大學與地方政府的跨部門協力治理－以暨南大學承接南投縣食物銀行為例 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學國家發展研究所碩士論文. 大學與地方政府的跨部門協力治理－政治大以暨南大學承接南投縣食物銀行為例. 立. ‧. ‧ 國. 學. Cross-sector Collaborative Governance between University and Local Government－ the case of National Chi Nan University's collaboration with Nantou County Government in the food bank program. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 指導教授：魏玫娟博士研究生：丁心淳撰中華民國一百零九年七月. DOI:10.6814/NCCU202001298.

(2) 謝誌三年碩士生涯的酸甜苦辣，言語難以形容，心境轉折只有自知，能在大學畢業後再讀書三年，是奢侈的幸福但同時也是無形的壓力，謝謝自己走完這條路，在未來的道路上也都能以此克服難題的態度面對挑戰。能夠順利完成學業，這一路上要感謝的人實在太多，由衷地感謝大家幫助，沒有這些人的支持與幫忙難以走完這條路，以下一一列舉銘謝。謝謝爸媽還有阿公阿嬤支持我念碩士，負擔我的一切，也感謝其他家人的關懷。謝謝指導教授魏玫娟老師細心的指導論文也給予我很大的發揮空間，謝謝口委柯于璋老師、傅凱若老師與用心提供建議。謝謝在學期間所辦佩琦學姊與馬姊總是不厭其煩的回答我們各式各樣的問題，給予我們協助。謝謝發展年. 政治大. 會韓保中老師熱心地對此論題給予許多建議，會後還提供文獻給我參考。. 立. 謝謝在埔里小鎮的大家，謝謝文學老師帶領我進入這個研究領域，不吝分. ‧ 國. 學. 享許多觀點也時常給予我刺激和想法，謝謝阿摸學姊在訪談時讓我借住你溫暖的家，還和我分享了研究生的許多眉角。謝謝食物銀行的社工巴巴、允台、大. ‧. 丞學長，當我有什麼問題時你們都盡可能地回答我、幫助我，還有在食物銀行進行參與觀察時，謝謝長青村給予的關懷。還要誠摯感謝在年底非常忙碌時還. sit. y. Nat. 願意在聖誕節下班時間受訪的科長和假日受訪的社工子珊，還有洪執行長和部. io. er. 落王爸也都一口答應、大力的協助訪談，沒有您們的幫忙就沒有這本論文的誕生，也謝謝有您們這群人的付出才有南投縣食物銀行的誕生，緩解許多人在生. al. n. 活上的壓力。. Ch. engchi. i Un. v. 謝謝那些常常傳訊息關心我論文進度或找我出門的朋友們，怡華、媁淳、鴻陞、資媛、SB 團員們還來參加畢典、常常一起吃飯的台南幫，最後謝謝男友以過來人的身分陪伴我與提點我，不論是學習上或是心態上的都讓我獲得許多成長。誤打誤撞碩論以食物銀行為題，在研究過程中看見許多經歷苦難的家庭，必須面對許多難解的問題，我們相對的幸福、擁有的也相對的多，期許自己也有能力助人，有足夠的智慧能夠在困難中看見希望，貧窮與飢餓問題能夠越來越少。丁心淳 20200724 於台北. DOI:10.6814/NCCU202001298.

(3) 摘要本文採取半結構式訪談法與參與觀察法以暨南大學承接南投縣政府辦理的食物銀行計畫為討論個案，採用 Bryson, Crosby, and Stone（2015）提出的跨部門協力分析架構與契約委外概念，探討南投縣政府與暨南大學在食物銀行中的互動網絡，並探究雙方在不同階段之協力過程、協力關係、影響協力成效的關鍵因素，試圖了解在契約委外下能否實現較為平等的跨部門協力關係。本文研究發現，對南投縣實物援助的跨部門協力網絡來說，行動者認為建立與維繫良好夥伴關係的四項關鍵因素為：「順暢的溝通」、「充沛的資源」、「信任的關係」、「明確的目標」，協力雙方是否具「夥伴關係」思維，是契約委外下能否促進協力網絡中的平等關係的關鍵。觀察本研究個案發現，協力過程中的治理模式並非呈現線性式、階段. 治政大，呈現多元並進的動態互優勢，同時存在「市場治理模式」與「網絡治理模式」立動關係。因此本文認為，在委外案中，新公共管理與新公共服務不一定是涉及「管. 性的轉換，而是在跨部門協力治理的框架下同時吸納新公共管理與新公共服務的. ‧ 國. 學. 理」與「服務」兩個價值原則之間的零和選擇；恰恰相反，本研究發現，兩者反而可以相互調和、相輔相成，在嚴謹的正式契約中保有關係治理的彈性，更能夠. ‧. 打造出穩定良好的協力關係。. y. Nat. n. al. er. io. 大學. sit. 關鍵字：跨部門協力、契約委外、食物銀行、南投縣、烏溪線站食物銀行、暨南. Ch. engchi. i Un. v. DOI:10.6814/NCCU202001298.

(4) Abstract This thesis aims to analyze cross-sector collaborations between local government and university, using the case of the collaboration between Chi Nan University and Nantou County Government in the food bank program by the semi-structured interview method and the participation observation method. The analytical framework adopted in this study is informed by the framework constructed by Bryson, Crosby, and Stone (2015) for analyzing cross-sector collaboration. The concept of contract outsourcing is employed as it is essential to this case study. The analysis focuses on the process and relationship of the collaboration with a view to finding the key factors that affect the effectiveness of synergy at different stages of the collaboration between the two parties. It seeks to understand whether a more equal cross-sector collaborative relationship is possible in this contract-outsourcing-based collaboration. Methods of semi-structured interview and participation observation are employed for this research. Based on the interviews, it is found out that for establishing and maintaining good partnership in this case include: good communication, abundant resources, trust, and clear goals. Besides, key to facilitating equal relationship in the cross-sector collaboration is whether the idea of partnership is valued and upheld by both parties. Observing the case study of this study, it is found that the governance model in the collaborative process does not show a linear and phased transformation from the New. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. al. er. io. sit. y. Nat. Public Management to the New Public Service model. Instead, it incorporates the advantages of both models. Elements of "market governance model" and "network governance model" are also found in the dynamic and interactive relationship between main actors in this cross-sector collaborative governance. It is concluded that as this case study has shown that measures informed by The New Public Management and The New Public Service may be needed for a cross-sector collaboration to work properly, and that flexibility is crucial for a stable and good collaboration based on equal partnership.. Ch. engchi. i Un. v. Keywords: Cross-sector Governance, Contract Outsourcing, Food Bank, Nantou County, Wuxi Line Food Bank, Chi Nan University. DOI:10.6814/NCCU202001298.

(5) 目次第一章緒論.................................................................................................................. 1 第一節研究背景與研究動機.............................................................................. 1 壹、研究背景................................................................................................ 1 貳、研究動機................................................................................................ 4 第二節研究目的與研究問題.............................................................................. 5 壹、研究目的................................................................................................ 5 貳、研究問題................................................................................................ 6 第三節研究個案介紹.......................................................................................... 6 壹、南投縣食(實)物銀行援助計畫發展沿革 ............................................. 7. 治政大第四節研究範圍.................................................................................................. 9 立第二章文獻回顧........................................................................................................ 11 貳、烏溪線站食物銀行運作狀況................................................................ 8. ‧ 國. 學. 第一節食物銀行................................................................................................ 11 壹、食物銀行的發展.................................................................................. 11. ‧. 貳、食物銀行相關文獻.............................................................................. 12 參、食物銀行之運作模式與類型.............................................................. 14. Nat. sit. y. 肆、如何縮短與「餓」的距離－我國食物銀行推行現況...................... 16. io. er. 第二節跨部門協力治理相關理論.................................................................... 20 壹、跨部門治理之理論意涵...................................................................... 20. n. al. i Un. v. 貳、跨部門協力治理運作機制與分析架構.............................................. 27. Ch. engchi. 第三節社會福利服務契約委外........................................................................ 34 壹、台灣社會福利制度之變遷.................................................................. 34 貳、社會福利服務契約委外...................................................................... 35 第四節小結........................................................................................................ 40 第三章研究方法與架構............................................................................................ 41 第一節研究方法................................................................................................ 41 壹、文獻分析法.......................................................................................... 41 貳、參與觀察法.......................................................................................... 42 參、深度訪談法.......................................................................................... 42 第二節研究架構................................................................................................ 44 第四章契約委外與跨部門協力治理之融合............................................................ 46 第一節南投縣食物銀行發展歷程與角色定位................................................ 46 I. DOI:10.6814/NCCU202001298.

