第三章 從專家治理到都市政治
第四節 都市政權作為重要的治理機構：水的都市政治
由上述幾節的分析，我們可知自 80 年代末期，既有的都市供水體系逐漸面 臨危機、爭議四起。而進入 90 年代以後，高雄的都市供水也漸打破由省自來水 公司所壟斷之中心化（centralized）治理模式。自來水公司不再是唯一的治理機 構；自來水問題成為重要的都市議程（urban agenda）。而市府於供水治理上扮演 的角色越來越吃重，這個轉變可由歷年高雄市長的施政報告中窺見。吳敦義在 1990 年接任高雄市長後，首度將自來水改善列為市政目標之一。其於 1990 年市 議會第三屆第二次大會中如此言道：｢看到市民長期苦於自來水的水量不足，水 質低劣，不得已還要買礦泉水飲用，內心至為痛苦，同時也深感抱歉。所以，今 後高雄市自來水的改善也是市政重要的目標之一｣（高雄市文獻委員會，1998：
287）。
這與前一任市長蘇南成對自來水問題的態度截然不同。在蘇南成任內，市府 於自來水問題上依舊自我定位為｢監督者｣，主要職責還是落在自來水公司。翻開 蘇南成過去對議會的施政報告，只有在 1990 年（任內最後一年）對自來水問題 有所著墨，其餘皆以被動回應市議員質詢為主。
然而，吳敦義對自來水問題的重視，除了是個人施政的側重與風格外，更與 此時高雄都市政治的轉型有關。進入 90 年代，隨著解嚴與走向民主化，支持地 方自治與市長民選的聲浪更如日中天120。在野黨不斷對執政黨施壓，要求推動地
119 薛桂文，｢水壺底部一層鍋垢 別擔心水質不好喝出毛病 鈣、鎂濃度高 硬水 有助降低心臟病 死亡率｣ ，1997-01-08/民生報/29 版/醫藥新聞。
120 要求市長直選與推動直轄市自治化的聲浪，於 80 年代末期自台北市議會延燒。1988 年 2 月 台北市議員謝長廷、顏錦福於議會質詢中強調官派市長對市政有弊無益，並拋出市長民選的主 張。其主張也獲得了民間團體與社會輿論的回響。在 1990 年，當時已晉升立委的謝長廷更集 結了朝野立委 28 人，擬定＜直轄市自治法草案＞。其訴求也於同年獲得內政部長許水德以及 總統李登輝的回應，此後直轄市自治法也算正式進入草案研擬與推動之階段。
方自治法制化，以及修訂直轄市自治法。面對龐大的輿論壓力，國民黨終於讓步，
並於 1990 年讓直轄市自治法進入草擬、研商階段；確定往後將開放省、市長民 選。1994 年，中央政府通過了《直轄市自治法》，台北市和高雄市的市長由官派 改為人民直選，第一屆市長選舉也確定於同年 12 月舉辦。
在市長民選與邁向地方自治的趨勢下，直轄市政府獲得更多獨立性與自主性。
再者，市長選舉的到來，也意味著｢政績競賽｣即將開跑。身為最後一任官派市長 的吳敦義，也展現了良好的政治敏感度，積極將攸關民生層面的自來水問題，轉 化為市政成績的一部分。於前述轉變下，市府也逐漸成為調節都市供水危機的治 理機構。以下我將處理 80 年代末期至 1994 年直轄市長選舉以前，一連串企圖解 決高雄市惡水問題的計畫方案。
一、自來水成為都市議程－市政府作為問題解決者
面對爭論不休的供水問題，1990 年在吳敦義上任後，市政府遂將其自身定 位成水質問題的解決者（problem solver）；企圖從城市尺度調節、解決喧騰已久 的水質爭議。雖然市政府並不是直接的政策擬定者或資源供給者，但其掌握了議 題的發動與詮釋權。由 90 年代幾個重大計畫的執行可見，市府在與中央政府及 水公司的協調、資源爭取上，所扮演的角色越來越關鍵，這在吳敦義接手市長後 尤為明顯。以下我將循著時間順序，分述幾個由市府主導、發動，企圖解決大高 雄供水問題的焦點方案。
