第三章 從專家治理到都市政治
第三節 飲水風險：三鹵甲烷與硬度爭議
隨著南臺灣水汙染情形日劇嚴重，在 1980 年代就已有許多公衛專家、學界 人士將自來水可能潛在的健康風險拋上輿論檯面。再來，新興的淨水器廠商，也 開始透過｢論述汙染｣開拓商機。在諸多的風險物質中，最受關注的莫過於｢三鹵 甲烷｣與｢硬度｣，這兩個風險物質，又因著科學知識生產之差異，有著截然不同 的發展與結局。於高雄的脈絡下，硬度最後又被水公司轉化為｢口感｣問題，進而 成為大高雄地區水質不佳的｢擋箭牌｣。然而，相較於與維持資本積累相關的水量 問題，關乎集體消費層面的飲水健康風險，卻持續受到水公司的防堵與粉飾。
107 所謂的供應導向，指的是以滿足需求量為目的的水資源開發模式。與之相對的是需求導向的 開發模式。需求導向較注重管制需求面向，例如以提倡節約用水作為手段。
108 事實上，在 90 年代也提出北水南移、海水淡化等其他的水源開發方案。但因可行性不高，所 以皆未被官方正式納入考量。
109 聯合報本報訊，「關心水的問題 總統巡視高屏 實地了解情形 指示開源節流」，1988-07-25/
聯合報/03 版/國內要聞。
一、聞｢氯｣色變：三鹵甲烷的健康風險爭議
｢加氯消毒｣一直是現代自來水系統仰賴的技術工具，要製造出｢現代水｣與｢
現代人｣，正是透過此項淨水技術。於台灣的脈絡下，加氯消毒是 50、60 年代自 來水技術發展的重點。對當時的技術官員來說，｢氯｣可消除各種象徵落後、不文 明的衛生疾病，並促使國家邁向現代化與文明化。在省建設廳的抽驗報告中，｢
餘氯量｣一直是水質抽驗的重點項目。然而，曾幾何時，帶來現代進步的｢氯｣，
卻進一步轉化為飲水疑｢慮｣，成為失靈的淨水技術工具。
1970 年代中期，美國研究證實自來水中用以消毒的氯110，會和原水中的有 機物質反應生成具有致癌性的三鹵甲烷（Trihalomethanes，簡寫為 THM），美國 官方隨即制定自來水中的含量標準以因應管制。這個新發現也飄洋過海來到台灣，
在 1980 年代激起一波輿論漣漪。將爭議拉至檯面的，並非是環境工程學界或自 自來水公司，而是國內的公衛、醫學人士。在議題逐漸擴大後，國內官方單位也 著手制定標準回應，1984 省府通過自來水水質標準，比照歐美標準將三鹵甲烷 最大含量定為 0.1mg/L。自此｢標準｣就成為水公司與官方用以解除爭議的最佳資 源。
回到高雄的脈絡下，自 80 年代末期爆發澄清湖、鳳山水庫優養化事件後，
三鹵甲烷的風險議題即開始於在地脈絡下受到關注，因為優養化後原水中會夾帶 大量的有機質，使得三鹵甲烷濃度飆升。在這個時期，也有媒體指出高雄地區數 個淨水廠，都曾在抽測中出現超過法定標準的三鹵甲烷濃度111。在 90 年代初期，
尤其是在枯水期間，整個高雄市瀰漫著飲水焦｢氯｣，引用一則新聞報導：
高雄自來水原水……主要仰賴東港溪、高屏溪，由於二溪水質汙染情況 嚴重……使得水質惡化的程度，讓人看了觸目驚心。這些受汙染的原水 抽入鳳山水庫、澄清湖水庫，造成水質嚴重優養化，水公司淨水廠為確 保水質，只好拚命加氯，目前每天的氯氣使用量，高居國內各淨水廠之 冠，因而引起用水戶恐慌，深怕水中殘留致癌物質──三鹵甲烷，紛紛 改用市售的所謂「礦泉水」。112
110 1974 年美國學者 Rook 與環境環保署（EPA）的研究中皆指出美國自來水中含有三鹵甲烷。
而 Rook 認為三鹵甲烷的形成，是氯氣與原水中有機物質反應而生成。1975 年，NORS（National Organics Reconnaissance Survey）更受美國環保署委託，調查美國 80 個城巿自來水及原水中有 機物，發現三鹵甲烷的形成和氯氣消毒有密切關係。 1976 年，美國國家癌症研究所公布了氯 仿（三鹵甲烷成分之一）會使老鼠致癌，故食品藥物管理局（FDA）發布禁令，甚至於 1978 年 訂定飲用水總三鹵甲烷最高許可量為 0.1mg／l，隨後各個新進國家紛紛跟進。
