社會福利服務契約委外

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六、協力結果與課責

最後一個分析構面是協力結果與課責，公共價值產出的關鍵結果就在於持續 性的創造與維繫跨部門協力關係，Innes and Booher（1999）將協力結果分為短期、

中期、長期的影響，他們所指涉的短期正面影響為協力過程中所產生的直接成果，

包含產出的知識、社會資本和政治資本、高品質的合作協議與創新的協力策略；

當協力順利進行時會出現中期效益，包含新的夥伴關係、協調以及協力夥伴間的 相互學習，協力中期產生的效果也可能擴展至協力網絡邊界造成協議實行方式與 觀念的轉變；最後，長期效果需要在協力夥伴關係持續一段時間之後才會顯現，

像是出現新的規範、新的方法解決公共問題、新的協力單位形成下階段新的合作 關係等（Bryson et al., 2015:656）。另外，課責對於協力來說是個特別複雜的問題，

因為這涉及協力夥伴對於如何定義協力結果的看法不一，行為者也可能不清楚最 終 誰 要 為 協 力 結 果 負 責 ， 因 此 協 力 行 動 需 要 有 定 期 且 具 有 彈 性 的 再 評 估

（reassessment）去追蹤協力各方的投入、過程和結果並使用各種方法去蒐集、詮 釋、應用這些數據。

在上述跨部門協力架構六大面向中的各個變項（virable）之間可能會相互影 響但並非是因果關係，重要的是各項變項可能直接地會影響協力的成功與否。

Bryson 等人（2015:657）在最後做出關於跨部門協力的結論－雖然在協力過程當 中將涉及許多複雜面向以及挑戰，但是若能夠設計出一個有效的跨部門協力架構 並且實行，將可以使協力過程更加順暢、夥伴關係更加穩定。

第三節 社會福利服務契約委外

上一節了解跨部門協力分析架構的內涵後，本節將從契約委外的視角簡要說 明台灣社會福利制度演化的進程，據以知悉社會福利服務委外契約出現的背景，

再談到社會福利服務契約之內涵與特殊之處、簽訂委外契約的必經流程、契約管 理以及契約委外可能衍生的問題，最後論及協力與契約委外之關聯，來說明暨大 與南投縣政府在南投縣食物銀行計畫過程中是如何在契約關係中開展與維繫協 力夥伴關係，以補足單就跨部門協力觀察的視角。

壹、台灣社會福利制度之變遷

談到台灣社會福利服務供給的變遷大致可分為三大階段，第一階段為 1983

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年以前，台灣早期並沒有建立一套由國家提供人民社會服務的完整體系，除了少 部份的機構式照顧服務之外，政府很少直接承擔供給者角色，當時的社會福利輸 送體系是屬於公私部門分立並存的模式（黃源協、蕭文高，2005：4）。第二階段 是在民營化思潮的背景下，1983 年由內政部頒訂「加強民間力量推展社會福利 實施計畫」，明定各地方政府為推展社會福利工作可以委託、獎勵、補助民間合 法社福機構共同辦理（陳明賢，2017：82-83），在第二階段時期政府陸陸續續公 布了許多社福民營化的實施要點，但最重要、適用性也最廣的實屬 1999 年實施 的《政府採購法》，因其法律位階較高，成為目前社會服務契約委外主要的法理 基礎。第三階段的起始是2004 年由行政院頒訂的「社會福利政策綱領」，該綱領 所揭示的推行原則之一為：「公部門應保障人民基本生存、健康、尊嚴之各項福 利；民間能夠提供之服務，政府應鼓勵民間協力合作，以公私夥伴關係提供完善 服務」，可以見得目前社會福利政策是朝向政府部門與民間跨部門協力的方向來 推動。政府從「服務的供給者」變成「服務的購買者」，轉變到現在鼓勵「與民 間單位成為協力夥伴」，這三階段社會福利服務供給的演變也正好說明本文的研 究個案是朝向此種精神發展，南投縣政府與暨南大學簽訂食物銀行勞務委託契約 其表面是契約式購買服務（Purchase of Service Contracting，簡稱 POSC），但網絡 中的行動者在推展食物援助的過程實際上卻是擁有共同目標、相互承擔風險的協 力夥伴，顯示了政府部門確實是由「服務的購買者」朝向「與民間成為協力夥伴」

的進程前進。

貳、社會福利服務契約委外

一、契約委外之內涵與流程

契約委外是透過政府部門與民間部門簽訂契約關係，由政府提供經費或相關 的協助，民間部門履行契約中的規定項目或對「標的團體」（target population）提 供服務，在契約中載明雙方的職責、義務、期限及標的團體人數（孫本初、傅岳 邦，2010：3），雖是將公共服務委託給非政府部門，但政府仍須負擔財政籌措、

業務監督及績效成敗的責任（江岷欽、林鍾沂，2000：367），並非是委外後就無 事一身輕，或是可以變相把任務成敗以及風險轉嫁給民間部門。再進一步談到社 會福利服務契約委外，主要是著眼於民間機構所能提供的專業性服務，透過大規 模的服務不僅可以降低單位成本，由民間部門提供服務還可以避免科層體制內的 層層限制；透過契約委外，提供服務的途徑變得更多元，也增加服務使用者的選

