合約。 Ostrom 認為在開發中國家，那些傳統上被視為由政府所提供的服務和財貨，如果交由政府和有組織的公民共同合作產出的話，可以提升整體福利水準。增強公民與政府之間潛在的互補性、解決問題的活動，在初期需要花費相當長的時間，但是越高的承諾，將能獲得更高更長期的回報。在基礎建設中潛在的互補性是好的，多元中心的系統中，大型與小型的單位具. 政治大地方的資訊。只要在開發中國家政府與民間仍存在巨大的鴻溝，潛在的綜效就未立有互補性，小型單位無法有效率的建設大型網絡，但是大型單位也無法直接獲得. 必能獲得發揮。多強調為數眾多的地方政府是分裂重疊權威的證明，這些分裂重. ‧ 國. 學. 疊的地方政府對良善治理產生不利影響，不認為多元層次的組織是良善治理的重. ‧. 要資產。如果官民之間的分歧是源自於貪腐，將會影響效率與公平以及所有的政. y. Nat. 治經濟發展。各種投機行為，如搭便車、逃避、欺騙、不值得信任的行為，都是. er. io. sit. 發展的威脅。如果用嚴苛且和社會分離的官僚組織來解決貪腐，那封閉式的官僚組織將會滋生更多貪腐行為，政治與社會之間的分隔，無法真正解決貪腐問題。. al. n. v i n 如果政府與公民可以共同合作C ，產值可以提升，各種投機行為雖然無法完全免除， hengchi U 但都可以被攤在陽光之下。成功的合產經驗也能有效促進居民發展其他水平的關係與社會資本。因此沒有市場可以在沒有政府提供服務的情境下持續運作，政府在沒有民眾投入參與的情況下，也無法有效率而公平的提供服務，雙邊合作的產出可以有更好的結果。第二節半官方組織隨著市民社會逐漸興起，國家與社會的互動關係開始有所轉變，不論是在民主或非民主國家，皆無可避免地受到來自市場與社會的挑戰。過去專屬於政府的職. 15.

(24) 能，有部分讓渡給民間的第二或第三部門，但也有部分政府業務職掌因性質不適合民營，但歸由政府提供卻又有效率不彰、難以獲得專才等問題者，則需要政府成立半官方組織來提供服務，平衡私部門與政府之間的優缺點。然而，在民主與非民主國家成立半官方組織的考量與社會背景不近相同，因此也產生了不同的組織形式，本節將對中國的官辦非政府組織與民主國家在政府再造背景下提出的行政法人進一步觀察，最後則是對我國現行最為普遍的政府捐助財團法人的體制加以探討。一、官辦非政府組織 (Gongos/government-operated non-governmental. 政治大中國社會隨著市場化與私有化的改革，政治經濟開始產生劇烈變遷，社會團立. organization). 體也開始湧現。1949 年後，中國政府採取列寧主義黨國體制，經濟上採行統治. ‧ 國. 學. 性經濟，政權與社會生活緊密結合，並受到嚴密控制。在「強國家弱社會」結構. ‧. 之下，國家掌握了絕大部分的資源控制和配置權，在資源受制於國家的情況下，. y. Nat. 純粹的民間組織幾乎沒有發展與生存的空間，而國家也將社會團體視為異己力量. er. io. sit. 而多加防範。在極權政治體制下，僅存在部分由官方認可的社會團體，有別於民主社會中獨立自主的社會團體，中國政府承認的團體享有政府編制，領導及工作. al. n. v i n 人員享有行政級別，經費由政府撥入，社會組織實際世上僅是政府向社會延伸的 Ch engchi U 控制手段，因應黨和政府發揮政治職能需要而產生。1978 年中國政府開始對市. 場化改革，打破計畫經濟黨國體制下，由國家壟斷資源和嚴格控制社會活動空間的格局。政權對社會控制放鬆的過程中，大量原本屬於黨政機器的控管權力，轉移至社會團體中，民間自主力量的興起，加上全球化潮流下，已非政府組織形式與國際社會交往的互動平台建立，使得中國在 80 年代後民間團體力量漸興。然而在政權的制度結構限制與統治利益的考量下，中國政府固然在經濟改革開放後放鬆了對社會的鉗制力，但依然在制度、法規、資源方面對社會團體加以限制。在中國部分組織因其業務涉及準公共職能且與國家政權關係密切，因此多為官方. 16.

