第二章 文獻回顧
第一節 食物銀行
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第一節 食物銀行
許多人曾經在周遭生活中聽過「食物銀行」，實際上卻對食物銀行的運作方 式以及歷史發展不甚了解，本節將著重在食物銀行發展的實務面上，從食物銀行 的歷史發展談起並介紹食物銀行學理上不同類型的運作模式以及了解中央與地 方政府目前是如何推行食物銀行的政策，藉由爬梳食物銀行的相關文獻，藉此對 食物銀行之運作與內涵有進一步的了解。
壹、食物銀行的發展
食物是維繫人類溫飽及生存的最低需求，在過去傳統的農業社會，即存在義 田、義倉、社倉等社會救濟的制度，讓有餘裕的仕紳將糧食與弱勢和遭受緊急危 難的他人分享。現今出現的食物銀行依然承襲著過去「人飢己飢、人溺己溺」的 精神，將勸募、蒐集而來的食物、物資捐贈給需要幫助的人，食物銀行實際上就 是一個社會資源流用的分享平台（曾薔霓，2017：173），但食物銀行的概念不僅 止於社會救助的功能，同時亦倡導「資源不浪費」的精神。
追溯食物銀行最早出現的歷史是在1967 年的美國，當時 John Van Hengel 在 擔任施粥所（soup kitchen）義工時目睹一位婦人在垃圾桶及商店前找尋食物的過 程，因而啟發了他創辦食物銀行的靈感，後來在教會的支持下成立了世界上第一 間食物銀行，名為「聖瑪莉食物銀行（St Mary’ s Foodbank）」，由他蒐集鄰近店 家多餘的蔬果與食物再通知當地的慈善機構來領取，當年的聖瑪莉食物銀行如今 已成為美國第三大的慈善組織，有超過200 家食物銀行加入成為其會員，佔美國 食物銀行網絡的90%。（黃全慶，2015：264-265；王秀燕，2013：232）。
論及食物銀行主要的推動力量，不論是美國、德國、英國、法國、香港等，
各國幾乎都是由民間的慈善團體、非營利組織、教會與宗教信仰團體推動，以此 補足政府社會福利與社會救助的缺口。在民間蓬勃發展食物銀行的背景下，許多 國家的政府也開始從中尋找自身可以發揮的角色與功能，像是法國就在 2016 年 通過《反食物浪費法》，規定大型超市及食品經銷商禁止丟棄尚可食用的食品，
並且必須捐贈給食物銀行或非營利組織，該法也免除了捐贈者須負擔食品安全的
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是食物銀行（food bank）、實物銀行（goods bank）抑或是物資銀行（resources bank）的推動與展望不應該只停留在物資募集、存放、分配、發送的管理層次上，而是
https://www.cna.com.tw/news/ahel/201902110313.aspx。
11 《亞洲食物銀行領頭羊 日韓發展可做台灣借鏡》，網址：
https://ms-community.azurewebsites.net/foodbank-asiazone02/。
12 《關於推動安家實物銀行的延伸性思考－從安家實物銀行到安家照顧中心》，網址：
https://www.npf.org.tw/1/9360。
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店家一同建立出「社區認同感」皆是社區型食物銀行成功不可或缺之因，由此證 明食物銀行是一項需要近便性與在地化的社會福利服務。
其餘的碩博士論文皆為個案研究，主要集中在台中市愛心食物銀行與臻佶祥 南機場幸福食物銀行這兩個成功個案，這些個案研究又可以分成幾類：包含探討 食物銀行成功運作的關鍵要素（黃凱峰，2018；金家琪，2018）、以不同理論觀 點探討食物銀行的發展運作與推動成果（許育嘉，2014；馬彩瑛，2015；姜禮煌，
2017；邱寶德，2018）、分析食物銀行中政府與非營利組織間的協力關係（陳湘 晴，2014；楊祥鈺，2016）或是討論非營利組織在食物銀行中的角色、組織生態 以及如何進行資源整合（李詩柔，2015；李宗洋，2015；張綺凌，2018；莫泓霖，
2018），以下挑選數篇與本研究相關的研究進行回顧：
陳湘晴（2014）整理出各國政府推動食物援助相關政策及台灣民間食物銀行 的發展歷程外，並以公私協力及社會救助的觀點，歸納出「目標、資源、行動、
規範」四個面向，用以分析台中市政府愛心食物銀行在運作過程中政府與非營利 組織之協力關係。楊祥鈺（2016）以食物銀行為個案比較非營利組織承接契約性 質與非契約性質的方案之差異，發現契約性質的方案在雙方簽訂契約時訂定具體 可行的目標與期程、在契約條文下仍具有協商空間、互動上避免過多干預、願意 共同解決問題承擔責任、政府部門在監督以外還具備同理與支持的態度，這些都 是雙方維持良好協力關係的重要因素。
馬彩瑛（2015）運用 Sørensen & Torfing 提出的協力式創新分析架構為基礎 並援用 Rogers 的創新擴散理論，從公、私部門行動者之互動場域、公共創新、
後設治理面向探討台中市愛心食物銀行之運作，另外，此篇論文詳實統整台灣各 縣市政府推動食物銀行的歷程、運作模式並做優劣勢分析，使得本研究可以從較 為宏觀的層面上去瞭解公部門推動食物銀行的全貌。許育嘉（2015）的研究則是 發現食物銀行政策執行過程與結果會受到資源配置、執行結構的規範、執行者個 人的觀點與外在環境條件的影響。