(6) 壹、南投縣食物銀行計畫內容與政策背景.............................................. 46 貳、食物銀行委外的契機.......................................................................... 49 參、逐步建立食物銀行網絡...................................................................... 51 肆、食物銀行網絡行動者之角色與定位分析.......................................... 52 第二節跨部門協力治理分析............................................................................ 55 壹、初始條件（簽約篩選、議定契約）.................................................. 55 貳、協力過程（履約裁量）...................................................................... 62 參、協力過程中遭遇到的困難與不足之處.............................................. 73 肆、課責與結果（履約監督、續約決定）.............................................. 75 第三節綜合討論................................................................................................ 81 壹、食物銀行協力關鍵因素...................................................................... 81 貳、新公共管理與新公共服務理論對話.................................................. 83. 政治大第一節打破學術藩籬─大學社會責任與社會實踐 ......................................... 85 立第二節大學與非營利組織承接社福型委外案之比較.................................... 88. 第五章大學作為南投縣食物銀行行動者之獨特性與差異性分析........................ 85. ‧ 國. 學. 第三節大學對於食物銀行發展最適規模的認知............................................ 90 壹、服務量與服務品質間的平衡與取捨.................................................. 90. ‧. 貳、服務品質取決於人員穩定性.............................................................. 91 第六章結論與建議.................................................................................................... 92. y. Nat. sit. 第一節研究發現................................................................................................ 92. al. er. io. 壹、大學與地方政府協力打造南投縣實物援助網絡.............................. 92. n. 貳、委外契約作為跨部門協力治理的一種制度安排.............................. 94. Ch. i Un. v. 第二節政策建議................................................................................................ 95. engchi. 壹、建議形成融合關係治理的契約委外混合制度.................................. 95 貳、契約委外可以考慮建立事前溝通機制.............................................. 95 參、強化社群經營，擴大在地物資捐贈與志工網絡.............................. 96 肆、廣納民間團體，增設食物銀行聯盟店.............................................. 96 伍、利用電子化或地圖資訊設備，朝向減少食物浪費方向邁進.......... 97 第三節研究限制................................................................................................ 97 參考文獻...................................................................................................................... 98 附錄............................................................................................................................ 106 附錄一訪談同意書.......................................................................................... 106 附錄二. 訪談題綱............................................................................................ 107. II. DOI:10.6814/NCCU202001298.

(7) 圖目次圖 1 Google Trend 中食物銀行關鍵字搜尋熱度變化............................................. 3 圖 2 南投縣各鄉鎮市地圖 ....................................................................................... 7 圖 3 研究範圍 ......................................................................................................... 10 圖 4 衛生福利部實物給付政策推行理念 ............................................................. 17 圖 5 協力中的社會參與者 ..................................................................................... 25 圖 6 跨部門協力分析架構 ..................................................................................... 31 圖 7 研究架構圖 ..................................................................................................... 44 圖 8 南投縣實物援助政策架構圖 ......................................................................... 49 圖 9 多層級聯繫會報示意圖 ................................................................................. 64. 政治大. 圖 10 烏溪線站食物銀行累積服務人次 ................................................................ 77. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. III. DOI:10.6814/NCCU202001298.

(8) 表目次表 1 食物銀行類型分類 ......................................................................................... 14 表 2 各地方政府辦理食物銀行模式 ..................................................................... 19 表 3 治理模式：科層、市場、網絡 ..................................................................... 25 表 4 跨部門協力相關理論架構 ............................................................................. 28 表 5 深度訪談對象紀錄表 ..................................................................................... 43 表 6 烏溪線站食物銀行目標彙整表 ..................................................................... 56 表 7 2017 年 7 月至 2019 年 12 月烏溪線站各鄉鎮服務人次及戶數 .............. 76 表 8 大學與非營利組織承接契約委外之特色與優劣勢比較 ............................. 89. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. IV. DOI:10.6814/NCCU202001298.

(9) 第一章緒論第一節研究背景與研究動機壹、研究背景現今在全球化經濟快速發展及科技進步之下，外部環境的劇變使得治理結構變得複雜，社會變遷之快也逐漸超越政府能夠因應的速度，因此近年來許多新興議題紛紛受到關注，例如：新貧階級的產生、長照需求漸增、環境風險的調控與重大災害防救等等都是現在政府所要面對的棘手問題（wicked problems）（林水. 政治大. 波、李長晏，2005）。在此背景下，政府也開始改變以往由上對下指揮式的命令權威型態，朝向跨部門協力治理型態，企圖透過多方對等的協調與合作快速地解. 立. 決問題，然而在協力的過程當中，往往因為議題的複雜性、廣泛性需要跨單位、. ‧ 國. 學. 跨地域的合作，因此跨部門的治理機制應運而生。特別是在社會福利議題方面，隨著人口結構、家庭型態、經濟與社會發展的變遷，衍生出更多元的福利需求，. ‧. 因此政府部門經常採用跨部門協力的概念來推動社會福利政策，結合社福型非營利組織、善用民間資源以提升社會福利的行政效率及服務品質，幫助弱勢民眾改. Nat. sit. y. 善生活與增進福祉。. er. io. 為了因應與日俱增的社會福利需求，同時考量到政府部門所需面對的人力、. al. n. iv n C hengchi U 約委外（contracting out）」或向民間組織「購買服務」等各種社會福利民營化的財政、法規等限制，我國政府開始仿效 1970 年代英、美等國的作法，採取「契措施，逐步引進民間資源共同推展多元的社會福利服務（林萬億，2012）。從地. 方政府零星、個案式的推動「方案委託」、「公辦民營機構」到 1997 年內政部通過「推動社會福利民營化實施要點」、1998 年行政院通過「政府組織再造綱領」，此後政府部門就在「精簡員額」與「結合民間資源」兩個施政的大方向之下，開始將社會福利服務的供給職能轉由社福型非營利組織與機構來執行。1999 年《政府採購法》通過後，不僅讓推動社福民營化有了最高法源依據，也讓民間承攬政府社福業務逐漸形成契約文化，契約委外的制度也規範地越趨完整（吳玉琴，2015： 3；孫煒，2016：3）。舉例而言，地方政府在面對各類型社會福利政策之推動，礙於無法自行增聘人力，因此大量委託民間社福型非營利組織來執行，像是 2015 年南投縣方案型計畫委託給非營利組織承接即有 40 項，補助員額高達 193 名（吳志柏，2016：3），可見地方政府在推動社會福利服務必須和民間組織與機構緊密 1. DOI:10.6814/NCCU202001298.

(10) 合作才有辦法順利推展如此龐雜的社福業務。由此可以歸結政府部門選擇委外的理由是著眼於市場機制的效率，然而隨著治理概念的發展與變遷，跨部門協力的概念逐漸取代市場機制成為政府尋求提升治理能力的主流思維，關鍵就在於將市場的「契約文化」轉換為協力的「夥伴文化」比較可能透過共同參與、協力共工來營造出互信互惠、風險共承的「夥伴關係」（李宗勳，2004：48-49），這也是政府部門融入跨部門協力思維取代契約委外所產生的價值與效應。本文所探討的食物銀行，它出現的背景得提到 2008 年美國次級房貸所引爆的金融海嘯，當時金融海嘯造成全球經濟大幅衰退，台灣也遭受波及，許多企業面臨倒閉、員工紛紛被迫放「無薪假」使得失業率創下歷史新高，為了減緩大環境對失業家庭及經濟弱勢的影響，部分地方政府開始推動實物給付與食物銀行相關政策（馬彩瑛，2015）。地方政府在有限的預算下結合民間資源設置食物站或. 政治大常用品及衣物給未符合社會福利身分且經濟狀況陷於貧窮的邊緣戶（李美珍、立發放食物券等方式協助弱勢家庭，利用鄉鎮市區既有的網絡連結，提供飲食、日 1. 李壁如，2015：18），然而這樣的社會救助政策是無法單憑社會局的行政人員以. ‧ 國. 學. 及社工完成的，通常需要與當地的非營利組織協力辦理或藉由政府部門的網絡連結來發掘受助戶與進行服務輸送。. ‧. 直至今年 2020 年的新冠肺炎（COVID-19）疫情造成全球失序，改變許多人. Nat. sit. y. 的生活形態也嚴重衝擊到許多人的生計，下圖是疫情爆發後 Google Trends 中食. io. er. 物銀行（food bank）的熱度搜尋變化，隨著三、四月各國失業人口的攀升，可以清楚的看到自 3 月 15 日起搜尋食物銀行的趨勢也隨之陡增，這張表也說明了在. n. al. Ch. i Un. v. 經濟承平時期食物銀行的需求是平穩的，但當大環境變動時食物銀行的需求即會. engchi. 陡增，這也意味著食物銀行存在的意義與必要性，研究者與實務工作者更有使命在食物銀行議題繼續深化發展。. 邊緣戶是指因身分條件不符合社會福利補助標準，無法經正常行政程序接受政府補助而被排除在社會福利體制之外的弱勢家庭。例如：在南投縣全家人擁有的土地公告現值與房屋評定價值若高於 350 萬則無法申請低收入戶補助，因為制度的不完善可能會使得這群需要幫助的人，無法獲得妥善的照顧（吳婉甄，2011：24）。 2 1. DOI:10.6814/NCCU202001298.