(25) 所主導的社團(government organized NGO,GONGO)可視為準政府部門 (quasi-government)部門。可能是因歷史制度而存在，如共青團、工聯、婦聯、青聯、工商聯等組織，也可能是在相關黨政部門或事業單位下所成立的社會組織，但不具獨立法人資格，如農民協會之於農業部、業主委員會之於建設部等(徐東海，2006)。市場化的改革使黨國體制退化，政府對人民的控制與社會滲透力下降、社會空間的擴張使社會行動者得以進行聯繫，甚至與先進民主國家 NGO 並連繫，並向政府府施壓，因此中國在 90 年代以來，社會團體如雨後春筍不斷生長，有些是. 政治大門，如環保組織、同業公會或商會等。然而這些組織多因民眾欠缺熱情，需仰賴立. 從社會主義時期延續下來，有些則是黨國體制衰退後重新取得發展空間的第三部. 國家資源的挹注，因而缺乏組織資自主性(王信賢，2008)。中國的社會團體發展. ‧ 國. 學. 多在國家認可的前提下所建立，社會組織的產生明顯具有「自上而下」形成的特. ‧. 徵，社會組織具有強烈的「官辦」色彩，必須依附在國家機器之下，才能取得組. y. Nat. 織的合法性與運作資源，因此社會團體不是國家敵對的力量，而是被國家統合至. er. io. sit. 體制內，以維護社會經濟秩序的穩定。實際上這些由政府所主導成立的社會組織，時常成為政府部門的「小金庫」與「蓄水池」，作為保留政府預算外收入，或是. al. n. v i n 安排政府冗餘員工的管道，組織目標往往成為政府部門追求自身利益極大化的工 Ch engchi U 具。中國政府在社會團體的管理上採取「雙重管理體制」，先向業務主管單位申. 請籌備，再向登記管理機關申請籌備、審查與登記，登記管理機關將不定期檢查或重新登記。同一行政區僅能成立單一個業務完相同的社會團體，然而官方色彩濃厚的團體通常都已成立，壓縮社會團體的生存空間。雙重管理制度形成了制度上的障礙，剝奪了社會組織的自主性，業務主管機關必須對所轄的社會團體負起極大責任，導致多數政府部門不願承擔業務主管的職務，使得社會組織在第一關就無法申請成功。另外，社會團體的資金多來自政府的財政撥款與補助，這些撥款流向具有官方背景的團體，而非一般的草根性組織。另外在人事管理方面，社. 17.

(26) 會組織的主要領導都由現職政府部門領導職位退下來或是由機構改革分流出來的原政府官員擔任。組織幹部的選任源自於業務部門主管的派遣和任命，或由負責人提名並得到業務主管部門的批准(王信賢，2006)。中國社會從國家唯一控制走與向市場、市民社會並存的新格局，然而政府依然是主導力量。固然產生了大量的社會組織，但這些組織有別於一方國家的 NGO，中國的組織是由政府自上而下所建立，或是從政府部門中所分離出來，這些有政府背景或是與政府關係密切的組織，被稱為官辦 NGO(GONGO,governmental NGO)，組織內部管理多來自於政府官員或國有企業領導人等兼任或專任，容易. 政治大社團內部決策都被政府透過規範將其納入政府的運作體系中，成為政府的附屬機立. 成為兼職者獲取不當利益的管道。GONGO 在中國的自治性非常低，人事安排與. 構。也因此 GONGO 在資源獲得、權利擁有、獲得政府信任、接收政府體制改. ‧ 國. 學. 革移轉出來的職能等方面，較一般的社會團體更具優勢，GONGO 的存在時不利. ‧. 於健全的社會組織發展(陳文江、田豐韶，2006)。. y. sit. io. er. organisation). Nat. 二、準自主性非政府組織(Quango/quasi-autonomous non-governmental. 受到新右派的政府改革理念影響，英美等先進國家，轉變過去對公共服務產出. al. n. v i n 的思維，將企業部門的經營理念納入政府施政，以提高公共服務的效率和品質。 Ch engchi U 逐漸發展出各類「公私混合型組織」(public-private hybrid organization)，包括 Quango(quasi-autonomous non-governmental organozations)、 Qualgos(quasi-autonomous local government organizations)、或是日本所稱的獨立行政法人等組織類型，組織的預算額度來自政府補助，卻不像一般行政機關採取較嚴密的控制監督，這樣的組織通常具有高專業性、彈性與回應性、獨立性、擴大參與等特質，有助於擺脫科層體制的限制。(劉坤億，2008) 準自主性非政府組織(quasi-autonomous non-governmental organization,Quango)，強調組織的自主性與非政府性特質。自主性是指組織可以獨立運用預算、勞動力. 18.