（一）市營自來水事業之構想－分離主義色彩的解方
在 1990 年前後，有一波支持高雄市自營自來水之聲浪，主張脫離經營不當 的省自來水公司，以徹底解決自來水問題。事實上，早在蘇南成任內就有議員拋 出自營自來水事業之構想。1987 年市議員黃昭順與顏寶琴等人121，在議會質詢 時指出高雄市水質惡劣，請市政府自行籌組自來水公司並開發新水源。然而，這 波支持自營的聲音，在 1990 年前後日漸壯大，尤其是在里港事件發生後。在縣 市發生水權衝突之際，這個具有｢分離主義｣（Separatism）傾向的解決方案，又 再度被省府與高屏縣市拋出122。
1990 年，在吳敦義一上任之後，就於首次的議會施政報告中表示：｢目前本 市自來水雖由屬省自來水公司經營，並非由市政府直接指揮監督，但我們也不能
121 民生報高雄訊，｢朗朗議壇 市議員建議自組水公司｣，1987-05-01/民生報/09 版/大高雄新聞 版。
122 在里港事件發生後，當時的屏東縣長蘇貞昌表示樂意與高雄市合組自來水公司，企圖為緊張 的對峙氣氛找尋出路。此主張也受到當時省建設廳的贊同，表示樂觀其成。資料來源：黃政雄，
｢李存敬：樂見高屏合營自來水｣，1990-02-07/聯合報/02 版/焦點新聞；黃少芳，｢敏感問題跨縣 市水源 兩地爭權 協調不易 考慮修法歸屬中央｣，1990-02-09/聯合晚報/03 版/話題新聞。
容忍其長期無法有效改善｣（高雄市文獻委員會，1998: 280）。吳敦義同時指示市 府成立｢自來水事業籌備委員會｣，要求評估與鄰縣共同興建水庫、尋覓水源的可 行性，充分顯示推動自來水市營之決心（高雄市文獻委員會，1998: 280）。同年 10 月，當時行政院長郝柏村到高雄市巡視時，吳敦義隨即要求中央撥款補助，成 立市營自來水事業，郝柏村當下也欣然同意（高雄市文獻委員會，1998: 287）。
1990 年 12 月，高雄市自來水事業機構籌備案終於在議會通過後呈報中央（高雄 市文獻委員會，1998: 293）。
然而，要求脫離省自來水公司、將自來水回歸市營的｢分離主義｣方案，縱使 眾人殷殷期盼，最後仍在中央的回絕下胎死腹中。1991 年 3 月，吳敦義於議會 中指出，中央認為此事涉及水源管理權與經費分擔事宜，所以初步決定以國家統 一經營為宜（高雄市文獻委員會，1998: 293）。在方案遭否決後，市府轉向推動
｢大高雄自來水改善計畫｣中一連串的技術升級方案，企圖重塑爭議的強制通關點。
（二）｢大高雄自來水改善計畫｣與｢高雄地區飲用水品質改善 計畫｣
在自來水自營方案遭否決後，市府與自來水公司隨即將水質改善的解決之道，
鎖定於｢大高雄自來水改善計畫｣中的幾個技術升級方案。1991 年 3 月，吳敦義 宣布自來水自營案｢胎死腹中｣的同時，揭示了替代方案，其表示：
本府為改善本市自來水品質，運用中央補助款五億五千萬汰換老舊自來 水管線，第一期工程已於民國 79 年 10 月 17 日開工，全案計於兩年內 完成。此外進一步協調省自來水公司加速進行鳳山、澄清湖水水庫的曝 氣循環工程。就長遠的目標來看，基於充分滿足大高雄的用水需求，促 請中央及早進行美濃水庫計畫。(高雄市文獻委員會，1998: 293)