(11) 政治大. 圖 1 Google Trend 中食物銀行關鍵字搜尋熱度變化. 立資料來源：Google Trends. ‧ 國. 學. 本文研究個案－南投縣烏溪線站食物銀行，屬於南投縣政府在 2014 年開辦「南投縣食物銀行援助計畫」的一環2，當時主要是透過公部門募集與發放物資，. ‧. 由各鄉鎮公所接受民間捐贈的物資以及運用南投縣政府所補助之預算及募得善. y. Nat. 款購置物資，然而公所受限於人力不足及承辦業務眾多等因素，所能服務之家戶. io. sit. 數量有限，難以向外推展發掘更多待援的受助戶，因此縣政府引進非政府部門的. al. er. 力量來補足現有的服務效能，透過公開招標社會福利服務契約作為委外的政策工. n. iv n C hengchi U 縣食物銀行的契機，南投縣食物銀行援助計畫目前在南投縣境內設有兩間食物銀具。南投縣政府在此背景下將食物銀行業務委外辦理，開啟了暨南大學承接南投. 行服務站，分別是由國立暨南國際大學（以下簡稱暨南大學）於埔里鎮設立的「烏. 溪線站食物銀行」與南投縣青年返鄉服務協會（以下簡稱青年返鄉協會）於南投市設立的「濁水溪線站食物銀行」。本文以烏溪線站食物銀行為個案，主要探討暨大與南投縣政府在食物銀行計畫中的跨部門協力關係，後續在本章第三節中會再針對個案內容進行詳述。. 南投縣食物銀行援助計畫內容辦理方式有三種，包含即時餐食援助（餐食券）、食物援助、民生物資援助（資源媒合）。 3 2. DOI:10.6814/NCCU202001298.

(12) 貳、研究動機過往食物銀行相關研究多為個案研究，主要集中於台中市愛心食物銀行3的協力成功經驗（王秀燕，2013；陳湘晴，2014；許育嘉，2014；馬彩瑛，2015；李宗洋，2015；邱寶德，2018；莫泓霖，2018）與南機場愛心社區食物銀行的創新運作模式4（姜禮煌，2017；黃凱峰，2018；金家琪，2018），對於其他縣市政府執行食物銀行這類的援助政策並未有太多相關的研究，也未見從契約委外的角度去分析個案中參與者的契約管理能力與困境。筆者先前撰寫學期報告有機會到烏溪線站食物銀行進行參與觀察，實際參與第一線物資管理發配流程與親送案家物資，接觸到單親、獨居老人、隔代教養、更生人、身心障礙及特殊疾病等特殊境遇家庭，發現社會的角落依然存在著為數不少的家庭對於食物銀行這類的補充. 治政大科（以下簡稱社勞處/社會救助科）扮演著貧窮治理的初始關鍵角色，將地方大專立院校－「暨南大學」與非營利組織－「南投縣青年返鄉服務協會」吸納進食物銀性福利援助仍有需求，在參與觀察的過程中更發現南投縣社會及勞動處社會救助. ‧ 國. 學. 行運作的貧窮治理網絡中，這兩個受託單位再運用其本身所擁有的特質、資源、網絡連結能力去拓展、連結更多的物資捐贈單位、社福機構、鄉鎮公所、國高中. ‧. 小學等教育單位與支持系統，並且將他們納入食物銀行運作的網絡中。在食物銀行進行服務的過程中所受到之衝擊與觀察所得引發筆者對於食物銀行運作產生. y. Nat. sit. 更多的好奇；另外，一般來說社會福利服務通常是由非營利組織或社福機構提供，. al. n. 疑問和好奇都加深以此為碩士論文題目之動機。. Ch. engchi. er. io. 然而暨大不同於傳統大學除了傳道授業之外，也投身地方社會福利服務，上述的. i Un. v. 另一個研究動機是，筆者觀察到 2016 年南投縣家戶年收入的中位數為 54.6 萬5，位居全國倒數第 2 僅次於彰化縣，老化指數高居全國第 3，南投縣的老年人. 台中市愛心食物銀行是地方政府推行食物銀行政策較為成功的案例，除了與民間團體合作廣設食物銀行，更推出了許多創新措施，包含：推動食物銀行法制化、收購過剩農產品，並於市場設立愛心食材交流平台減少剩食的浪費，更曾榮獲「第五屆政府服務品質獎」，深獲肯定。《臺中市愛心食物銀行》，網址： https://www.society.taichung.gov.tw/13710/14189/14204/797042/post。 4 臻吉祥食物銀行於 2013 年成立，是台灣第一個以社區為單位成立的食物銀行，由台北市忠勤里里長方荷生成立，目前服務範圍擴及至社區外，規模約有 250 戶。該食物銀行結合老人關懷、學童課後輔導、續食餐廳等創新模式，融入社區貨幣概念，提供會員每月每人 500 點，以點數換取物資，若點數不夠亦可以擔任社區志工以勞務換取更多的點數。《300 戶人家每月 500 點！南機場食物銀行「做功德」服務全台北》，網址： https://www.ettoday.net/news/20171210/1069289.htm。 5 《財政部綜稅所得總額各縣市申報統計分析表》，網址： https://ws.fia.gov.tw/001/upload/ias/isa105/105_8-1.html。 4 3. DOI:10.6814/NCCU202001298.

(13) 口佔該縣總人口比率高達 16.7%6，鄰近的台中市升格後產生磁吸效應再加上南投縣較少工商業發展與就業機會導致年輕人大量外流，加諸高齡人口的凋零更讓南投縣人口數一舉在 2018 年跌破 50 萬人大關，南投縣在人口和經濟收入結構中似乎擺脫不了「又老又窮」的標籤，但是在社會救助資格方面，南投縣低收與中低收入戶人口卻只佔全縣人口約 4%7，因此有多少經濟弱勢是礙於申請社會救助資格不符，被排除在社福補助之外、隱藏在這統計數字底下是大家值得留意關心的。要之，筆者想了解南投縣食物銀行是如何透過跨部門協力的方式將這群被隱藏的「經濟弱勢邊緣戶」納入社會安全網絡，委辦單位是如何進行實物援助的服務輸送，完善社會福利保障功能、健全社會福利制度，使得這群「被消失」的經濟弱勢能夠受到妥善的照顧，此為本文研究動機之二。. 第二節研究目的與研究問題. 立. 壹、研究目的. 政治大. ‧ 國. 學. 南投縣食物銀行計畫一開始由政府部門自行辦理，過去難以想像由大學去承. ‧. 接社會福利服務，到現今教育部將大學社會責任作為重點發展項目後，因著大學所具有的豐沛資源與學術研究能量，更能夠去帶動地方發展，使得大學與地方產. sit. y. Nat. 業發展、社區培力、在地關懷、永續環境等社會實踐上有了更緊密的結合（教育. io. er. 部大學社會責任推動中心，2017）。在本文當中所提到的食物銀行個案即是透過契約委外的方式來推動的社會福利政策，主要參與者是南投縣社會及勞動處社會. n. al. Ch. i Un. v. 救助科與暨南大學、青年返鄉服務協會，也因此奠定了「政府－大學－非營利組. engchi. 織」三方互相協力合作的跨部門協力基礎。. 本文除了著重以跨部門協力治理觀點去分析南投縣食物銀行的協力運作過程與其所建構的食物銀行網絡外，在詮釋上也應包含契約委外的觀點來檢視此一協力個案，如此探討才會更加地全面。具體而言，主要的研究目的為：一、瞭解南投縣政府與暨南大學在食物銀行網絡中的互動過程，並探究雙方在跨部門協力不同階段之協力過程、協力關係，來作為在社福型契約之下「政府. 《內政部統計處 107 年內政統計通報》，網址： https://www.moi.gov.tw/stat/news_detail.aspx?sn=13742。 7 2018 年的統計數據顯示南投縣低收入戶有 6021 人，中低收入戶有 14252 人，兩者合計佔全縣人口 4%。《衛生福利部統計處低收入戶及中低收入戶統計》，網址： https://dep.mohw.gov.tw/DOS/lp-2972-113.html。 5 6. DOI:10.6814/NCCU202001298.