(27) 等資源，決定財貨或勞務提供的決定權，主管機關雖不直接涉入準政府組織內部的管理事宜，但仍須對組織的政策進行監督。非政府性則是指相較傳統文官體制，準政府組織能較迅速回應社會需求，且在人事、預算、法規等面向與私部門較類似，享有較高的彈性。因此，準政府組織的主要任務在於運用政府所編列的經費，執行公共政策，以公共任務的達成為目標。組織的設置形式可分為二，第一種是吸納(hiving in):由公民或利益團體設置，後被政府賦予合法地位，或是分離(hiving off):將原有的部會分離出來，但仍保留原先主管部會的部分預算。在民主國家準政府組織大多履行政策執行、檢查(監督、管制、審查)以及為政府提供資訊或建. 政治大統行政機關推動的公共服務，或是民間無力承擔的公共服務，由與政府保持距離立議等職能。在傳統行政機關之外另設公法性質的獨立體，目標在於讓不適合由傳. 的公法人團體執行，如研究發展、文化藝術、傳播媒體、多元文化等政策領域無. ‧ 國. 學. 須接受較高密度的政府監督管理，且具備相當的彈性空間。因此，政府若欲引入. ‧. 私部門的專業性與自主性，提升效率，但此任務不適合交由政府或民間辦理，公. y. Nat. 共性較高者，可建立行政法人。準政府組織在政策執行中，能反映私部門意見與. er. io. sit. 價值，較高的營運彈性與績效，又不失公共性，並針對組織績效進行課責，是準政府組織運作的核心考量。我國行政部門存在類似的準政府組織，其實際運用表. al. n. v i n 現在政府捐助的財團法人之上，與主管部會功能有所區隔，也被一定程度的運作 Ch engchi U. 獨立性，與主管部會間具有預算、人事及組織目標上的連結，甚至可以行使一定程度的政府權威。但財團法也有其缺陷，如設置理由欠缺正當、政策執行績效低. 落、人事任命流於黑箱、內部財務管理鬆散等。甚是有些財團法人被視為行政部門為達成特定政治經濟目的而成立，規避公務員任用法與立法院監督之限制，增加實務運作自主性等。應檢討其存續之必要性，私部門或非營利組織經營較佳者，不應與民爭利。如果該財團法人的階段性任務已結束，則應功成身退，予以裁撤，避免排擠私部門或是業務重疊(孫煒，2012)。因此改用行政法人有以下優點(孫本初，2011；陳小蘭，2006):. 19.

