第一章 緒論
第一節 研究背景與研究動機
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l C h engchi U ni ve rs it y 第一章 緒論
第一節 研究背景與研究動機
壹、研究背景
現今在全球化經濟快速發展及科技進步之下，外部環境的劇變使得治理結構 變得複雜，社會變遷之快也逐漸超越政府能夠因應的速度，因此近年來許多新興 議題紛紛受到關注，例如：新貧階級的產生、長照需求漸增、環境風險的調控與 重大災害防救等等都是現在政府所要面對的棘手問題（wicked problems）（林水 波、李長晏，2005）。在此背景下，政府也開始改變以往由上對下指揮式的命令 權威型態，朝向跨部門協力治理型態，企圖透過多方對等的協調與合作快速地解 決問題，然而在協力的過程當中，往往因為議題的複雜性、廣泛性需要跨單位、
跨地域的合作，因此跨部門的治理機制應運而生。特別是在社會福利議題方面，
隨著人口結構、家庭型態、經濟與社會發展的變遷，衍生出更多元的福利需求，
因此政府部門經常採用跨部門協力的概念來推動社會福利政策，結合社福型非營 利組織、善用民間資源以提升社會福利的行政效率及服務品質，幫助弱勢民眾改 善生活與增進福祉。
為了因應與日俱增的社會福利需求，同時考量到政府部門所需面對的人力、
財政、法規等限制，我國政府開始仿效1970 年代英、美等國的作法，採取「契 約委外（contracting out）」或向民間組織「購買服務」等各種社會福利民營化的 措施，逐步引進民間資源共同推展多元的社會福利服務（林萬億，2012）。從地 方政府零星、個案式的推動「方案委託」、「公辦民營機構」到 1997 年內政部通 過「推動社會福利民營化實施要點」、1998 年行政院通過「政府組織再造綱領」， 此後政府部門就在「精簡員額」與「結合民間資源」兩個施政的大方向之下，開 始將社會福利服務的供給職能轉由社福型非營利組織與機構來執行。1999 年《政 府採購法》通過後，不僅讓推動社福民營化有了最高法源依據，也讓民間承攬政 府社福業務逐漸形成契約文化，契約委外的制度也規範地越趨完整（吳玉琴，2015：
3；孫煒，2016：3）。舉例而言，地方政府在面對各類型社會福利政策之推動，
礙於無法自行增聘人力，因此大量委託民間社福型非營利組織來執行，像是2015 年南投縣方案型計畫委託給非營利組織承接即有40 項，補助員額高達 193 名（吳 志柏，2016：3），可見地方政府在推動社會福利服務必須和民間組織與機構緊密
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合作才有辦法順利推展如此龐雜的社福業務。由此可以歸結政府部門選擇委外的 理由是著眼於市場機制的效率，然而隨著治理概念的發展與變遷，跨部門協力的 概念逐漸取代市場機制成為政府尋求提升治理能力的主流思維，關鍵就在於將市 場的「契約文化」轉換為協力的「夥伴文化」比較可能透過共同參與、協力共工 來營造出互信互惠、風險共承的「夥伴關係」（李宗勳，2004：48-49），這也是政 府部門融入跨部門協力思維取代契約委外所產生的價值與效應。
本文所探討的食物銀行，它出現的背景得提到 2008 年美國次級房貸所引爆 的金融海嘯，當時金融海嘯造成全球經濟大幅衰退，台灣也遭受波及，許多企業 面臨倒閉、員工紛紛被迫放「無薪假」使得失業率創下歷史新高，為了減緩大環 境對失業家庭及經濟弱勢的影響，部分地方政府開始推動實物給付與食物銀行相 關政策（馬彩瑛，2015）。地方政府在有限的預算下結合民間資源設置食物站或 發放食物券等方式協助弱勢家庭，利用鄉鎮市區既有的網絡連結，提供飲食、日 常用品及衣物給未符合社會福利身分且經濟狀況陷於貧窮的邊緣戶1（李美珍、
李壁如，2015：18），然而這樣的社會救助政策是無法單憑社會局的行政人員以 及社工完成的，通常需要與當地的非營利組織協力辦理或藉由政府部門的網絡連 結來發掘受助戶與進行服務輸送。