由上可知，市府重新塑造、框架了解決方案，將改善水質的解方分為短程與 長程手段。在短程方面，以推動澄清湖與鳳山水庫的設備升級，以及老舊水管的 汰換為主要目標。長程方面，則是呼應了｢稀少性框架｣，將美濃水庫建構為｢治 本｣手段。同年七月，高雄市議會123也附和了上述方案，決議成立｢自來水改善促 進委員會｣以監督水公司，並要求澄清湖與鳳山水庫的設備升級計畫必須於 1991 年十月規劃完成，兩年內施工完畢（高雄市文獻委員會，1998：301）。然而，由 於美濃水庫的興建，乃中央單位的權責，市府無實質的主導權。因此其也將焦點 置於推動短程的技術升級。由吳敦義對議會的施政報告中可窺見，自 1991 年至 1993 年期間，鳳山水庫與澄清湖的升級計畫，都是市政工作重點。具體而言，此 階段的技術改善方案包括幾項工程：澄清湖與鳳山水庫的曝氣設備、除藻工程、
除色除臭工程，以及老舊水管的汰換（表 9）。至於經費來源，管線汰換由吳敦
123 請見合併前高雄市議會第三屆第六次臨時大會議事紀錄（民國八十年七月二十九日），網址：
http://cissearch.kcc.gov.tw/System/MeetingRecord/Default.aspx。
義向中央爭取補助五億五千萬124；其他四項工程則由環保署補助三億元左右125。
125民生報訊，｢高雄地區飲水水質能否改善 環保署：端視水公司願做否｣，1991-12-27/民生報/15 版/生活新聞。
｣，1992-07-07/聯合晚報/09 版/生活。
的曝氣設備也於同時間完工試轉。水公司喜出望外地宣布改善效果明顯；表示在 公尺的導水幹管埋設工程｣，1993-04-28/聯合晚報/04 版/話題新聞。
129 張三舜，｢高雄的水致癌物質三鹵甲烷 含量達 120PPM 創新高 水公司總經理說：沒超過法定 標準 還可以喝｣，1993-04-24/聯合晚報/07 版/國際．生活。
130 羅幸惠，｢大高雄飲水改善連戰指示一年內完成 解決今夏缺水困境 政院支持 6 月強制執行 東港溪導水幹管工程｣，1993-04-28/聯合晚報/04 版/話題新聞。
積極閉關水質爭議。
1994-10-31/中國時報/02 版/特別報導。
離135等（高雄市文獻委員會，1995：359）。並且，吳敦義把民生與工業用水分離 方案，塑造為改善大高雄水質的關鍵解方，企圖閉關爭議。他於接受媒體專訪時 這麼說：「在自來水的改善方面，爭取中央同地方(省政府)支持，花了四百多億元，
到今年十二月就可以把民生用水、工業用水的分離工程完成，使高雄市幾十年來 自來水水質不好的惡夢做一終結。」136吳進一步允諾，在年底民生工業用水分離 後，他會移除家中的逆滲透濾水器，與市民一同暢飲自來水137。自來水公司也配 合選舉造勢時程，讓民生與工業用水分離工程提前完工。
相較於張俊雄賦予自來水的負面詮釋（垃圾汁、豬鴨屎尿），吳敦義對水質 則顯現了十足的信心。他認為，在任內推行的一系列計畫完工後，大高雄的水質 已有相當改善，並允諾未來水質將不輸台北市，符合更嚴格的｢高雄市飲自來水
相較於張俊雄賦予自來水的負面詮釋（垃圾汁、豬鴨屎尿），吳敦義對水質 則顯現了十足的信心。他認為，在任內推行的一系列計畫完工後，大高雄的水質 已有相當改善，並允諾未來水質將不輸台北市，符合更嚴格的｢高雄市飲自來水