(28) (1) 增加用人彈性:行政機關以公務員為主力，然而部分領域需要極專業、技術性人才，如文教、研究、博物館等機構。過去受限於法規難以延攬適用人才，行政法人則能在人事進用、管理、待遇等方面更具彈性。 (2) 避免過多的會計或採購限制:政府為防止貪瀆在會計與採購作業設有綿密的法律規範，但對於部分性質特殊的業務，如文物典藏、修復、學術研究等領域反而形成窒礙域束縛。 (3) 強化經營責任及成本效益:透過獨立的績效評估，強化經營責任與成本。 (4) 納入多元決策參與者:透過董事會進行決議，較一般機關更能夠尊重多元利. 政治大作法，避免行政機關球員兼裁判的問題。立. 益，此外將業務執行委外，法規限制與監督仍保留在行政機關，此種分立的. (5) 去政治化與國家保持距離:避免政治干擾，或基於自主性的考量，冀使基本. ‧ 國. 學. 權之體現不受國家操縱之影響。如公共廣播電視機構成立為行政法人組織，. ‧. 即是希望保障廣電自由，有鑑於公共廣播電視台之營運具有公共任務，不能. io. er. 公法拘束，但又保有組織內部的自主性。. sit. y. Nat. 有少數有經濟實力者所壟斷，也不宜成為國家所統治，成為行政法人使其受. (6) 國家與社會團體合作:一方面去除中央集權化，另一方面將原本國家以外的. al. n. v i n 社會團體納入國家統治秩序中，使社會團體就其自身管理之事務與國家相互 Ch engchi U 合作。如德國賦予同業公會具有自治行政權。. (7) 技術性功能:基於行政任務必須仰賴高度技術專業人才，而加以成立組織。我國最常見的半公半私組織為政府捐助成立的財團法人，主要法律依據係依據民法有關財團之規定，民法規範之財團法人營運管理方式，係委由捐助章程自行規定，並無如公司法定有強制規定，用以規範營運管理與業務經營，該項闕漏擬由「財團法人法(草案)」補正，惟該法在法務部提出後遲遲未能通過。目前我國財團法人營運資訊尤其是財產運用情形都欠缺透明化，管理與決策高度集中於董事長或理事長，導致決策過程欠缺普遍性，也時常導致藉機關補助或採購名義取. 20.

(29) 得政府財源規避監督(林桓，2005)。在非民主國家半公半私組織往往是政府回應經濟開放後社會壓力的方式之一，目標不在建立活絡的市民社會，而是在有限的退讓中，仍緊握政權維持穩定。在民主國一家中，半公半私組織的出現，受到新右派與政府再造運動的影響，將政府的職權移轉，但基於特定公共任務的特殊性，而採取半公半私機構，避免政府或市場兩種極端路線。透過政府與民間的合作，各取所長，提供較佳的公共服務。第三節文化治理. 政治大間部門互動的治理(governance)概念。文化治理(culture governance)概念的提出，立近年來政府對文化領域管理已從統治(government)的概念，轉向提升政府和民. 可以在兩大文化政策變化的脈絡中察覺:第一、國家逐漸退出對文化機構的管理，. ‧ 國. 學. 而這樣的情況讓決策過程分散化，各部門、組織為了降低交易成本，形成了伙伴. ‧. 與協力的關係。第二、文化政策的範圍擴大，包含經濟、社會等目標，讓更多的. y. Nat. 利害關係人參與決策過程，如:文化創意產業、知識分子、學術機構、非營利組. er. io. sit. 織都可能參與政策過程，甚至民眾也開始認為，有他們的參與才有合法化的文化政策(Gugu，2013: 119- 134)。. n. al. Ch. 一、文化治理(cultural governance). engchi. i n U. v. 文化治理的概念是近年來在藝術文化政策研究領域新興的研究焦點，結合「文化」這個蘊含濃厚族裔、歷史、藝術、價值、理念且貼近常民生活點滴的概念；以及具有權力、資源、統治、分配等組織操控意識，卻又帶有分權、多元、參與、合夥、網絡、溝通、反思與自我調節的「治理」意涵的概念(劉俊裕，2011)。本研究所探討的文化創意園區，有別於過去由政府主導傳統的博物館或美術館，而是委由民間企業或是政府所成立的公立財團法人營運，政府以協力合作的新興文化治理方式，促進文化與藝術的發展，提升文創產業產值，透過官民合作不再是政府由上而下的控制與指導。. 21.

