第四章 契約委外與跨部門協力治理之融合
第一節 南投縣食物銀行發展歷程與角色定位
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
46
第四章 契約委外與跨部門協力治理之融合
本章針對南投縣政府社會救助科與暨南大學、南投縣青年返鄉協會這三個食 物銀行網絡中主要的協力成員進行深度訪談並分析訪談內容，依據研究問題與研 究架構將本章的分析內容歸結為三大部分：第一節為南投縣食物銀行發展歷程與 角色定位；第二節為跨部門協力架構分析；第三節為綜合討論，探討這些行動者 如何建構出食物銀行的網絡，分析建立跨部門協力網絡的重要協力要素，瞭解行 動者在不同階段之協力過程、協力關係與其所遭遇的問題以及契約委外過程中產 生的挑戰。
第一節 南投縣食物銀行發展歷程與角色定位
在進入第二節跨部門協力分析之前，本節將先說明南投縣食物銀行計畫的政 策背景和計畫架構，包含縣府當初委外的契機、網絡中的行動者是如何建構出南 投縣食物銀行網絡，以及分析食物銀行網絡中行動者的角色、定位與功能。
壹、南投縣食物銀行計畫內容與政策背景
南投縣政府開辦的食物銀行最早於2014 年 5 月成立，一開始由縣府社勞處 的社會救助科擬定了三年期的專案計畫，當時擬定的食物銀行計畫與架構沿用至 今，受訪者A1 作為社會救助科負責食物銀行計畫的主管，她解釋南投縣實物援 助政策的架構，主要分成「餐食援助」、「食物援助」和「民生物資援助」三大部 分，其中「食物援助」中的食物銀行服務站是本研究後續分析的重點，考量到南 投縣實物援助政策每一部分皆有其設計理念，因此先了解這三種不同的援助方式 才能夠有效理解南投縣實物救助網絡的全貌。
一、餐食援助（餐食券）
餐食券主打「即時評估、現場發給」是最為即時的實物援助方式，目的是提 供需求者即時的救急措施，而非是以濟貧為目的，餐食券可以申請的管道非常多，
民眾可以向村里辦公處及各鄉鎮公所、縣府社勞處（包含社福中心）、國中小學、
南投縣各警察局與派出所申請，依序由村里幹事或民政課員、社工員、國中小導 師、警察進行即時評估21，經評估後確實有需求就現場發給餐食券，若發現申請
21 申請餐食券之地點與評估人員如下：1.村里辦公處及各公所：設籍且實際居住之村里民眾或
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
民眾未具有社會福利身分，上述人員也可以協助轉介其他社會福利資源，解決其 經濟窘迫的困境。
餐食券每人每月發給五張為限，一張的額度是 70 塊，假設我們評估他只需 要兩三張的話也不會發到五張，餐食券的用途可以去六大超商兌換麵包、白 米、麵條、泡麵或者茶葉蛋、滷製品等等，以主食為主，可以溫飽的、避免 飢餓的食物。我們有想到說如果是給物資或食物，有些家庭沒有開伙，或是 有些弱勢的民眾他可能急需兌換商品避免飢餓，因此我們希望可以提供即時 的餐食，所以有跟超商簽約。（A1）
另一方面，由於南投縣的偏遠地區及部分山區，因為沒有連鎖超商進駐，考 量到餐食券兌換方便與否，因此公所也與當地的小吃店或是小商號進行簽約，讓 偏遠地區民眾不必特地前往市區超商也可以即時兌換到食物，這是南投縣餐食券 與都市餐食券截然不同因地制宜、在地化的便民措施，讓食物銀行政策不因距離 而有死角。
也有跟一些仁愛鄉或信義鄉的一些實體的小商店、殷實商店簽約，因為在原 鄉或山區並沒有超商，我們簽的超商有六大，包括楓康、家樂福、OK、7-11 和全家還有萊爾富。（A1）
二、食物援助－食物銀行服務站
發給餐食券後，倘若個案未能解決其生活困境，仍有食物需求者，可以向各 公所和食物銀行服務站申請定期的食物發放，食物銀行服務站評估過後會根據個 案家庭人口數及物資需求定期發給物資袋。縣府為了避免申請時程過於費時，規 定從個案申請到評估作業應在7 日內完成，根據烏溪線站食物銀行的實務經驗統 計，從個案申請、社工評估到案主確實領到物資平均約花費7.3 天，以食物銀行 的服務輸送效率來說算是快速。
「食物援助」這部分在2014-2017 年間原先只由南投縣府和鄉鎮市公所負責 辦理，後來於2017 年 6 月委外給暨南大學成立烏溪線站食物銀行與南投縣青年
未設戶籍之外籍配偶、設籍外縣市或本縣不同鄉（鎮、市）之實際居住人口（需達三個月以 上），評估人員：村里幹事或社會（或民政）課承辦人員。2.縣府社勞處(含社福中心)：遊民、
緊急安置或危機個案（含兒虐、家暴、保護性個案…），評估人員：社會工作員。3.轄區內國民 中、小學：在校學生，評估人員：導師。4.南投縣政府警察局：至警察局所轄各分局及派出所 求助之民眾，評估人員：警察。《南投縣政府食（實）物銀行計畫書》，網址：