(14) －大學協力模式」的參考模式。二、瞭解在跨部門協力治理的概念之下，不同協力階段所遭遇到的問題以及所著重的協力關鍵因素，來作為往後雙方合作過程中的建議及參考。三、瞭解雙方對於績效展現與續約決定的想法，來作為未來南投縣食物銀行計畫議訂契約的參考依據。. 貳、研究問題本文的研究架構主要是援引 Bryson, Crosby & Stone（2006, 2015）所提出來的跨部門協力架構，其內容包含探討初始條件、協力過程、治理結構、課責與結果等分析構面，清楚地解釋了跨部門協力關係是如何建立的，並談到許多影響協. 政治大運用跨部門協力治理與契約委外的理論觀點，試圖融合兩者的概念，將跨部門協立. 力過程的關鍵要素。本文係以暨南大學承接南投縣食物銀行計畫的案例做為討論，力概念及關鍵要素鑲嵌到簽定契約的過程當中，並回答以下的研究問題：. ‧ 國. 學. 一、探討南投縣社勞處社會救助科與受託單位暨南大學，如何在契約委外的架構. ‧. 下，建立食物銀行網絡並維持良善的夥伴關係，並且了解影響協力成效的關鍵因素有哪些？. y. Nat. n. al. Ch. er. io. 析在不同的協力階段，治理模式是如何轉換？. sit. 二、探討雙方在履行契約的過程當中，因著不同的契約階段雙方考量為何？並分. i Un. v. 三、探討南投縣政府與暨南大學在契約委外的過程當中所產生的實際績效及公. engchi. 共價值為何？並了解雙方在契約期滿前對於續約決定的考量及想法。. 第三節研究個案介紹目前國內的食物銀行幾乎都是由非營利組織創辦，或是由非營利組織、慈善團體承接政府的委託計畫，由大專院校長時間穩定承接食物銀行的個案僅此一例，大專院校與食物銀行的合作形式多為課程中方案實作的結合，因此「大學」作為社福跨部門協力的行動者是本文個案之關鍵特色。暨大承接的烏溪線站食物銀行隸屬於南投縣食物銀行援助計畫中的一環，本節先介紹南投縣食(實)物銀行援助計畫，再針對本文研究個案－烏溪線站食物銀行之申請方式、服務內容、運作模式進行較為詳細的說明。. 6. DOI:10.6814/NCCU202001298.

(15) 壹、南投縣食(實)物銀行援助計畫發展沿革 2013 年南投縣草屯鎮公所籌設全縣第一家鄉鎮級的食物銀行，隔年南投縣政府亦自行成立食物銀行，架設起全縣食(實)物援助的服務平台，結合民間機構、慈善團體、社區網絡，回應民間對食物銀行設立的需求，主要以「餐食（券）援助」、「食物援助」、「物資援助」這三類多元的食(實)物援助服務為主8（南投縣政府社會及勞動處，2014），其中本文個案研究的烏溪線站食物銀行是屬於第二類「食物援助」。 2017 年南投縣政府再以勞務契約委外的方式委託暨南大學承接烏溪線站食物銀行，據點設立於菩提長青村（暨大老人福利實驗園區），其主要服務範圍為：南投縣埔里鎮、國姓鄉、仁愛鄉、魚池鄉、草屯鎮、中寮鄉等六個鄉鎮；由於南. 政治大銀行，其服務範圍則囊括集集鎮、竹山鎮、名間鄉、南投市、水里鄉、鹿谷鄉、立投縣幅員廣闊，南投縣政府另委託南投縣青年返鄉服務協會承接濁水溪線站食物. ‧ 國. 學. 信義鄉等七個鄉鎮市（如下圖 2）。烏溪線站與濁水溪站兩間食物銀行雖以河流. 流域區分服務範圍，但兩站之間在轉介個案、物資共享等合作交流亦相當頻繁。目前烏溪線站食物銀行成立至今已兩年多，建置及運作皆逐漸上軌道，與其他單. ‧. 位間的資源連結亦趨熟稔順暢，在推展食物援助服務的過程中，烏溪線站食物銀. n. al. er. io. sit. y. Nat. 行不僅是發放物資給受助戶，更進一步思索如何推展更多的服務創新措施。. Ch. engchi. i Un. v. 圖 2 南投縣各鄉鎮市地圖. 8. 《南投縣政府食(實)物銀行援助計畫》，網址：https://reurl.cc/eRMGL。 7. DOI:10.6814/NCCU202001298.

(16) 資料來源：南投縣各級學校9. 貳、烏溪線站食物銀行運作狀況烏溪線站食物銀行在類型上屬於兼採定點定時提供型與購買新物資發放型，擁有物資儲放倉庫與社工第一線配送的混合模式。目前的人力配置由一位暨大的老師作為計畫主持人帶領兩位社工及一位行政人員，日常的運作流程主要可以分為社工端與行政端，兩者處理的業務性質雖然不同，但仍需要密切的配合與討論，透過兩周一次的例行會議，與烏溪線站的督導主管(計畫主持人)彙報工作概況，並討論執行過程中產生的問題。. 一、社工端運作流程. 治政大烏溪線食物銀行社工端的作業流程為案家主動申請或由鄉鎮公所、社福機構、立各級學校、警政、社政、社區或由縣府轉介個案進來，隨即由社工員進行審核評 ‧ 國. 學. 估是否否開案，並且盤點個案目前擁有的社會福利資源以及家戶狀況，以「家庭經濟陷入困境，三餐難以為繼者」為救助原則，諸如發生緊急危難事由、失業、. ‧. 獨居、身障、中低收入戶家庭、社會福利排除之邊緣戶皆是在服務範圍內。開案後會由社工員向個案確認所需的物資品項，上述的審核評估流程會在七日內完成，. y. Nat. sit. 食物銀行每月會發放一次物資袋給案家，三個月服務期滿後會進行一次案家訪視，. al. er. io. 訪視的目的除了關懷案主的生活近況，也可以讓社工員更直接的了解案主的生活. v. n. 狀況是否有所改善，進而評估辦理結案或者持續服務，讓更多的亟待受助的家戶可以獲得援助。. Ch. engchi. i Un. 二、行政端運作流程行政端處理的事務不同於社工員，主要是處理物資進出管控以及負責與南投縣政府、暨大的公文來往、核銷等行政作業，物資端的管理包括收受及載運捐贈物資、採購受助戶所需的特定物資、整理盤點食物銀行倉庫內的物資並詳實登錄品項、數量及效期，再依照案家需求及家戶人數，分配個案所需之物資，分裝完清點倉庫內剩餘的物資存量，最後在南投縣政府社會福利資訊管理系統上登打物資出入的紀錄，以掌握物資的流向。目前，烏溪線站食物銀行提供給案家的物資品項主要是主食類（白米、麵條）搭配罐頭、餅乾等可以儲放之乾糧與民生日用. 9. 《南投縣地圖》，網址： http://163.22.168.99/ping/MapTest.aspx。 8. DOI:10.6814/NCCU202001298.

(17) 品，較為特殊的是許多個案的家庭無力負擔單價較高的嬰兒尿布、奶粉、成人尿布與營養品，個案若有需求食物銀行也會提供。這些物資來源主要是經由勸募及購買而來，除了有固定捐贈的單位外，其餘則是由各家宮廟法會、普渡後所提供的供品與年底時企業及慈善團體辦理歲末送暖活動時所捐贈之愛心物資。. 第四節研究範圍食物銀行衍生的議題非常多元，包含探討如何處理剩食、避免資源浪費？如何確保儲放食物與處理剩食過程中的食品安全？如何更進一步完善食物銀行內部的運作流程，發展出具有效率的服務模式？如何發掘更多待援的受助戶？更甚者是怎麼解決食物銀行個案背後的社會結構性問題等等，這些都是食物銀行涉及的議題。回到本文個案所建構的食物銀行網絡，其所涉及的議題與行動者一樣是. 政治大青年返鄉協會承接的濁水溪線站食物銀行、個案轉介單位、物資捐贈單位、志工立多元且複雜，主要行動者有南投縣政府、暨大承接的烏溪線站食物銀行、南投縣. ‧ 國. 學. 等等，每個組織單位的功能與角色各異其趣，端看研究者從何種角度以及所選取的研究標的為何，因此本文研究的重心將聚焦於南投縣政府與暨南大學所承接的烏溪線站食物銀行，以兩者的互動關係為研究主體探討雙方如何建構出食物銀行. ‧. 的網絡，分析建立跨部門協力網絡的重要因素有哪些，瞭解雙方在不同階段之協. n. al. er. io. sit. y. Nat. 力過程、協力關係與所遭遇的問題以及契約委外過程中產生的挑戰。. Ch. engchi. i Un. v. 9. DOI:10.6814/NCCU202001298.

(18) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. C圖h 3 研究範圍 U n i engchi. v. 資料來源：作者自繪. 10. DOI:10.6814/NCCU202001298.