(30) (一) 文化治理的意涵二次戰後西方國家對文化統治思維產生若干變化，開始對國家機器由上而下遂行威權式文化統治進行批判，新葛蘭西學派則關切當代國家機器對藝術文化的介入，將文化描述成統治階級對被統治階層施行的權術與霸權。在 1960 至 1970 年代因世界經濟蕭條，藝文節慶活動與觀光成為促進經濟並維繫政權統治正當性的基礎之一。1980 年代因雷根與柴契爾主義的發揚，新自由主義引導下的文化論述將市場經濟的思維帶進文化領域，左翼媒體與文化研究者對於菁英文化普及化與大眾流行文化主流化的探討與論辯，改變了過去對文化工業與文化商業化的. 政治大在 1990 年後，創意文化經濟、文化外交、文化軟實力、文化權力與文化政策等立. 批判態度，使大眾流行文化、商品生產、民主分配等思維混合為文化治理的概念。. 概念，更成為國家規劃的重要風潮(劉俊裕，2013)。. ‧ 國. 學. 根據文化政策學者 Tony Bennett(1992: 23-37)定義文化治理(cultural governance). ‧. 是一組擴散於國家機器、公私部門市場與市民社會的專家知識、技術記憶，用來. y. Nat. 介入社會與文化的規制(regulation)。針對不同治理對象、目標與技術，可區分為. er. io. sit. 不同的文化領域，辨識不同文化領域與之相對應的政治關係，則能找出適當的介入方式(賴彣華，2014)。從 1990 年代開始，從西方國家與台灣的經驗中可發現，. al. n. v i n 文化政策的從傳統的國家、公民論述轉向經濟論述。隨著 90 年代末期「文化創 Ch engchi U. 意產業」政策的提出，文化的概念逐漸由傳統的菁英文化轉變為文化經濟的概念，背後隱藏著當代文化藝術的價值概念的轉變。(王俐容，2005)。早期我國的文化政策以政治發展為目的，近期則強調整體社會的經濟發展。因此從國家的角度，文化治理可被定義為基於國家的某種發展需求而建立發展目標，並以該目標形成國家發展計劃，對於當時的文化發展進行干預。因此不同時期的文化政策計畫，反映當時國家對於文化政策發展的目標與背後的企圖(廖世章，2002)。隨著社會發展，文化治理的內涵更為精緻，不再以政府為單一行為者，因此近期開始對文化政策有不同的定義。在政治過程的層面上，文化治理即是文化領導權的塑造過. 22.

(31) 程和機制，透過制度化機制、程序、過程、技巧等方式，爭論權力操作與資源分配，(王志弘，2010)。換言之，文化治理的機制應融合治理場域中能動者客觀位置關係網絡、內在信念與邏輯建構，允許文化與政治、經濟組織權力，與資源分配制度相互連結、滲透、分享、對話的公共政策多元網絡機制，並以批判、反思的開放性為核心精神(劉俊裕，2013)。因此，文化治理應是引文化發展為主要目標，融合公私部門不同行為者的治理方式。 (二) 都市中的文化治理全球化時代世界各都市在激烈競爭下，必須積極發展在地文化特色，從自身所. 政治大品牌核心價值，台灣的都市治理必須思考如何透過「文化轉向」，發展出一種嶄立. 處的歷史文化脈絡下，建構差異性，而「文化」成為辨別都市個性及外銷產品的. 新的策略性都市規劃法。文創產業作為一種都市的文化策略，必須與都市治理的. ‧ 國. 學. 長期發展互相連結，將文化權力與資源的分配機制法制化，整合公私部門協力夥. ‧. 伴關係的網絡，讓文化不再是首長擦脂抹粉的工具。然而，都市中的文化治理必. y. Nat. 須以文化為主體，思考城市發展藍圖與佈局，將文化融入都市規劃、經濟（文創. er. io. sit. 園區的商業合約、都市更新法規、BOT、ROT 的辦法）、社會（族群、勞工、社群文化認同）、交通（地景道路美學）、教育（藝術教育、創意人才培育）等等局. al. n. v i n 處的政策措施中，讓文化主導都市發展(劉俊裕，2015)。 Ch engchi U. 台北市的文化治理自台北市改制為直轄市以來，可區分為三階段，1960 至 1970. 年代中期，台北市文化治理附屬在基礎工務建設之後，主要是配合「中華文化復興運動」，目的在整飭社會風氣、力行節約、查禁文化毒素、加強民族教育、推行國民生活須知等，已達成文化宣傳與管制並進的反共與中華民族意識形態精神建設。1970 年代後期至 1990 年代初期，國族論述讓位給浮現中的消費社會，透過舉辦戲劇季、音樂季等藝文活動，以及興建大型展演遊憩場所，符合都市中產階級的文化消費需求，生態環保和歷史懷舊是其附帶主題。至 1990 年中期，強調多元文族群文化、庶民記憶、擴大古蹟保存範圍與活化再利用，以凸顯在地特. 23.

