第二章 文獻回顧
第二節 跨部門協力治理相關理論
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內的兒童與青少年。可以觀察到每個縣市公私部門的參與程度也不盡相同，有些 是政府主導，有些則是導入不同的協力行動者、政策工具與運作策略，而本文個 案－烏溪線站食物銀行即是透過地方政府與大學的協力合作，不同的合作模式皆 展現了地方治理的公共創新。
第二節 跨部門協力治理相關理論
近年來跨域治理的研究趨勢逐漸超脫傳統格局，跨域治理的「域」指涉的已 不再只是地域上或行政區的劃界，在理論層面上，更涉及了治理領域的跨越以及 因應治理需求所衍生的「跨部門治理」（cross-sectoral governance）研究與創意（李 柏諭，2011：42）。跨部門治理在現今運用的範圍非常廣泛，包含災害防救、犯 罪預防、都市規劃、環境問題、大型公共建設、疾病防治、社會福利與社區安全 等層面（陳秋政，2008），本節所要探討的即為跨部門治理的相關概念與理論。
壹、跨部門治理之理論意涵
一、跨部門治理興起之背景
跨部門治理興起的背景大致可以分為下列三點（李柏諭，2011；劉麗娟，2015；
Bryson et al., 2006）：首先，外在環境的劇烈變化包含全球化結合經濟、科技、社 會的快速發展，導致傳統的社會結構與生活模式產生變化，公共事務呈現越趨複 雜多變的內涵。第二，政府產能與預算投入的嚴重落差使得政府遭受效率低落的 批評，因此有利於有限政府（limited government）意識形態的萌發以及凸顯出企 業、非營利組織的優勢，這類批評也開啟了解除管制（deregulation）、民營化
（privatization）、削減預算的浪潮，促使第三者政府（the third party government）
的興起18。第三，面臨複雜多元的治理需求以及人民對生活環境品質要求的提高，
政府已無法由單一層級的政府單位獨自解決，需要與各部門和民間社會的組織合 作，以處理他們無法單獨成功解決的公共問題，跨部門治理的概念於焉出現（Kettl, 2015）。
18 薩拉門（Laster M. Salamon）批評市場與政府失靈不能解釋非營利組織存在的原因，進而提 出「第三者政府理論」。第三者政府理論認為，針對政府行動的轉變和多樣性，在公共服務的輸 送上，必須仰賴非政府的機構，即政府透過代理人來運作。第三者政府的產生，一方面要調和 人民對公共服務的渴望，一方面又懼怕政府權力過度擴張，因此企圖透過第三者來增進政府提 供公共服務的角色與功能，使得政府的權力無法恣意擴張。《非營利組織的理論基礎－政治面：
第三者政府理論》，網址：https://reurl.cc/1l84D。
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二、跨部門協力治理之意涵
綜觀學者對於跨部門治理意涵之探討：陳秋政（2008：2）認為跨部門治理 是來自三個部門的利害關係人、團體或組織，以促成合作的方式，共同參與及統 理具有跨區域、跨組織、跨部門特性的公共政策議題，特別是強調對政策過程的 參與。李柏諭（2011：41）則認為跨部門治理的概念持續被賦予新的意涵，國家、
市場、社會三方間的互動關係轉變為強調互為協力關係的跨部門治理，並且是基 於互相認同的目標以及建立在一個相對自主、公平參與、明確課責、透明且互相 信任承諾的新互動模式上。
國外學者則較多使用跨部門協力（cross-sector collaboration）這一名詞進行更 仔細地討論，Bryson 等人（2006：44）定義跨部門協力是兩個或多個部門組織間 資訊、資源、活動和能力的流通、連結或共享，來共同實現單一部門或組織無法 獨自實現的結果。Forrer 等人（2014：9-10）也對跨部門協力做出類似的定義：
「在兩個或以上的部門組織間自發性的連結，共同致力於資訊、資源、活動、能 力、風險和決策的共享，以期達成公共合意的結果，此結果若只由一個組織單獨 行動是困難或不可能達成的」。跨部門協力更明確的來說需要包括六項原則
（Ansell & Gash, 2008：544-545）：
（一）最初是由政府機關發起；
（二）參與者必須涵蓋非政府的行為者；
（三）參與者直接參與決策過程而非只是公部門的顧問、諮詢單位；
（四）須有正式的組織且有集體的合作；
（五）決策必須是共識決，即使意見不相同也需經過協調以達成共識；
（六）協力的目的在於公共政策與公共管理的推展。
值得一提的是，有些學者主張跨部門治理的前提是政府、企業、非營利組織 三方協力，三方動機不同並且需要同時參與缺一不可；但有些學者批評此界定過 於嚴苛，認為在建構政府、企業、非營利組織的跨部門治理過程中，不一定要指 涉三方同時參與，也應包括各種正式、非正式、不定期或持續的跨部門活動，不 論採取何種方式透過不同部門間的參與者來達成「善治」（good governance）的 目標皆屬跨部門協力治理的內涵（劉麗娟，2015：118），本文對於跨部門協力的 定義傾向後者較廣義的界定，認為不一定要同時有三方參與，也不須像Ansell &