(19) 第二章文獻回顧第一節食物銀行許多人曾經在周遭生活中聽過「食物銀行」，實際上卻對食物銀行的運作方式以及歷史發展不甚了解，本節將著重在食物銀行發展的實務面上，從食物銀行的歷史發展談起並介紹食物銀行學理上不同類型的運作模式以及了解中央與地方政府目前是如何推行食物銀行的政策，藉由爬梳食物銀行的相關文獻，藉此對食物銀行之運作與內涵有進一步的了解。. 壹、食物銀行的發展. 政治大. 食物是維繫人類溫飽及生存的最低需求，在過去傳統的農業社會，即存在義. 立. 田、義倉、社倉等社會救濟的制度，讓有餘裕的仕紳將糧食與弱勢和遭受緊急危. ‧ 國. 學. 難的他人分享。現今出現的食物銀行依然承襲著過去「人飢己飢、人溺己溺」的精神，將勸募、蒐集而來的食物、物資捐贈給需要幫助的人，食物銀行實際上就. ‧. 是一個社會資源流用的分享平台（曾薔霓，2017：173），但食物銀行的概念不僅止於社會救助的功能，同時亦倡導「資源不浪費」的精神。. y. Nat. sit. 追溯食物銀行最早出現的歷史是在 1967 年的美國，當時 John Van Hengel 在. er. io. 擔任施粥所（soup kitchen）義工時目睹一位婦人在垃圾桶及商店前找尋食物的過. al. n. iv n C U h e n gMary’ 間食物銀行，名為「聖瑪莉食物銀行（St 」，由他蒐集鄰近店 c h is Foodbank）程，因而啟發了他創辦食物銀行的靈感，後來在教會的支持下成立了世界上第一. 家多餘的蔬果與食物再通知當地的慈善機構來領取，當年的聖瑪莉食物銀行如今已成為美國第三大的慈善組織，有超過 200 家食物銀行加入成為其會員，佔美國食物銀行網絡的 90%。（黃全慶，2015：264-265；王秀燕，2013：232）。論及食物銀行主要的推動力量，不論是美國、德國、英國、法國、香港等，各國幾乎都是由民間的慈善團體、非營利組織、教會與宗教信仰團體推動，以此補足政府社會福利與社會救助的缺口。在民間蓬勃發展食物銀行的背景下，許多國家的政府也開始從中尋找自身可以發揮的角色與功能，像是法國就在 2016 年通過《反食物浪費法》，規定大型超市及食品經銷商禁止丟棄尚可食用的食品，並且必須捐贈給食物銀行或非營利組織，該法也免除了捐贈者須負擔食品安全的. 11. DOI:10.6814/NCCU202001298.

(20) 罰則以此提高捐贈者的意願等措施10；有些國家更是直接主導食物銀行的營運，像是南韓在 1997 年亞洲金融危機後由民間的韓國社會福利協會設立食物銀行， 2000 年後因辦理成效良好，南韓政府指定該協會成立中央食物銀行統籌掌管全國大大小小的食物援助機構，作為南韓全國食物銀行網絡的核心主理機構，南韓就是國家介入食物銀行發展較深的例子11。台灣食物銀行的中央主管機關－衛生福利部（以下簡稱衛福部）對於食物銀行並未有太多的介入與主導，而是下放給地方政府各自發展，因此不同縣市也就有著不同的實物救助模式與樣貌，下文會再更詳細的說明我國政府部門推動食物銀行相關措施與作法。. 貳、食物銀行相關文獻隨著國內外食物銀行越趨蓬勃發展，不論是民間團體自發性成立或是政府辦. 政治大前國內關於食物銀行相關研究的期刊僅有 3 篇，其餘大多為碩士論文與網路文章立理的食物銀行數量皆越來越多，學界也開始關注到食物銀行各個面向的發展，目. ‧ 國. 學. 的討論。王順民12（2011）在地方政府開辦食物銀行初期就提出建言：認為無論是食物銀行（food bank）、實物銀行（goods bank）抑或是物資銀行（resources bank）的推動與展望不應該只停留在物資募集、存放、分配、發送的管理層次上，而是. ‧. 應該去了解新時代的近貧、新貧人口所出現的原因及其生命歷程，對此類社會邊. sit. y. Nat. 緣族群進行基本資料的調查與建檔，藉此了解背後的結構性問題，更深入細究食. io. al. er. 物銀行福利措施所隱含的規範性意涵。. n. 黃全慶（2015）則是針對食物銀行進行綜覽性的論述，指出食物銀行的理念. Ch. i Un. v. 易獲得大眾迴響而且受到社會福利供給變遷的影響因此能夠迅速發展，文章從歐. engchi. 美國家食物銀行的歷史發展經驗談起，釐清台灣食物銀行的定位以及政府所應該扮演的角色，認為在難以改變《社會救助法》認定補助資格以及社政人員審核福利補助裁量權有限之下，地方政府推行食物銀行具有相當正面的意義，政府也不該以民間已有推行食物銀行為由，作為不積極推動社會救助實物給付政策的藉口。梁雅淇、陳知襄、趙珮妤（2018）分析社區型食物銀行適合設立的客觀區位是低收與中低收入戶比例較高之地區，研究也證實使用者確實具有強烈的地域性，除了客觀區位的條件外，人地關係的互動包含食物銀行營運者、志工、提供剩食的《反食物浪費法國民間籲修改保存期限標示》，網址： https://www.cna.com.tw/news/ahel/201902110313.aspx。 11 《亞洲食物銀行領頭羊日韓發展可做台灣借鏡》，網址： https://ms-community.azurewebsites.net/foodbank-asiazone02/。 12 《關於推動安家實物銀行的延伸性思考－從安家實物銀行到安家照顧中心》，網址： https://www.npf.org.tw/1/9360。 12 10. DOI:10.6814/NCCU202001298.

(21) 店家一同建立出「社區認同感」皆是社區型食物銀行成功不可或缺之因，由此證明食物銀行是一項需要近便性與在地化的社會福利服務。其餘的碩博士論文皆為個案研究，主要集中在台中市愛心食物銀行與臻佶祥南機場幸福食物銀行這兩個成功個案，這些個案研究又可以分成幾類：包含探討食物銀行成功運作的關鍵要素（黃凱峰，2018；金家琪，2018）、以不同理論觀點探討食物銀行的發展運作與推動成果（許育嘉，2014；馬彩瑛，2015；姜禮煌， 2017；邱寶德，2018）、分析食物銀行中政府與非營利組織間的協力關係（陳湘晴，2014；楊祥鈺，2016）或是討論非營利組織在食物銀行中的角色、組織生態以及如何進行資源整合（李詩柔，2015；李宗洋，2015；張綺凌，2018；莫泓霖， 2018），以下挑選數篇與本研究相關的研究進行回顧：陳湘晴（2014）整理出各國政府推動食物援助相關政策及台灣民間食物銀行. 政治大. 的發展歷程外，並以公私協力及社會救助的觀點，歸納出「目標、資源、行動、. 立. 規範」四個面向，用以分析台中市政府愛心食物銀行在運作過程中政府與非營利. ‧ 國. 學. 組織之協力關係。楊祥鈺（2016）以食物銀行為個案比較非營利組織承接契約性質與非契約性質的方案之差異，發現契約性質的方案在雙方簽訂契約時訂定具體. ‧. 可行的目標與期程、在契約條文下仍具有協商空間、互動上避免過多干預、願意. Nat. sit. 是雙方維持良好協力關係的重要因素。. y. 共同解決問題承擔責任、政府部門在監督以外還具備同理與支持的態度，這些都. er. io. 馬彩瑛（2015）運用 Sørensen & Torfing 提出的協力式創新分析架構為基礎. al. n. iv n C 後設治理面向探討台中市愛心食物銀行之運作，另外，此篇論文詳實統整台灣各 hengchi U 並援用 Rogers 的創新擴散理論，從公、私部門行動者之互動場域、公共創新、縣市政府推動食物銀行的歷程、運作模式並做優劣勢分析，使得本研究可以從較. 為宏觀的層面上去瞭解公部門推動食物銀行的全貌。許育嘉（2015）的研究則是發現食物銀行政策執行過程與結果會受到資源配置、執行結構的規範、執行者個人的觀點與外在環境條件的影響。綜觀上述食物銀行相關研究大多以公私協力理論觀點出發，係因在地方政府辦理實物給付政策或是運作食物銀行，大多需要與地方的非營利組織或是慈善團體合作，若單就政府部門社會局處的人力以及政府單位的既有連結，所能提供的服務能量與範圍皆有限，因此政府與民間跨部門攜手合作是完善食物銀行救助網絡的必須要件。本文即是從協力的觀點著手，結合契約委外的概念來探討地方政府－大學之間的跨部門協力關係，而非過去主要的研究對象「非營利組織－地方政府」間的協力夥伴關係。目前國內研究個案較為單一，研究者幾乎都選擇具高 13. DOI:10.6814/NCCU202001298.