(32) 色。並以藝文節慶、公共藝術和城市景觀塑造城市的文化形象，文化開始在都市的發展過程中扮演重要角色，更建構了文化產業與文化經濟的基礎(王志弘， 2003)。第四節文化創意園區發展歷程 (一)文化創意產業之意義與發展過程依據我國文化創意產業發展法第 3 條所示，文化創意產業為「指源自創意或文化積累，透過智慧財產之形成及運用，具有創造財富與就業機會之潛力，並促進. 政治大視覺藝術產業、音樂及表演藝術產業、文化資產應用及展演設施產業、工藝產業、立全民美學素養，使國民生活環境提升之下列產業」。包含 16 種產業類別，分別為. 電影產業、廣播電視產業、出版產業、廣告產業、產品設計產業、視覺傳達設計. ‧ 國. 學. 產業、設計品牌時尚產業、建築設計產業、數位內容產業、創意生活產業、流行. ‧. 音樂及文化內容產業、其他經中央主管機關指定之產業。聯合國教科文組織將其. y. Nat. 定義為「結合創意生產和商品化等方式，運用本質為無形的文化內涵，這些內容. er. io. sit. 基本上受著作權保障，形式可以是物質的商品或非物質的服務。這個文化產業也可以被視為創意產業(creative industries)，或是在經濟領域所稱的朝陽或未來性產. al. n. v i n 業(sunrise or future oriented industries)，或是在科技領域所稱的，與才能為基礎， Ch engchi U. 透過智慧財產權的建立與開發，創造財富與就業機會。」(夏學理，2011)。過去 10 年來世界各國紛紛積極推動文化創意產業發展，亟欲突破傳統代工定位，從從製造代工（OEM）轉型為設計代工（ODM）。我國重視文創產業發展對經濟與城市行銷的功能，政府透過投入更多資源、擴大規模、提升新興產業產值、吸引民間投資、針對重點產業進行轉型與升級，期望能解決當前產業困境、發展優勢、拓展華文市場，以打造台灣成為亞太文化創意產業匯流中心為願景(創意台灣— 文化創意產業發展方案行動計畫，2009)。以歐洲都市為例，經歷十九世紀的煙囪工業(smoke-stack manufacture)繁榮發展. 24.

(33) 後，遺留許多的舊城空間與都市空殼。二十世紀末期的全球化競爭壓力，促使歐洲多數的城市，為提高城市競爭力，開始推行都市的「再創新(re-invention)」。歸納歐洲國家的執行經驗和相關文獻，多透過以下類似的策略，將實質環境規劃與資源整合，將舊空間轉化為都市文化資源，落實文化經濟政策的效益(古宜靈， 2004)。 1.文化生產基礎設施的建置：增加生產文化商品化所需空間、設備的投資，例如建立工作室/坊、小劇院/工場、行銷與支援的組織機構、以及資源結合的文化區(cultural districts)。. 政治大院、藝廊、博物館等等)，同時規劃一些文化活動或節慶並串連地方資產，以立. 2.旗艦(flagship)發展計畫的執行：軟硬體資源的同步成長，建構文化空間(包括劇. 吸引觀光。. ‧ 國. 學. 3.都市公共空間的再生(revival)：投資都市內部的公共藝術，並推動不同形態的. ‧. 藝文活動，帶動城市文化氣息改善文化氛圍。. io. er. 銀行、國內及國際公司的投資商彼此間的合夥關係。. sit. y. Nat. 4.企業(私部門)與公部門間的合夥關係：由公部門從中交涉，逐步建立開發者、. 文化政策目標從八零年代中期開始轉向高度重視文化政策對都市經濟和實質環. al. n. v i n 境再生的貢獻，焦點鎖定在三個層面:第一、透過文化資源的產業化與商品化， Ch engchi U. 提升文化商品內銷與外銷的機會以吸收資金挹注；第二、強調所有的文化產品或資源只能在當地被參與、享受與消費，觀光客必須要親自前往才能體驗當地的獨. 特氣氛；第三、文化是都市行銷的工作之一，提升都市吸引力，留住觀光、訪問與投資客，設置新的產業和創造新的白領就業機會，亦即文化的都市行銷作為。我國早期文化政策主要以公共資源贊助、推廣各項藝術活動的方式進行，然而近年來文化政策已逐步由原本狹義的文化領域，延伸至社會政策、經濟政策等相關議題。以文化創意園區的建設計劃為例，改變過去靜態的古蹟保存作法，從在地居民生活與區域發展的角度進行規劃，將大型閒置公共空間再行轉化利用。在. 25.