直至今年2020 年的新冠肺炎（COVID-19）疫情造成全球失序，改變許多人 的生活形態也嚴重衝擊到許多人的生計，下圖是疫情爆發後Google Trends 中食 物銀行（food bank）的熱度搜尋變化，隨著三、四月各國失業人口的攀升，可以 清楚的看到自3 月 15 日起搜尋食物銀行的趨勢也隨之陡增，這張表也說明了在 經濟承平時期食物銀行的需求是平穩的，但當大環境變動時食物銀行的需求即會 陡增，這也意味著食物銀行存在的意義與必要性，研究者與實務工作者更有使命 在食物銀行議題繼續深化發展。
1 邊緣戶是指因身分條件不符合社會福利補助標準，無法經正常行政程序接受政府補助而被排 除在社會福利體制之外的弱勢家庭。例如：在南投縣全家人擁有的土地公告現值與房屋評定價 值若高於350 萬則無法申請低收入戶補助，因為制度的不完善可能會使得這群需要幫助的人，
無法獲得妥善的照顧（吳婉甄，2011：24）。
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圖1 Google Trend 中食物銀行關鍵字搜尋熱度變化 資料來源：Google Trends
本文研究個案－南投縣烏溪線站食物銀行，屬於南投縣政府在 2014 年開辦
「南投縣食物銀行援助計畫」的一環2，當時主要是透過公部門募集與發放物資，
由各鄉鎮公所接受民間捐贈的物資以及運用南投縣政府所補助之預算及募得善 款購置物資，然而公所受限於人力不足及承辦業務眾多等因素，所能服務之家戶 數量有限，難以向外推展發掘更多待援的受助戶，因此縣政府引進非政府部門的 力量來補足現有的服務效能，透過公開招標社會福利服務契約作為委外的政策工 具。南投縣政府在此背景下將食物銀行業務委外辦理，開啟了暨南大學承接南投 縣食物銀行的契機，南投縣食物銀行援助計畫目前在南投縣境內設有兩間食物銀 行服務站，分別是由國立暨南國際大學（以下簡稱暨南大學）於埔里鎮設立的「烏 溪線站食物銀行」與南投縣青年返鄉服務協會（以下簡稱青年返鄉協會）於南投 市設立的「濁水溪線站食物銀行」。本文以烏溪線站食物銀行為個案，主要探討 暨大與南投縣政府在食物銀行計畫中的跨部門協力關係，後續在本章第三節中會 再針對個案內容進行詳述。
2 南投縣食物銀行援助計畫內容辦理方式有三種，包含即時餐食援助（餐食券）、食物援助、民
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新運作模式4（姜禮煌，2017；黃凱峰，2018；金家琪，2018），對於其他縣市政 府執行食物銀行這類的援助政策並未有太多相關的研究，也未見從契約委外的角https://www.society.taichung.gov.tw/13710/14189/14204/797042/post。
4 臻吉祥食物銀行於 2013 年成立，是台灣第一個以社區為單位成立的食物銀行，由台北市忠勤 里里長方荷生成立，目前服務範圍擴及至社區外，規模約有250 戶。該食物銀行結合老人關 懷、學童課後輔導、續食餐廳等創新模式，融入社區貨幣概念，提供會員每月每人500 點，以 點數換取物資，若點數不夠亦可以擔任社區志工以勞務換取更多的點數。《300 戶人家每月 500 點！南機場食物銀行「做功德」服務全台北》，網址：
https://www.ettoday.net/news/20171210/1069289.htm。
5《財政部綜稅所得總額各縣市申報統計分析表》，網址：
https://ws.fia.gov.tw/001/upload/ias/isa105/105_8-1.html。
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口佔該縣總人口比率高達 16.7%6，鄰近的台中市升格後產生磁吸效應再加上南 投縣較少工商業發展與就業機會導致年輕人大量外流，加諸高齡人口的凋零更讓 南投縣人口數一舉在2018 年跌破 50 萬人大關，南投縣在人口和經濟收入結構中 似乎擺脫不了「又老又窮」的標籤，但是在社會救助資格方面，南投縣低收與中 低收入戶人口卻只佔全縣人口約4%7，因此有多少經濟弱勢是礙於申請社會救助 資格不符，被排除在社福補助之外、隱藏在這統計數字底下是大家值得留意關心 的。要之，筆者想了解南投縣食物銀行是如何透過跨部門協力的方式將這群被隱 藏的「經濟弱勢邊緣戶」納入社會安全網絡，委辦單位是如何進行實物援助的服 務輸送，完善社會福利保障功能、健全社會福利制度，使得這群「被消失」的經 濟弱勢能夠受到妥善的照顧，此為本文研究動機之二。