(22) 度指標性以及發展較為完備的食物銀行作為個案研究，導致其他成功的個案或特殊經驗無法擴散，所以在研究標的上本文選擇南投縣烏溪線站食物銀行來作為研究個案。. 參、食物銀行之運作模式與類型近年來隨著食物銀行數量的增加以及個案越趨多元的社福需求，食物銀行不再只是提供單一的餐食服務，反而衍生發展出更多元的服務模式，學者黃全慶（2015：268-272）將國內外食物銀行不同的運作模式分成 11 種類型，這些類型之間未必有清楚的劃分界限，因此有些具備多樣化功能的食物銀行可能同時符合多種類型。未來的食物銀行在肩負更多社會福利服務功能與使命的狀況下，可能會再發展出更多元化以及新形態運作模式，以下針對這 11 種運作類型與其限制. 政治大. 進行概述：. 立表 1 食物銀行類型分類. ‧ 國. 學. 類型. 運作模式與特點. ‧. 銀行，此種食物銀行大多設在交通樞紐並與大型超市、飯店、餐廳合作，規模通常較為龐大。. n. al. 以食物拯救為目的之機構. er. io. sit. y. Nat. 大型倉儲中心/物流中心型. 大型的倉儲物流中心大多不會直接把物資提供給個人，而是轉送或轉賣給小型或地區型的食物. 此種類型的食物銀行特別強調「食物不浪費」的 iv n C精神，主要從市場、超商蒐集多餘的蔬果、麵包 hengchi U 及熟食後就直接轉贈給受助個案，達成減少剩食與濟貧的雙重目標。此種類型算是最早的食物銀行，中世紀的歐洲教會在禮拜完後會將剩餘的「愛餐」提供給窮人。. 定點餐食型. 定點定時提供型. 目前定點餐食型的食物銀行主要是在固定地點將蒐集到的食物以餐廳經營方式，用免費或低廉的價格提供餐食服務，在美國稱作緊急廚房或是 Soup kitchen。定點定時型是目前最普遍的食物銀行，將蒐集到的物資於特定時間、地點，請福利需求者自行前來領取，機構人員也能面對面提供案主更多關 14. DOI:10.6814/NCCU202001298.

(23) 懷，德國、美國多數的食物銀行即是此種類型。. 超市型（實體食物銀行）. 大多數案主只能被動地接受機構所提供的物資，選擇性相對較低，而超市型食物銀行讓案主直接到食物銀行挑選自己所需的物資，能更貼近案主物資需求。. 熟食型. 此類食物銀行通常是蒐集學校營養午餐或餐廳剩餘的熟食並於當日發送給案主，但此種類型的限制是礙於需要許多人力，因此難以達到規模化。此類食物銀行的物資募集不僅限於食物，主要蒐集民生用品或是任何有價值的物資像是衣物、圖. 治政大書、玩具等等，在德國甚至有寵物食物銀行、慢. 物資食物銀行. 立性病藥物食物銀行。. ‧ 國. 學. 此類型的食物銀行是利用社會大眾的捐款或是政府預算採購物資發放給受助戶。. 購買新物資發放型. ‧. io. n. al. er. 食物銀行兼辦福利服務型. sit. y. Nat. 食物銀行所服務的案主往往面臨的問題是多重的，此類型的食物銀行除了提供食物及物資外，也提供轉介、課後輔導、遊民收容、心理諮商等不同的社會福利服務及資源。. Ch. engchi. i Un. v. 藝文銀行/文化銀行. 由德國、奧地利等國積極推動，活用多餘的音樂會、展覽、體育競賽等票券，讓弱勢戶也有機會可以參與藝文活動或觀看體育競賽，使其能提升社會參與與心靈層面的發展。. 便宜超市型、二手傢俱型. 其運作就像一般的超市，惟用低於市價的價格出售食品或商品，讓弱勢者有能力選購，也讓物資提供者獲得相對的報酬。. 資料來源：整理至黃全慶（2015：268-272）黃全慶（2015）探討食物銀行存在之原因及其定位與服務內容，認為台灣未來在推展食物銀行上應提供匿名化、個別化以及更多元化的服務，以去標籤化的 15. DOI:10.6814/NCCU202001298.

(24) 方式來推動，此文所提及之 11 種食物銀行類型有助於釐清我國運作中食物銀行的定位，對於後續在描述本個案時也能夠更清楚其功能與角色13。. 肆、如何縮短與「餓」的距離－我國食物銀行推行現況為了減緩金融海嘯對民眾經濟生活的衝擊，2008 年之後地方政府陸續在有限的預算下訂定食物援助的相關方案或計畫，有些由地方政府社會局（處）自行辦理、亦有委託非營利組織或社福機構辦理，有些則是結合民間資源設置食物站或發放食物券，利用縣市行政區內的網絡與連結以募集、儲存管理並發放物資（馬彩瑛，2015：47）。台灣現行的社會救助制度主要以低收入戶與中低收入戶為主要救助對象，根. 政治大. 據衛福部統計 2019 年低收入戶與中低收入戶人數約為 64 萬人，貧窮人口僅佔全體人口約 2.6%，這個數字是全世界最低，甚至遠低於先進的已開發國家，但全. 立. 台灣的窮人真的只有這麼少嗎？洪伯勳（2015）在《製造低收入戶》這本書中提. ‧ 國. 學. 到台灣如此低的貧窮率是因為貧窮問題低收化，另外在社福身分審查標準上製造了很多門檻，以致社經條件相對弱勢的申請者很有可能因為資訊落差或未能通過. ‧. 嚴苛的審查標準而無法取得低收資格，結果就是目前受助的低收入戶完全無法反映台灣社會真實的貧窮人口，使得貧窮人口被嚴重低估14。食物銀行主要的救助. y. Nat. sit. 對象就是這些被排除在社會福利制度外的邊緣戶，以此填補社會福利制度的缺口。. al. er. io. 為了瞭解我國政府在推動食物銀行相關政策與措施的執行現況，本研究從法規與. n. 各縣市政府執行方式以了解公部門的推行現況與對此政策的發展方向，如下所述：. Ch. i Un. v. engchi 一、中央主管機關－衛生福利部督導實物給付政策根據 2019 年衛福部社會救助與社工司在行政院會上的報告15可以得知，衛福部在推動實物給付政策的推動理念共有五大面向（如下圖 4），(1)以公私協力的核心精神，藉由跨部門、政府與民間協力共同合作擴大服務管道與資源；(2)應急 /預防：對於遭受急難陷困者提供即時的協助，使其脫離困境；(3)結合企業社會責任，鼓勵企業通路、社會大眾能夠發揮愛心捐贈物資，加入實物給付的行列； (4)惜食/環保：正視並倡導食物不浪費與環保議題，並轉化為相關的實物給付服本文研究個案－烏溪線站食物銀行在分類上是屬於定點定時提供型、物資食物銀行與購買新物資發放型。 14 《製造低收入戶掩蓋貧窮人口》，網址：https://www.coolloud.org.tw/node/81905。 15 《(簡報)衛生福利部推動實物給付協助弱勢民眾及學校弱勢學生用餐》，網址： https://www.slideshare.net/OpenMic1/20190131。 16 13. DOI:10.6814/NCCU202001298.

(25) 務策略；(5)扶貧/救災：滿足經濟弱勢家庭的基本需求，各縣市的實物倉儲也能於災害發生時做為整備物資。. 立. 政治大. 學. ‧ 國. 圖 4 衛生福利部實物給付政策推行理念資料來源：衛生福利部. ‧. 另外衛福部公布的 107 年度施政計畫（衛生福利部，2018：8）可以看到社會救助業務中的實物給付是在「強化社會安全網計畫」下發展，衛福部希望可以強. y. Nat. sit. 化基層社區村里的救助通報機制，鼓勵地方政府可以自行或是結合民間資源，推. al. er. io. 動實物倉儲、食物券、資源媒合或物資輸送平台等多元方式，提供因地制宜且即. n. 時的經濟支持與社會福利服務，並建立在地化的互助急難救助機制，而且過程不. Ch. i Un. v. 僅只是提供經濟弱勢家庭關懷與救助，更希望能以教育、就業自立、社區產業與. engchi. 參與等方式協助受助戶在貧窮中重新再站起來。除此之外，管理食物銀行的物資與個案管理也是一大學問，為了能夠追蹤家戶累計發放之物資品項、完整歷程，衛福部在 2014 年時也建置實（食）物銀行資訊管理系統，有利於社工進行完整後續個案評估作業，有效追蹤物品發放紀錄，記錄個案狀況與物資品項數量。. 二、社會救助法新增「實物給付」專章過去立法院有不少立委提出關於實物給付以及食物銀行的相關法案，2016 年第九屆會期除了有時任立委洪慈庸提出的《食物銀行法》外，另外還有不同黨派的立委提出共九種不同的版本，可見實物給付相關政策納入法令規範不僅是社會多數的期待並且呼應民間推動食物銀行之需求。可惜的是由衛福部研擬的社會救助法部分條文修正草案－新增訂的「實物給付專章」已於 2016 年的行政院會通 17. DOI:10.6814/NCCU202001298.