綜觀上述食物銀行相關研究大多以公私協力理論觀點出發，係因在地方政府 辦理實物給付政策或是運作食物銀行，大多需要與地方的非營利組織或是慈善團 體合作，若單就政府部門社會局處的人力以及政府單位的既有連結，所能提供的 服務能量與範圍皆有限，因此政府與民間跨部門攜手合作是完善食物銀行救助網 絡的必須要件。本文即是從協力的觀點著手，結合契約委外的概念來探討地方政 府－大學之間的跨部門協力關係，而非過去主要的研究對象「非營利組織－地方 政府」間的協力夥伴關係。目前國內研究個案較為單一，研究者幾乎都選擇具高
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（2015：268-272）將國內外食物銀行不同的運作模式分成 11 種類型，這些類型 之間未必有清楚的劃分界限，因此有些具備多樣化功能的食物銀行可能同時符合 Soup kitchen。
定點定時提供型
定點定時型是目前最普遍的食物銀行，將蒐集到 的物資於特定時間、地點，請福利需求者自行前 來領取，機構人員也能面對面提供案主更多關
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資料來源：整理至黃全慶（2015：268-272）
黃全慶（2015）探討食物銀行存在之原因及其定位與服務內容，認為台灣未 來在推展食物銀行上應提供匿名化、個別化以及更多元化的服務，以去標籤化的
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方式來推動，此文所提及之 11 種食物銀行類型有助於釐清我國運作中食物銀行 的定位，對於後續在描述本個案時也能夠更清楚其功能與角色13。
肆、如何縮短與「餓」的距離－我國食物銀行推行現況
為了減緩金融海嘯對民眾經濟生活的衝擊，2008 年之後地方政府陸續在有 限的預算下訂定食物援助的相關方案或計畫，有些由地方政府社會局（處）自行 辦理、亦有委託非營利組織或社福機構辦理，有些則是結合民間資源設置食物站 或發放食物券，利用縣市行政區內的網絡與連結以募集、儲存管理並發放物資（馬 彩瑛，2015：47）。
台灣現行的社會救助制度主要以低收入戶與中低收入戶為主要救助對象，根 據衛福部統計2019 年低收入戶與中低收入戶人數約為 64 萬人，貧窮人口僅佔全 體人口約 2.6%，這個數字是全世界最低，甚至遠低於先進的已開發國家，但全 台灣的窮人真的只有這麼少嗎？洪伯勳（2015）在《製造低收入戶》這本書中提 到台灣如此低的貧窮率是因為貧窮問題低收化，另外在社福身分審查標準上製造 了很多門檻，以致社經條件相對弱勢的申請者很有可能因為資訊落差或未能通過 嚴苛的審查標準而無法取得低收資格，結果就是目前受助的低收入戶完全無法反 映台灣社會真實的貧窮人口，使得貧窮人口被嚴重低估14。食物銀行主要的救助 對象就是這些被排除在社會福利制度外的邊緣戶，以此填補社會福利制度的缺口。
為了瞭解我國政府在推動食物銀行相關政策與措施的執行現況，本研究從法規與 各縣市政府執行方式以了解公部門的推行現況與對此政策的發展方向，如下所述：
一、中央主管機關－衛生福利部督導實物給付政策
根據2019 年衛福部社會救助與社工司在行政院會上的報告15可以得知，衛福 部在推動實物給付政策的推動理念共有五大面向（如下圖 4），(1)以公私協力的 核心精神，藉由跨部門、政府與民間協力共同合作擴大服務管道與資源；(2)應急 /預防：對於遭受急難陷困者提供即時的協助，使其脫離困境；(3)結合企業社會 責任，鼓勵企業通路、社會大眾能夠發揮愛心捐贈物資，加入實物給付的行列；
(4)惜食/環保：正視並倡導食物不浪費與環保議題，並轉化為相關的實物給付服
13 本文研究個案－烏溪線站食物銀行在分類上是屬於定點定時提供型、物資食物銀行與購買新 物資發放型。
14 《製造低收入戶 掩蓋貧窮人口》，網址：https://www.coolloud.org.tw/node/81905。
15 《(簡報)衛生福利部推動實物給付協助弱勢民眾及學校弱勢學生用餐》，網址：
https://www.slideshare.net/OpenMic1/20190131。
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務策略；(5)扶貧/救災：滿足經濟弱勢家庭的基本需求，各縣市的實物倉儲也能 於災害發生時做為整備物資。
圖4 衛生福利部實物給付政策推行理念 資料來源：衛生福利部
另外衛福部公布的107 年度施政計畫（衛生福利部，2018：8）可以看到社會 救助業務中的實物給付是在「強化社會安全網計畫」下發展，衛福部希望可以強 化基層社區村里的救助通報機制，鼓勵地方政府可以自行或是結合民間資源，推 動實物倉儲、食物券、資源媒合或物資輸送平台等多元方式，提供因地制宜且即 時的經濟支持與社會福利服務，並建立在地化的互助急難救助機制，而且過程不 僅只是提供經濟弱勢家庭關懷與救助，更希望能以教育、就業自立、社區產業與
另外衛福部公布的107 年度施政計畫（衛生福利部，2018：8）可以看到社會 救助業務中的實物給付是在「強化社會安全網計畫」下發展，衛福部希望可以強 化基層社區村里的救助通報機制，鼓勵地方政府可以自行或是結合民間資源，推 動實物倉儲、食物券、資源媒合或物資輸送平台等多元方式，提供因地制宜且即 時的經濟支持與社會福利服務，並建立在地化的互助急難救助機制，而且過程不 僅只是提供經濟弱勢家庭關懷與救助，更希望能以教育、就業自立、社區產業與