111 李景駿，｢我們喝的是什麼水﹖系列之三 各水庫 面臨藻類過多威脅｣，1989-11-23/民生報/15 版/生活新聞。
112 陳明成，｢打著衛生署檢驗合格招牌大發利市 有關單位不管路透攤賣水 大高雄泉有問題｣，
1990-02-15/聯合晚報/04 版/話題新聞。
在 1993 年發生自來水鹽化之際，三鹵甲烷的濃度更大幅飆升。高雄縣市環 保局的檢測數據與民間版本的檢測，皆顯示三鹵甲烷於多個監測點超標。這也引 起市議員關切，讓市長吳敦義下令中小學校全面停用飲水機，以免三鹵甲烷影響 學生健康。另外，高雄市消費者保護團體也發動抗議113，至水公司第七管理處要 求改善否則將發動拒繳水費。換言之，整個城市都浸潤於三鹵甲烷的飲水疑慮之 中。在 1996 年的枯水期間，同樣的焦｢氯｣戲碼也再次上映。
面對大眾持續醞釀的飲水焦｢氯｣，水公司採取了兩項策略。一為持續防堵，
表示自來水中的三鹵甲烷濃度尚可，距離人體的健康影響範圍仍十分遙遠，或強 調不合格水樣只是少數幾個取樣點，不具代表性。第二則採取技術升級，在 1991 年水公司就委託成大葉宣顯教授進行「台灣南部地區受嚴重汙染自來水水源有機 物偵測與現有處理效率之研究」，企圖引介活性碳、曝氣設備等作為去除三鹵甲 烷的技術解決114。這些方案最後也於 1993 年前後陸續完工（詳見下節討論）。在 技術升級後，水公司對三鹵甲烷的態度則採取更強硬的否認與防堵。
另一方面，作為管制單位的環保署，則轉向提倡｢煮沸法｣，企圖消除大眾對 三鹵甲烷的不安。環保署於 1993 年以本身進行的研究表示，透過煮沸可去除水 中大部分的三鹵甲烷。諷刺的是，過去在推動自來水生飲期間被視為落後、不進 步的煮沸法，卻在此刻受到官方的提倡。再來，官方也藉由提高管制標準消除爭 端，1993 年將台灣省自來水水質標準中的三鹵甲烷濃度上限調至 0.08 mg/L（駱 尚廉，2000：390）。
然而，相較於水公司與官方拙劣的防堵手法，來自商業世界的淨水器業者，
卻悄悄藉由廣告論述，將安裝家戶淨水器建構為解決三鹵甲烷的最佳良方，並於 這場大眾信任戰中取得勝利，關於這個部分我則會在第五章說明，在下文我將轉 向處理另一個飲水風險爭議－硬度。
二、喝硬水？或軟水？：適飲性框架的浮現
我們南部的水質比較差，你燒開水那個茶壺裡面都長「茶滯」 ，厚厚 的一層……講難聽一點，人家北部那是煮好幾年才有[茶垢]…我們這邊 煮沒多久裡面就生汙垢[茶垢] （受訪者 Y 先生）。
所謂的硬度，指的是水中鈣、鎂離子含量，由於高雄地質為石灰岩，水中的 硬度較其他地區為高。和三鹵甲烷爭議不同，硬度對人體的健康影響，於國內自
113 王樂群，｢水患大高雄水質惡化心頭痛 消保會將於四二九發動北上請願抗議｣，1993-04-25/經 濟日報/08 版/消費。
114 楊濡嘉，｢原水加氯淨化 可能致癌 成大研究報告指出 無法去除有機物 反而增加三鹵甲烷可 能性｣，1991-07-18/聯合晚報/04 版/話題新聞。
1970 年代起就眾說紛紜，各方見解不一，可說是充滿了科學不確定性（scientific uncertainty）。自 70、80 年代起，軟水器廠商就不斷宣稱硬水容易導致尿路結石。
同樣於此階段，水公司第七管理處則持相反態度，認為結石與硬度並無關連，甚
固然飲用分離在自來水公司與其他單位的反對下並未落實，但其重要意義在 於改變大高雄的水質健康風險詮釋。自此，｢硬度高，口感不佳｣成為高雄市水質 不好的擋箭牌。在 90 年代後期，更有學者針對硬度進行流行病學研究，認為硬 度與結石無關（周珍如，1999）；還有研究表示硬水可預防心血管疾病119。這些 本土研究也於後被水公司大力動員，成為支持適飲性框架的科學證據。而適飲性 框架，也成為後續推動高級淨水廠計畫的理由。然而，筆者認為，將議題框限於 口感，卻遮蔽了討論其他潛在健康風險的可能性，成為技術官僚的另一類防堵手 法。在下節，我將轉向討論 90 年代的關鍵行動者－－市政府。在爭議四起之際，
市府的角色也發生微妙轉變，其開始將自來水改善納入重要的都市議程，企圖發 動各種解決方案。