(26) 過，但是該修正草案迄今仍未經立法院三讀通過。雖然中央法規尚未通過，但像是台中市政府就率先制定《臺中市食物銀行自治條例》用以避免物資浪費、促進市內食物銀行的健全發展，創下地方先行的紀錄。從新增訂的實物給付專章內容中可以窺見目前推行的不足之處及未來政策發展的推行措施與方向，修法內容共 8 條16包含：各縣市主管機關得因地制宜選擇不同模式辦理實物給付，並建立轄區內的物資管理及調度制度，可以委託法人、團體、民間機構辦理並提供必要之協助，對於民間辦理實物給付成效優良的機構單位亦應給於表揚；農業機關得收購生產過剩之農產品作為物資，國防部所屬各級機關及部隊也可以將裕量之食品提供給地方政府辦理實物給付，當重大災害發生時中央可以跨區協調調度物資；最後，為了鼓勵更多資源投入食物銀行當中，政府也會提供主動捐贈物資的業者減稅優惠等獎勵措施，種種辦法皆是為了滿足. 政治大. 受助對象之基本生理需求，讓社會上不再有飢餓的人完善社會安全網。. 立. 三、地方政府辦理食物銀行之多元方式. ‧ 國. 學. 根據衛福部的統計數據，2018 年各地方政府積極推動實物給付（食物銀行）. ‧. 共有 32 項方案計畫辦理，在全國 22 縣市一共建立 203 處實物存放點，2018 年服務逾 66 萬人次17。各地方政府辦理食物銀行方式截然不同，近年來除了傳統的. y. Nat. sit. 食物銀行、食物券以外也有新形態的方式包括行動廚房、待用餐、惜食冰箱、與. er. al. iv n C hengchi U (1)實物倉儲方式：此方式最為大宗，由地方政府協調民間團體及公所或是結 n. 2：. io. 企業合作之惜食計畫等，主要可以區分為以下三大類，各縣市執行方式參見下表. 合企業及慈善團體長期認捐，設立儲放據點並發放物資，計有臺北市等 19 個縣市辦理，107 年服務 52 萬 1,700 人次。. (2)食物券方式：透過與轄內便利商店或店家合作，發放給民眾餐券或一定額度的食物兌換券，可以至指定商店兌換食物餐點等限定商品，計有桃園市等 8 個縣市辦理，107 年服務 9 萬 1,400 人次。 (3)資源媒合方式：由社工定期評估轄內列冊弱勢家戶，就民間捐贈物資採取隨收隨發，或是由有需要物資的民眾向各窗口登記，待物資媒合後發給，計有臺《衛生福利部增訂實物給付專章，加強照顧弱勢》，網址： https://dep.mohw.gov.tw/DOSAASW/cp-530-7250-103.html。 17 《呼籲大家多加運用各地實(食)物提供據點協助弱勢民眾》，網址： https://www.mohw.gov.tw/cp-16-46246-1.html。 18 16. DOI:10.6814/NCCU202001298.

(27) 南市等 4 個縣市辦理，107 年服務 5 萬 2,800 人次。表 2 各地方政府辦理食物銀行模式模式類型. 縣市基隆市愛心食物銀行、台北市實物銀行、新北市政府「幸福滿屋－實物銀行」、桃園市安家實物銀行、新竹縣物資銀行、新竹市愛心福利社－愛心福利包、苗栗縣食物銀行、臺中市愛心食物銀行、南投縣食（實）物銀行、彰化縣「幸福小舖－實物銀行」、雲林縣實物銀行、嘉義縣. 實物倉儲式共計 19 個縣市. 物資銀行、嘉義市實物銀行、高雄市實物銀行－幸福分享中心、屏東縣物資銀行、宜蘭縣政府物資銀行、花蓮縣幸福實物銀行、臺東縣實（食）物銀行、澎湖縣實（食）物銀行. 立. 臺北市愛心餐食補給站（餐券）新北市幸福保衛站桃園市愛心餐食券、感心生活券新竹縣愛心讚弱勢家庭餐食券新竹市餐食兌換券、國小學童早餐兌換券南投縣餐食兌換券. 共計 8 個縣市. ‧. ‧ 國. 學. 食物券式. 政治大. y. Nat. n. al. 資源媒合式共計 5 個縣市. sit er. io. 嘉義市實物銀行－提貨券高雄市兒少暑假餐食券. v. 臺北市盛食交流平台新竹縣物資銀行平台新竹市愛心福利社－愛心福利卡南投縣媒合民間資源提供民生物資援助臺南市實物愛心銀行：溫暖大臺南－實物愛心銀行. Ch. engchi. i Un. 資料來源：作者自行整理綜上所述，可以觀察到不論是中央或是地方政府都是期望以跨部門協力的精神打造出一個肩負多功能的食物銀行，衛福部希望食物銀行兼具扶貧、惜食環保、救災，讓企業可以發揮社會責任達成資源流通、不浪費的正向循環。在地方縣市政府則是採行「救急不救窮」的原則，因地制宜發展不同的服務模式；食物銀行除了解決弱勢家庭的溫飽外，地方政府也會透過實物援助的方式來發現受助家庭內的其他需求與問題，像是新北市幸福保衛站即是利用此途徑來發掘高風險家庭 19. DOI:10.6814/NCCU202001298.

(28) 內的兒童與青少年。可以觀察到每個縣市公私部門的參與程度也不盡相同，有些是政府主導，有些則是導入不同的協力行動者、政策工具與運作策略，而本文個案－烏溪線站食物銀行即是透過地方政府與大學的協力合作，不同的合作模式皆展現了地方治理的公共創新。. 第二節跨部門協力治理相關理論近年來跨域治理的研究趨勢逐漸超脫傳統格局，跨域治理的「域」指涉的已不再只是地域上或行政區的劃界，在理論層面上，更涉及了治理領域的跨越以及因應治理需求所衍生的「跨部門治理」（cross-sectoral governance）研究與創意（李柏諭，2011：42）。跨部門治理在現今運用的範圍非常廣泛，包含災害防救、犯罪預防、都市規劃、環境問題、大型公共建設、疾病防治、社會福利與社區安全. 政治大. 等層面（陳秋政，2008），本節所要探討的即為跨部門治理的相關概念與理論。. 立. 壹、跨部門治理之理論意涵. ‧ 國. 學. 一、跨部門治理興起之背景. ‧. y. Nat. 跨部門治理興起的背景大致可以分為下列三點（李柏諭，2011；劉麗娟，2015；. sit. Bryson et al., 2006）：首先，外在環境的劇烈變化包含全球化結合經濟、科技、社. al. er. io. 會的快速發展，導致傳統的社會結構與生活模式產生變化，公共事務呈現越趨複. n. iv n C h egovernment）意識形態的萌發以及凸顯出企批評，因此有利於有限政府（limited ngchi U 雜多變的內涵。第二，政府產能與預算投入的嚴重落差使得政府遭受效率低落的. 業、非營利組織的優勢，這類批評也開啟了解除管制（deregulation）、民營化（privatization）、削減預算的浪潮，促使第三者政府（the third party government）的興起18。第三，面臨複雜多元的治理需求以及人民對生活環境品質要求的提高，政府已無法由單一層級的政府單位獨自解決，需要與各部門和民間社會的組織合作，以處理他們無法單獨成功解決的公共問題，跨部門治理的概念於焉出現（Kettl, 2015）。. 薩拉門（Laster M. Salamon）批評市場與政府失靈不能解釋非營利組織存在的原因，進而提出「第三者政府理論」。第三者政府理論認為，針對政府行動的轉變和多樣性，在公共服務的輸送上，必須仰賴非政府的機構，即政府透過代理人來運作。第三者政府的產生，一方面要調和人民對公共服務的渴望，一方面又懼怕政府權力過度擴張，因此企圖透過第三者來增進政府提供公共服務的角色與功能，使得政府的權力無法恣意擴張。《非營利組織的理論基礎－政治面：第三者政府理論》，網址：https://reurl.cc/1l84D。 20 18. DOI:10.6814/NCCU202001298.

(29) 二、跨部門協力治理之意涵綜觀學者對於跨部門治理意涵之探討：陳秋政（2008：2）認為跨部門治理是來自三個部門的利害關係人、團體或組織，以促成合作的方式，共同參與及統理具有跨區域、跨組織、跨部門特性的公共政策議題，特別是強調對政策過程的參與。李柏諭（2011：41）則認為跨部門治理的概念持續被賦予新的意涵，國家、市場、社會三方間的互動關係轉變為強調互為協力關係的跨部門治理，並且是基於互相認同的目標以及建立在一個相對自主、公平參與、明確課責、透明且互相信任承諾的新互動模式上。國外學者則較多使用跨部門協力（cross-sector collaboration）這一名詞進行更仔細地討論，Bryson 等人（2006：44）定義跨部門協力是兩個或多個部門組織間. 政治大獨自實現的結果。Forrer 等人（2014：9-10）也對跨部門協力做出類似的定義：立資訊、資源、活動和能力的流通、連結或共享，來共同實現單一部門或組織無法. ‧ 國. 學. 「在兩個或以上的部門組織間自發性的連結，共同致力於資訊、資源、活動、能. 力、風險和決策的共享，以期達成公共合意的結果，此結果若只由一個組織單獨行動是困難或不可能達成的」。跨部門協力更明確的來說需要包括六項原則. ‧. （Ansell & Gash, 2008：544-545）：. y. Nat. n. al. Ch. er. io. （二）參與者必須涵蓋非政府的行為者；. sit. （一）最初是由政府機關發起；. i Un. v. （三）參與者直接參與決策過程而非只是公部門的顧問、諮詢單位；. engchi. （四）須有正式的組織且有集體的合作；. （五）決策必須是共識決，即使意見不相同也需經過協調以達成共識；（六）協力的目的在於公共政策與公共管理的推展。值得一提的是，有些學者主張跨部門治理的前提是政府、企業、非營利組織三方協力，三方動機不同並且需要同時參與缺一不可；但有些學者批評此界定過於嚴苛，認為在建構政府、企業、非營利組織的跨部門治理過程中，不一定要指涉三方同時參與，也應包括各種正式、非正式、不定期或持續的跨部門活動，不論採取何種方式透過不同部門間的參與者來達成「善治」（good governance）的目標皆屬跨部門協力治理的內涵（劉麗娟，2015：118），本文對於跨部門協力的定義傾向後者較廣義的界定，認為不一定要同時有三方參與，也不須像 Ansell & 21. DOI:10.6814/NCCU202001298.