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
48
返鄉協會成立的濁水溪線食物銀行，額外成立兩個服務站目的是希望可以藉由服 務站進行縣內更深入的服務輸送、擴大服務量，食物銀行服務站也是本文後續分 析的重點。
第二個區塊是食物援助，如果給餐券之後，他們還是有一些需求，他們可以 到公所或者服務站，當時還沒有服務站，或者村里辦公處這邊，填上需求表 之後提出申請，如果公所這邊有核定，公所就會以他們備好的物資來發放，
依他們的需求和評估他們的狀況。（A1）
三、民生物資援助
民生物資援助是弱勢家庭若有需要像小家電或是民生必需品，可以主動提出 申請或由社工人員訪視評估發現弱勢戶有民生物資的需求時，向各公所或服務站 填寫需求評估表，各公所及服務站會彙整統計每月需求物資、品項、數量後，自 行媒合民間資源提供，若無法媒合所需物資，再交由縣府社勞處協助媒合。
第三個區塊是民生物資援助，這個部分就是前兩項我們都已經幫助過了，還 有需要一些民生物資的，像是之前有幫助過需要冰箱的，也有需要電視機或 者棉被的，這部分我們會連結一些民間資源來提供。（A1）
南投縣食物銀行開辦的宗旨是希望能夠幫助邊緣戶、失業和經濟陷困的家庭，
避免這些家庭因缺乏物資而遭受飢餓，因此才有上述三種不同的實物援助方式
（如下圖 8），也因為我國申請社會救助補助有固定的申請時間並且必須經過一 連串的審查程序，從開始申請到真正接收到補助中間的過程可能需要耗費許多時 間，所以南投縣政府開辦食物銀行的理念「不只就窮更救急」，像是餐食券只要 現場評估馬上就發，可以立即解決弱勢民眾的飢餓問題。從上述內容也可以得知，
第一線接觸個案的工作人員可以依據不同個案的經濟狀況與緊急危難程度去選 擇不同的實物援助工具，也可以發現南投縣的社會救助網絡是十分綿密的，採行 公部門與食物銀行服務站雙軌制服務，民眾可以透過多元的申請窗口獲得實物援 助。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
圖8 南投縣實物援助政策架構圖 資料來源：作者自繪
貳、食物銀行委外的契機
本段是了解食物銀行這項業務為什麼會委外？當初縣府社勞處決定委外的 原因與動機為何？暨大又是因著什麼樣的契機來承接食物銀行方案？
一、政府委外之原因
原先由鄉鎮市公所負責食物銀行業務的第一線執行工作，但受訪者A1 表明 考量到鄉鎮市公所業務量龐雜，除了既有業務還要負責民眾的案件申請、村里民 服務，再者因為公所沒有社工人員的編制，鄉鎮市公所的課員沒有餘裕再外出進 行弱勢戶的訪視或親送、寄送物資，同時縣府也希望未來能夠提供更專業化的社 會福利服務，落實案家訪視與確實進行評估，了解邊緣戶的樣態、結構性問題與 所他們需的協助，進而導入適當的資源來解決其困境。
當時的想法是說鄉鎮市公所他們的業務量很龐大，還有在食物銀行的部分我 們也有蒐集一些其他縣市的做法，而且公所沒有配置社工員，如果站在我們 社會救助而且發展社會工作專業的立場，我們希望落實評估，不是只有發物 資，可能還需要了解一些邊緣戶的家況。（A1）
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
50
原本食物銀行是縣府把經費直接給各鄉鎮公所，我們可以理解一般的公務人 員平常的業務已經很繁重，所以當時縣府就有提到說那有沒有機會，我們把 原本這筆要給公所的經費委由一個團隊來執行，這就是食物銀行計畫最早。
（B1）
委外後就由食物銀行服務站主要負責食物援助第一線的服務輸送，那原先承 辦該業務的鄉鎮市公所和有自辦食物銀行的鄉鎮市公所還繼續運作嗎？以縣府 的角度來看，鄉鎮市公所就是一個很好的食物銀行網絡中繼點，它可以讓民眾就 近主動申請，也可以成為食物銀行服務站的協力夥伴，因此縣府認為鄉鎮市公所 與服務站應該雙軌並行，鄉鎮市公所就作為民眾申請服務的窗口，食物銀行服務 站則實際負責個案的評估與寄送物資。
我們有思考說是不是用雙軌制的方式，像草屯鎮公所他們有自己的食物銀行、
雖然有一些公所沒有對外說他們有獨立的食物銀行，可是他們也是一個服務 的據點，像冬令救濟的時候也有在發物資，所以就變成我們希望用多元的方 式來關懷這些民眾，除了公所在做之外，也成立了服務站，因為我們是社福 機關，所以是用公開招標的方式，歡迎有意願的單位來投標，經過委員會的 評選之後，入選的單位就是可以承接我們的方案。（A1）
二、大學承接之原因
大學過去的定位是研究和教學為主，很少有大學會投入做社會服務這件事，
大學過去的定位是研究和教學為主，很少有大學會投入做社會服務這件事，