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擇，因此契約委外被視為是可以改善政府部門效率與效能的一項利器（何凱維，

2002）。進一步瞭解契約委外的細節則必須要拆解契約委外過程中的每一階段，

此舉不僅可以知道執行契約委外所要具備的要件與程序，對於推動委外工作的進 展也有所助益，Kettner 與 Martin（1987）的研究即指出契約委外的發展過程包含 下列五個階段，每一階段都在契約委外的過程中扮演舉足輕重的角色（江亮演、

應福國，1987：62-63）：

（一）邀請民間部門提出計畫書或邀請投標

邀請投標者提出申請計畫書，計劃書的內容須包含具體可行之服務方式、服 務所涵蓋之目標對象、成本計算、人事安排與行政程序與評估指標等。

（二）競標者之間的比較與選擇

政府部門可以聘請專家學者組成委員會，透過公開甄選決定合適的得標者，

得標的評判條件並不是以最低價格為考量，更重要的是投標單位其所提供的服務 品質、過去的服務績效紀錄、方案需求的急迫性、社區的參與度等參考指標，必 須全盤綜合考量才能選擇出最符合業務實際需求的受託單位。

（三）契約起草、協調與正式簽約

社會福利的服務項目繁複多元，非營利組織與社福機構服務的標準、服務的 方式以及其擁有的設施、資源各異其趣，如何訂定一份完整的契約確實是一大挑 戰。草擬契約與議約是最為繁複的階段，因為契約不僅要保障案主權益同時也是 評估受託單位成效的依據，因此政府部門必須與受託方透過不斷的溝通與協商來 尋求共識，以訂定出最合適的契約內容來確保政府、受託方、服務對象三方之權 益。

（四）監督與評估執行成效

監督是一種定期檢查與文件的作業過程，藉此確保契約執行符合規定。為確 保受託方確實執行與服務品質的保證，除了機構內部應自我檢視外，政府也應建 立一套監督責信機制，定期評鑑與評估受託單位的服務情形，如有失職違約或是 延遲進度應立即要求受託方做出修正。

（五）續約或終止合作關係

契約進行的過程中，政府應隨時評估受託方的服務績效以決定是否續約或終 止合作關係，但是在決定續約與否的過程中，案主的需求以及權益是否受損也應

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被考量進去。

目前國內政府機關辦理社會服務契約委外皆依循《政府採購法》之規定，進 行招標、審標、決標、締約、履約、驗收等程序，孫煒（2016）將上述簽約過程 的分成「簽約篩選」、「履約裁量」、「履約監督」、「續約決定」四個階段，每一階 段各有契約委外的核心工作。本文也藉由孫煒對於契約委外過程的分項，作為研 究架構中的次要構面，另外在上述文獻中由Kettner & Martin（1987）提出的「議 定契約」階段在契約委外的過程當中是最為關鍵的階段，因為雙方若是在議約協 商的過程中無法達成共識，對於後續合作的信任基礎不僅有所損害，也會影響雙 方後續合作的意願，因此本文加入「議定契約」階段，並整合前述四個階段以此 瞭解南投縣政府與暨大在「簽約篩選」、「議定契約」、「履約裁量」、「履約監督」、

「續約決定」不同階段的實務作法與遭遇到的問題。

二、契約管理相關文獻

談到契約管理則是近年來學界與實務界探討的新興議題，主要是研究雙方在 契約簽訂的過程中如何維繫契約的運作，以及契約面臨挑戰時雙方如何互動，與 其說契約管理是一種理論，倒不如說是為了因應與日俱增的契約委外，而衍生出 一套實務運作的契約管理技術。

社會福利服務契約委外在契約管理層面，就簽訂契約的技術層面而言，要議 定出一份具有可行性、周延性與嚴謹性的契約，其交易成本與磋商成本均甚高，

再者委託方與受託方分屬性質、規範不同的機構，基本上要取得共識本來就較為 困難，導致社會服務契約中所敘明的委託目標與事項用語經常不夠明確周延，造 成後續雙方對契約內容的認知有落差（劉淑瓊，2001：27-31）。另外是社會服務 契約委外的成本難以精確的計算，在契約委外關係中除了具體可見的服務成本外

（人力、設備、物資等），還有契約委外過程中所產生的行政成本、政治成本等 交易成本，這些隱而未見的隱藏成本難以計算因此經常被受託方所忽略，也造成 政府單位願意投入的資源預算與民間單位所計算的所需成本間出現落差，所以無 論是「廠商對政府構成的交易成本」或「政府對廠商構成的交易成本」，兩者在

（人力、設備、物資等），還有契約委外過程中所產生的行政成本、政治成本等 交易成本，這些隱而未見的隱藏成本難以計算因此經常被受託方所忽略，也造成 政府單位願意投入的資源預算與民間單位所計算的所需成本間出現落差，所以無 論是「廠商對政府構成的交易成本」或「政府對廠商構成的交易成本」，兩者在