(34) 不破壞古蹟本體的前提下，興建新舊共融的空間設施，整合公私部門力量，建立完善的文化社設施，促進文化資產維護與再利用，進而打造更佳的藝術互動平台。並透過群聚效應，吸引創意產業之交流，並帶動觀光人潮聚集，使更多藝術得以展現於大眾面前(陳其南，2005)。 (二)文化創意園區緣起 Jim McGuigan 指出傳統的文化政策有三項主流論述:國家論述(state discourse)、市場論述(market discourse)與公民論述(civil discourse)。國家論述呈現出當代文化政策與國家機制、認同政治之間的密切關係。市場論述則側重於國家是否應介入. 政治大特別強調文化政策在公民權利當中應需扮演的角色，尤其在於政治權或是文化權立文化藝術作品與市場經濟的關係，以及精英/大眾文化商品等議題。而公民論述. 的落實等等。西方國家因 1980 年代的雷根主義與柴契爾主義的影響，而將市場. ‧ 國. 學. 論述帶入文化政策的領域。同時，地方政府也透過文化藝術進行都市重建與改革。. ‧. 將影視等「工業」帶往「文化化」發展，另一方面則是由「文化藝術」朝向「工. y. Nat. 業化」。除英國文化政策的轉型外，東歐與中歐國家，更是在文化干涉上大幅退. er. io. sit. 縮，透過撤銷管制、文化機關民營化等方式，引入自由市場。經濟論述成為文化政策中最重要的部分，創意產業所帶來的產值與國民生產毛額的貢獻、就業率提. al. n. v i n 升、市場擴張等要素，成為文化政策最重要的考量。我國的文化政策，從 90 年 Ch engchi U. 代強調「文化產業」概念，強調以地方作為思考主體，基於地方特色、條件、人才、福祉發展產業，通常為小規模的手工藝生產，具有地方傳統與獨特性。在 2002 年起正式提出「文化創意產業」政策計畫，將文化視為國家建設的重大工程；以「產業鍊」的概念，重新定義文化產業的價值，結合人文與經濟以發展兼顧文化積累與經濟效益，提升文化創意產業就業人口、產值、文化質感與特色。因此，文化的意義更加寬廣，不限於文化產業以傳統、鄉土、人類學式的思考方式定位文化，而是將具有生產文化符號意義的商品，皆視為文化之展現(王俐容， 2003)。. 26.

