危機的序曲－由除藻大戰開啟的水質爭議

第三章從專家治理到都市政治

第一節危機的序曲－由除藻大戰開啟的水質爭議

台灣自戰後以來建立、並臻於完備的都市自來水系統，在 1970 年代有了進一步的升級。自 1970 年代起，台灣自來水公司開始積極推動自來水生飲。對當時的技術官員與社會大眾來說，自來水生飲代表國家現代化計畫的豐碩果實，也象徵追趕技術先進國的階段性成果。然而，就在生飲計畫開展之際，這套自戰後以來逐漸穩固的都市供水治理體制卻爆發危機。危機爆發的區域，正是工業城市高雄。

高雄自來水水質爭議的浮現，是在 1980 年代逐漸白熱化，這可以從新聞報導數量與議題取向趨勢窺見。點燃高雄自來水水質爭議的第一個火種，是過去被視為「國家寶貝」的大貝湖，也就是今日眾所熟知的澄清湖。1980 年代中期，澄清湖優養化問題逐漸受到公眾關注，藻類成為都市供水系統新的風險來源。接下來，我將先敘述 80 年代自來水生飲計畫之背景，並由澄清湖汙染事件作為起點，

逐步拼湊出爭議的樣貌。

一、暴風雨前的寧靜－自來水生飲計畫與國家門面

自來水生飲，對台灣的技術官僚還有普羅大眾來說，一直是城市是否足夠現

代化的重要指標。在 1960、1970 年代，自來水可否生飲，常常是公眾辯論的焦點。尤其作為首善之都的台北，更常被與所謂「先進國家」比較。1980 年，香港某航空公司的空中雜誌，對亞洲十五個城市的自來水水質作了評比，高雄市與台北市被貼上「只可飲滾水或蒸餾水」的標籤。而日本、新加坡、印尼都名列台灣之前，亞洲地區幾乎只剩下台北與高雄的自來水不能生飲。台北市議員李德坤，

更以上述資料質詢北水處，認為這將讓觀光客對台北市有「建設落後」的印象，

並要求自來水處儘速推動自來水生飲。當時的台北自來水處長許整備，更親上火線回應，由此可見官方對自來水作為城市進步指標之重視³²。

上述資料暗示著自來水生飲與跨國觀光旅行有著密切的關係。也就是說，在 1980 年代，隨著台灣各項現代化計畫逐漸臻於完備，加上跨國旅行興盛，在觀光場域中展示台灣現代化的成果，成為國家技術官僚的目標之一。自來水生飲正是於此脈絡下逐漸被納為「國家門面」的一環。供水單位與官方開始大力提倡自來水生飲，並將台灣維繫數百年的飲水習慣－－煮沸法，建構成保守、傳統與浪費時間能源、毫無用處之作法。

但是，即便供水單位不斷強調生飲的種種好處，在 1960 至 70 年代，台灣的自來水生飲卻遲遲未能實現，公眾質疑聲浪不斷。供水單位將主要原因歸咎於家戶自來水管線過於老舊，以及民眾「信心不足」、「飲水習慣」難以改變。1970 年代末期，供水單位為了徹底解決生飲的困難，讓其付諸實現不再淪為紙上談兵，

台北自來水處與台灣自來水公司決定訂出具體的生飲計畫。

首先，台北自來水處於 1979 年劃定實施生飲的範圍；台灣省自來水公司也計劃於 1979 年讓「全省自來水皆可生飲」。有趣的是，生飲計畫第一波預計實施的對象，以觀光飯店為主，這也反映了自來水生飲作為「國家門面」的歷史情境。

在這樣的情況下，高雄作為台灣第二大城市，當然也是生飲計畫推動的重點。1982 年，自來水公司第七管理處前往調查高雄市境內的國賓、名人、皇統、京王、華王、華園等六家飯店之自來水管線設備。並與飯店業者共同商量管線設備更換問題，預計於隔年啟動生飲計畫。然而，就在供水單位自信滿滿喊出生飲的同時，

高雄地區的水汙染問題逐漸擴大，成為官方推動生飲計畫的阻礙。首先搖醒供水單位生飲美夢的，正是澄清湖優養化事件。

二、澄清湖優養化事件與「藻類汙染說」的動員

澄清湖原本是曹公圳的灌溉埤塘，在日殖時期被改建為工業水源的蓄水池，

由曹公圳抽取高屏溪原水引入儲存，再送至淨水廠加以處理。在戰後初期，澄清湖更是四年經建計劃中維繫重工業用水的大動脈。1960 年代水公司更將其規劃成觀光勝地，並藉此展示「現代中國」之意象。圖 6 與顯示了澄清湖水庫、曹公

32 聯合報台北訊，「據『發現』雜誌評估，台北高雄水質欠佳」，1980-06-05/聯合報/03 版。

圳大致的地理位置，以及供水系統的組成元素。

1970 年代中期開始，澄清湖的湖水即開始飄散不明臭味，淨水廠的過濾設備更發生阻塞與濾程縮短現象。於此階段，已有不少研究報告以先進國家研究為基礎，將問題指向澄清湖湖中的浮游生物。例如 1980 年水公司委託成大環工系的報告指出，湖中日漸增加的浮游生物，可能是濾程縮短與臭味的主要肇因³³。然而，在這個時期，上述資訊皆被技術專家與供水機構壟斷封鎖，尚未成為公眾議題。直到 1982 年兩大事件的爆發－－十九灣垃圾汙染事件與水臭事件──澄清湖浮游生物與藻類汙染才公諸於世，並演變成規模龐大的公眾爭議。此時，形塑議題的主要行動者，是水公司第七管理處，其大力將議題鎖定在特定尺度－－自來水系統中的特定單元（澄清湖與鳳山水庫）──並動員「藻類汙染說」，透過科學論述，將大高雄的水問題歸咎於「藻類」，並提出技術解決方案企圖閉關爭議。