(30) Gash 所認為跨部門協力一開始必須由政府部門發起，只要有兩個或兩個以上的部門同時參與公共事務目的是達成善治的目標，即是屬於跨部門協力的範疇。現今公共行政的發展已邁入所謂第三者政府、協力治理、跨部門治理、跨域治理、多層級治理、參與式治理的時代，這些概念幾乎都強調「協力式網絡關係（collaborative networks）」的重要性。爰此，不少學者將「跨部門治理」等同於「協力治理」此一概念來分析解釋19（張世杰，2012；劉麗娟，2015），簡言之，跨部門治理即是對這些協力網絡關係進行治理20。至於跨部門治理和跨部門協力在概念上能否互用？學者張世杰（2012：3）進一步認為跨部門治理就是協力治理，兩者皆將公共議題的形成與解決過程視為是在網絡關係結構中進行的一種隱喻象徵（metaphor）。換言之，公共議題的形成與解決是一種治理的過程，而這個過程必須透過不同部門間的參與者協商互動的網絡關係來完成。綜上所言，跨部. 政治大有共同目標，藉由分享資源與資訊來共理公共事務的協力過程，目的是為了解決立. 門治理的內涵實則為跨部門協力的概念，是不同部門（sector）間多方行動者擁. 三、跨部門協力治理的優勢與限制. 學. ‧ 國. 公共問題或滿足人民需求。. ‧. 為何跨部門協力可以歷久不衰，甚至還蔚為潮流趨勢？至今許多政府部門的. y. Nat. sit. 政策多半還是運用跨部門協力治理來作為政策執行的工具，下面是跨部門協力所. al. 2012：406-409，曾冠球，2011：89-91）：. er. io. 具備的優勢以及能為協力夥伴帶來的效益（陳定銘，2008：235-236；陳恆鈞，. n. iv n C hengchi U （一）資源的可利用性：跨部門協力帶來的效益包括資源、效能、正當性等等，跨部門的合作使得服務規模擴大、品質提升、觸及面向更廣、社會影響力更大，發揮「1+1>2」的綜效（synergy）。（二）效率與效能：跨部門的合作關係不僅可以增進組織間的整合，更可以達到減少資源重複浪費的狀況，跨部門間長期合作下來也能夠建立夥伴間的信心與信賴感，同時降低合作的風險。（三）正當性（legitimacy）：跨部門治理提供地方社群參與公共事務治理，廣納地方參與者提供不同的觀點，遠比中央政策宣達或是地方的代議式民主. 陳秋政也指出由於跨部門治理議題研究的多元性，除了導致在理論層面缺乏對話基礎之外，更可能模糊或衍生治理價值的爭議。 20 本文在撰寫上將跨部門治理與跨部門協力通用。 22 19. DOI:10.6814/NCCU202001298.

(31) 更具有參與的正當性。（四）互補彼此不足：公私部門其功能角色各有利基，也互相填補彼此的不足，像是公部門擁有關鍵法律解釋權與管制性資產，私部門則擁有專業服務、技術與誘因結構（Jacobson and Choi, 2008：639），公民社會則是有充沛的創意、動能與社會資本，跨部門協力合作在適當的安排下引進各個部門能夠創造出互惠共榮的綜效。縱使跨部門協力治理存在許多優勢，但也有許多人批評跨部門協力治理的結果不如預期，過於天真理想化的預設協力過程，忽略掉不同形式的協力關係可能會影響協力過程甚至是影響協力結果。下述則是造成跨部門協力治理無法順利運作，使得行為者淪為「不情願夥伴」的原因（陳恆鈞，2012：406-409，曾冠球， 2011：89-91）：. 政治大（1）權力不對稱：權力不均會導致影響整個治理結構，擁有較多技術資源立或是影響力的一方可能會傾向維護自身的既得利益，造成在共同決策過程中. ‧ 國. 學. 權力不對稱、資訊不對等的現象，無法落實平等互惠原則。. ‧. （2）溝通協調困難：跨部門協力中的行動者來自各領域及專業團體，若未能瞭解且互相尊重彼此的專業、組織文化與運作程序，將使一件簡單的事情. sit. y. Nat. 變得更複雜，無形中比單獨行動更耗費時間，甚至是造成混亂。. er. io. （3）不易課責：跨部門協力過程中充斥著各部門、團體所形成的網絡關係，. al. iv n C 夥伴相對應的自主裁量權，但當問題出現時，由於參與者眾多時常有權責模 hengchi U 糊的情況發生，另外績效成果不容易衡量也是不易課責之因。 n. 協力過程中為避免需要事事請示原有組織，多半會授能給組織或是給予協力. 四、跨部門協力治理中的行動者上段提到跨部門協力具備的優勢展現在：不同部門中的行動者在治理結構與公共服務輸送的過程中，經由資源與資訊的交換網絡形成功能互補、資源互賴的協力夥伴模式，無形中也擴張了在公共服務傳遞過程中各自的角色與職能，從而營造出多樣性的跨部門治理機制（李柏諭，2011：45-46）。Vigoda（2002）認為現代公共行政不該像傳統公共行政一樣側重於官僚與公共機構的權力與控制，也不該像新公共管理單純地將公民視為被動的顧客，在民主社會中回應性（responsiveness）與協力的本質是互相關聯的，除了重視回應性外，也應該強調 23. DOI:10.6814/NCCU202001298.

(32) 多面向的協力與建立夥伴關係。下圖 5 所呈現的是 Vigoda 提出的協力過程中會有哪些行動者，他將其分成「治理與政府行政體系（ government and public administration）」、「公民：個人與團體（citizens）」、「其他的社會參與者：媒體、學術單位、第三部門（other social players）」三部份。在此模型中，Vigoda（2002：534-537）談到當前協力互動過程中各個行動者間的關係，認為政府與公民是協力關係中最主要的行動者。公部門主要的責任就是制定政策並提供公共服務給公民，增強與公民之間的夥伴關係，而公民對治理體系的支持不僅提供了治理的正當性也能穩定政策的推行（圖 5 上側）。政府部門也同時透過授權給其他行動者像是私部門、第三部門或學術社群等，使其更具有影響力與公信力，這些行動者也會提供專業的知識、政策論述的批判以及經濟財貨補足政府部門所缺（圖 5 左側）。公民則是提供資訊與人力資源給其他行動. 政治大眾，因此對公民的社會化有重大的影響（圖 5 右側）。立. 者，至於其他單位－媒體、學術單位、第三部門、政黨所擁有的知識超越一般大. ‧ 國. 學. 然而，除了仰賴政府與公民之外也應該重視與其他部門開展夥伴關係。 Vigoda 同時也指出媒體、學術單位、第三部門之角色與功能的重要性，媒體的報. ‧. 導不但可以提高政府的透明度與課責，也能開展公共議題的討論，對於形塑公民的態度與觀點有很大的影響力；學術單位對於協力夥伴關係的貢獻則是在於提出. Nat. sit. y. 了理論、概念與實際的推動方式，推展了不同社會科學之間的相互理解，學術知. io. er. 識的累積也能為公部門施政上提供參考基礎；第三部門在地方第一線進行倡議、提供服務累積社會資本也為協力關係奠定良好的發展基礎。. al. n. iv n C 所提出的協力參與者模型清楚描繪各部門中協力行動者 hengchi U. 總的來說，Vigoda. 的關係與角色，有助於本文對跨部門協力網絡中行動者的界定與分析，本文亦想. 檢視研究個案中的政府部門是否像 Vigoda 所建議的已從過去「統治者」、「委任者」、「管理者」的角色，轉變為與其他部門建立良好的夥伴關係的「協力促進者」。. 24. DOI:10.6814/NCCU202001298.