(35) 西歐在近 20 年來，逐漸發展以區域文化傳統為基礎的文化產業與政策的發展模式，改變過去偏重科技產業與工業產業的發展。以文化為基礎的發展模式，為許多西歐城市保存地方文化永續、傳統空間再生與都市經濟振興的重要發展方向與領域；同時也是各大城市回應經濟全球化發展壓力，凸顯競爭優勢的關鍵策略。歐美國家文化創意產業園區的建置，主要緣起於 1980 年代的都市再生(urban regeneration)空間政策以及藝術主導的都市發展政策(arts-led urban developement) 為主，各城市以文化創意園區為據點，以智慧資本拓展為經濟資資本，吸引創意階級進入城市中心，並以此中心為基地向外拓展，同時以獎勵、文化企業贊助、. 政治大賦予新的使用機能，並強化地方認同感。因此，文化產業園區是促進文化創意產立租稅優惠或補助政策鼓勵藝文組織、產業工坊、特色產業進駐，重建歷史意義並. 業發展之重要關鍵，透過文化創意園區之設立，提供產業發展場所，形成資訊、. ‧ 國. 學. 知識分享與激發創意之平台基地，協助小型文化廠商面臨之創作和生產空間難以. ‧. 尋覓、價格高昂之問題。我國文化創意產業園區之發展目的，在促進文化產業發. y. Nat. 展，建構良好文創產業環境，並藉由文化創意產業之成長，建構地方文化認同，. er. io. 敏芝，2009)。. sit. 提供知識分享與激發創意之環境，促進本國全球競爭力提升(辛晚教，2003；楊. al. n. v i n 依世界各國園區劃設的模式，主要分成以下四種類型:第一、文化園區(culture Ch engchi U. quarter)建置目標再以文化及藝術服務制度帶動其他關聯產業的發展，進而活化. 周邊住宅及商業開發復甦地方經濟。又可稱為「文化育成區域」(cultural incubator) 透過政府與第三部門公司合夥進行開發，在城市中尋找閒置或廢棄的小空間，透過引入文化及藝術產業部門進駐，及引入文化生產與消費網絡，強化地方文化產業部門的互動發展，即「閒置空間再利用」或是「工業遺址再利用」。第二、文化產業專區(cultural industry district)鼓勵符合文化需求之產業發展，取代傳統以政府補助為主的文化設施。文化產業的範圍擴大包含高級藝術與流行文化，該專區通常有一定的空間範疇，運用都市計畫劃定特定文化產業專區的形式建設。園. 27.

(36) 區的開發目的重在產業面向，治理發展其產業鏈、產業群聚及產業網絡的經濟效益。第三、文化旗艦開發案(cultural flagship development)由中央與地方政府合作開發，建設大型的文化旗艦設施，針對傳統產業已經衰弱，社會經濟環境等各面向受損的城市，採取行動改善環境，提升文化與經濟發展。建設大型文化旗艦設施、舉辦大型慶典活動、旅遊與競賽等策略，提升城市經濟和城市形象。第四、社區藝術(community arts)由地方政府推動以藝術文化為主導的環境政策，透過公私部門的合作，建立市民榮耀與認同感，強化社區與地方認同，建構團體的歸屬感(楊敏芝，2009)。. 政治大民公共文化活動空間、提升民眾文化素養、創造藝術產業就業機會、平衡文化資立因為文化創意園區具有集中城市文化產業、將都市歷史建物活化、創造更多公. 源等功能，被視為推動文化創意產業之最佳策略之一。由創意人所群聚生成的創. ‧ 國. 學. 意園區，能造就產業之形成，人才、技術與支援性基礎設施的匯集為文化創意產. ‧. 業群聚的重要成功因素，群聚效應有助形成產業上的相互支援、提升市場效率、. y. Nat. 媒合買賣雙方，甚至在相近的領域可以形成競爭與合作之效，有助資源交換與成. er. io. sit. 長。創意經濟的基礎設施包含人才、技術、展覽空間、公共空間等城市重要美學資產，可透過活動吸引觀光人潮，帶動相關產業發展。以文化為基礎的城市規劃. al. n. v i n 多透過各項旗艦專案，以加強文化基礎設施並豐富文化多樣性以促進地區經濟發 Ch engchi U 展，專案包含:文化主導都市活化、文化/遺產觀光、地方行銷、文化特區、文化. 產業、藝術事業育成中心、以及以社區幸福旗艦策略的文化規劃等項目。主要目標是促進都市活化，讓都市成為具有文化競爭優勢，透過社區改造，文化設施擴展，替鄰近社區帶來正向經濟影響(降低失業率、減少犯罪、提高生活環境品質等)。在群聚政策的催生與發展過程中，園區所在的中央政府與地方政府扮演關鍵角色，政府政策能扶植與輔助自然生成的產業聚落，提升聚落之各項軟硬體條件，吸引更多潛在對象為產業聚落之一員，達知識匯流與發揮綜效提升規模經濟之效(陳明惠，2012)。. 28.