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Gash 所認為跨部門協力一開始必須由政府部門發起，只要有兩個或兩個以上的 部門同時參與公共事務目的是達成善治的目標，即是屬於跨部門協力的範疇。
現今公共行政的發展已邁入所謂第三者政府、協力治理、跨部門治理、跨域 治理、多層級治理、參與式治理的時代，這些概念幾乎都強調「協力式網絡關係
（collaborative networks）」的重要性。爰此，不少學者將「跨部門治理」等同於
「協力治理」此一概念來分析解釋19（張世杰，2012；劉麗娟，2015），簡言之，
跨部門治理即是對這些協力網絡關係進行治理20。至於跨部門治理和跨部門協力 在概念上能否互用？學者張世杰（2012：3）進一步認為跨部門治理就是協力治 理，兩者皆將公共議題的形成與解決過程視為是在網絡關係結構中進行的一種隱 喻象徵（metaphor）。換言之，公共議題的形成與解決是一種治理的過程，而這個 過程必須透過不同部門間的參與者協商互動的網絡關係來完成。綜上所言，跨部 門治理的內涵實則為跨部門協力的概念，是不同部門（sector）間多方行動者擁 有共同目標，藉由分享資源與資訊來共理公共事務的協力過程，目的是為了解決 公共問題或滿足人民需求。
三、跨部門協力治理的優勢與限制
為何跨部門協力可以歷久不衰，甚至還蔚為潮流趨勢？至今許多政府部門的 政策多半還是運用跨部門協力治理來作為政策執行的工具，下面是跨部門協力所 具備的優勢以及能為協力夥伴帶來的效益（陳定銘，2008：235-236；陳恆鈞，
2012：406-409，曾冠球，2011：89-91）：
（一）資源的可利用性：跨部門協力帶來的效益包括資源、效能、正當性等 等，跨部門的合作使得服務規模擴大、品質提升、觸及面向更廣、社會影響 力更大，發揮「1+1>2」的綜效（synergy）。
（二）效率與效能：跨部門的合作關係不僅可以增進組織間的整合，更可以 達到減少資源重複浪費的狀況，跨部門間長期合作下來也能夠建立夥伴間的 信心與信賴感，同時降低合作的風險。
（三）正當性（legitimacy）：跨部門治理提供地方社群參與公共事務治理，
廣納地方參與者提供不同的觀點，遠比中央政策宣達或是地方的代議式民主
19 陳秋政也指出由於跨部門治理議題研究的多元性，除了導致在理論層面缺乏對話基礎之 外，更可能模糊或衍生治理價值的爭議。
20 本文在撰寫上將跨部門治理與跨部門協力通用。
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更具有參與的正當性。
（四）互補彼此不足：公私部門其功能角色各有利基，也互相填補彼此的不 足，像是公部門擁有關鍵法律解釋權與管制性資產，私部門則擁有專業服務、
技術與誘因結構（Jacobson and Choi, 2008：639），公民社會則是有充沛的創 意、動能與社會資本，跨部門協力合作在適當的安排下引進各個部門能夠創 造出互惠共榮的綜效。
縱使跨部門協力治理存在許多優勢，但也有許多人批評跨部門協力治理的結 果不如預期，過於天真理想化的預設協力過程，忽略掉不同形式的協力關係可能 會影響協力過程甚至是影響協力結果。下述則是造成跨部門協力治理無法順利運 作，使得行為者淪為「不情願夥伴」的原因（陳恆鈞，2012：406-409，曾冠球，
2011：89-91）：
（1）權力不對稱：權力不均會導致影響整個治理結構，擁有較多技術資源 或是影響力的一方可能會傾向維護自身的既得利益，造成在共同決策過程中 權力不對稱、資訊不對等的現象，無法落實平等互惠原則。
（2）溝通協調困難：跨部門協力中的行動者來自各領域及專業團體，若未 能瞭解且互相尊重彼此的專業、組織文化與運作程序，將使一件簡單的事情 變得更複雜，無形中比單獨行動更耗費時間，甚至是造成混亂。
（3）不易課責：跨部門協力過程中充斥著各部門、團體所形成的網絡關係，
協力過程中為避免需要事事請示原有組織，多半會授能給組織或是給予協力 夥伴相對應的自主裁量權，但當問題出現時，由於參與者眾多時常有權責模 糊的情況發生，另外績效成果不容易衡量也是不易課責之因。
四、跨部門協力治理中的行動者
上段提到跨部門協力具備的優勢展現在：不同部門中的行動者在治理結構與 公共服務輸送的過程中，經由資源與資訊的交換網絡形成功能互補、資源互賴的 協力夥伴模式，無形中也擴張了在公共服務傳遞過程中各自的角色與職能，從而 營造出多樣性的跨部門治理機制（李柏諭，2011：45-46）。Vigoda（2002）認為 現代公共行政不該像傳統公共行政一樣側重於官僚與公共機構的權力與控制，也 不 該 像 新 公 共 管 理 單 純 地 將 公 民 視 為 被 動 的 顧 客 ， 在 民 主 社 會 中 回 應 性
（responsiveness）與協力的本質是互相關聯的，除了重視回應性外，也應該強調
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多面向的協力與建立夥伴關係。下圖 5 所呈現的是 Vigoda 提出的協力過程中會
多面向的協力與建立夥伴關係。下圖 5 所呈現的是 Vigoda 提出的協力過程中會