高屏溪取水口高屏溪取水

口 ^取水井

第一抽水站第二機房第一機房

曹公圳第二抽水站澄清湖蓄水庫淨水系統

圖 6 ：澄清湖淨水廠系統示意圖

（一）序曲－十九灣垃圾汙染與水臭事件

在 1980 年代初期，高屏溪曹公抽水站上游的兩個大型垃圾棄置場－－旗山與十九灣──被發現堆滿來自旗山、鳥松、鳳山等鄉鎮之垃圾。這兩個大型棄置場，採取露天堆置作法，甚至沒有妥善的汙水處理設備。此事件引起大量媒體關注，市議員與其他公眾輿論紛紛質疑垃圾場汙染澄清湖水源的可能性。在事件發生當下，供水單位態度傾向於防堵、遮掩風險。第七管理處即強調，水源雖有可能遭汙染，但經過淨水廠處理，基本上仍是安全衛生的³⁴。這顯示技術官員對淨水技術系統之信心，認為這波由水汙染引起的風險，依然可透過淨水技術與檢驗監測³⁵加以排除。然而，在事件得到更多公眾關注之際，高雄縣衛生局卻鬆口承

33 此委託研究計劃之名稱為「澄清湖淨水廠快濾池濾程縮短原因及改善方法」，主持人為陳是瑩與李俊德，國立成功大學環境工程研究報告第 13 號，於 1980 年出版。

34 當時第七管理處工務課長鄭耀東這麼說：「自來水從水源引進給水廠，必須經過沉澱、藥物處理來達到澄清和殺菌的作用，因此自來水送到市民家中的時候，應該是清潔衛生的」。資料來源：熊民豪，「旗山污水注入澄清湖？」，1982-11-05/民生報/11 版/地方新聞版。

35 第七管理處表示將於十九灣下游設置水質監測站，以掌握汙染情形。其認為凡是經過該處淨

認十九灣棄置場可能會造成嚴重的公害，強調將購置衛生消毒設備，並向中央爭出兩種臭味，一種是魚臭（fishy odor），另一種是霉臭（musty odor）。主導調查的陳從和（1982）在調查報告中指出；魚臭的來源可能是澄清湖湖中的矽藻，但

1982-11-29/民生報/11 版/地方新聞版。

37 詳見陳從和（1982）〈高雄地區水臭發生原因之探討與處理〉，《自來水會刊雜誌》4:19-34。

38 在自來水工程中對臭味的定「量」，是以初嗅數表示；而初嗅數的檢測方式是請一組具代表性的人員試聞之。此外，臭味也必須被定「性」，日本上水協會、美國自來水協會（AWWA）

等，將水的氣味分成好幾種；如土臭味、草臭味、魚腥味、芳香味等等，每種氣味有其對應的化學物質。

從和，1982）。

總結來說，在水臭事件發生的最初，第七管理處傾向將肇因歸咎於家戶端管線³⁹。雖然澄清湖中含有可能引起水臭的浮游生物，但這些浮游生物充其量只能是「嫌疑對象」罷了，尚未有堅實、足夠的科學證據，證明其會引起臭味。然而，

在 1983 年，澄清湖湖中的藻類卻轉變為造成水臭的明確對象，以及汙染大高雄水質的罪魁禍首。以下我將訴說這個轉變，並分析「藻類汙染說」如何被供水單位、專家與媒體動員與運用。

（二）除藻大戰的啟動－「藻類汙染說」的動員

在 1983 年後，「藻類汙染說」逐漸成為輿論檯面上定義大高雄水質問題的主流論述。筆者主張，這除了和堅實科學證據的建立有關外，更是水公司積極塑造、

主導議題的後果。事實上，「藻類汙染說」的動員及後續提出的解決方案，是水公司一連串尺度框構（scale frame）行動的產物。水公司為了讓生飲計畫能順利推動，因此將分析問題的尺度限縮於澄清湖與鳳山水庫。如此一來，解決方案與其所對應的機構資源，也會自然而然地落於自來水公司自身。這使得水公司能暫時防堵、掌控議題主導權，並持續維持中心化的（centralized）治理模式。在下文，

我將更細緻討論上述過程。

在經過 1982 年 7 月的調查後，陳從和（1982）建議第七管理處委託成大環工系調查臭味的「具體物質來源」。在這樣的建議下，第七管理局遂請陳是瑩教授⁴⁰，對澄清湖臭味來源進行研究。陳是瑩（1982）的研究結果發現，自來水中引起霉味之根源，是澄清湖湖中的「藻類」與「放線菌」（Actinomycetes）相互作用所造成。陳是瑩（1982）指出，夏季與秋季澄清湖中的藍綠藻大量增生，其代謝物被放線菌利用，造成放線菌大量生長，因而產生霉臭味。這下模糊、說不清的霉味，終於有了清楚、具體的對應對象。這套論述，更迅速地被供水單位、官方與媒體動員，成為往後「除藻大戰」的濫觴。從當時的媒體報導可見，澄清湖中的「藻類」與「放線菌」在論述建構下成為污染高雄地區水源的罪魁禍首，引

在文檔中惡水之爭－大高雄的自來水水質爭議與都市供水治理 (頁 43-52)

第三章 從專家治理到都市政治

第一節 危機的序曲－由除藻大戰開啟的水質爭議