原住民地區土地政策制度的演變

臺灣光復初期，承襲日治時期所劃設專供原住民使用之土地，故大體上仍維持日治時期「高砂族 保留地」之範圍，原住民土地管理制度也延續日治時期的保留地制度，惟後因時空環境的變遷，政府 作出許多因應與調整措施，於保留地政策部分實施如山地平地化、開放漢人使用保留地、保留地私有 化、保留地增劃編等措施。近年來，為順應國際上對於原住民權利保障的呼籲，及回應原住民族對於 恢復傳統領域主張的需求⁴⁹，政府開始調查原住民族傳統領域，並以法律保障原住民族傳統領域的土 地權利、傳統慣俗權利，方演變至今日的原住民土地制度。

48 林務局全球資訊網，http://www.forest.gov.tw/ct.asp?xItem=23241&ctNode=1760&mp=1，引用日期：2013 年 10 月 20 日。

49 聯合國原住民權利宣言在 2007 年獲得通過成為聯合國的正式文件，該宣言強調應尊重與促進原住民族政治、經濟、社 會結構、文化、傳統、歷史、哲學的固有權利，特別是原住民族對其土地、領域與資源的權利。（行政院原住民族委員會，

2007：1，9；王雅萍、曾中興譯，2008）

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1、光復初期延續保留地制度，推行山地平地化政策

臺灣光復後，政府接收日產，將所有官有林野地登記為國有，管理機關登記為前臺灣省政府 林務局（現改隸行政院農委會林務局）及財政部國有財產局者，面積占大多數。另將高砂族保留 地改稱為山地保留地，並於 1948 年發布「臺灣省各縣山地保留地管理辦法」，專供保障原住民族 生計及推行山地行政之用，土地權屬仍屬國有，原住民族僅有使用權。並明訂山地人民不得將保 留地及其地上物作為買賣、抵押、交換、贈與之標的，奠定了今日原住民保留地制度之基礎（顏 愛靜、楊國柱，2004：235-239）。另為改善原住民族經濟生活及增加農業生產，政府本時期的基 本山地政策為「山地平地化」、「獎勵定耕農業」及「鼓勵造林」； 1951 年開始推行山地三大運動 並訂定相關辦法，如：「山地人民生活改進運動辦法」、「臺灣省獎勵山地實行定耕農業辦法」、「臺 灣省獎勵山地育苗及造林實施辦法」，鼓勵原住民於保留地內實施造林以及定耕農業；1953 年又 制定「促進山地行政建設計畫大綱」與訂頒「臺灣省促進山地平地化五年計畫大綱」，以利執行

（鄭中基，2007：1-7）。嗣於 1960 至 1967 年間，依賴土地調查及地籍測量技術，全面進行重測，

自此建立明確的原住民保留地權籍，作為保留地管理之依據（張麗堂，1989：2-3；洪泉湖，1992：

153），並且透過土地登記來更新權籍資料，以落實推展獎勵造林及定耕農業（陳亭伊、顏愛靜，

2011：56-59）。

2、開放平地人使用保留地

1960 年將原「臺灣省各縣山地保留地管理辦法」修正為「臺灣省山地保留地管理辦法」，條 文中明文規定山地保留地屬國有，同時開放國有林班地及保留地，供非原住民之公私企業及個人 申請墾殖開礦，惟山地人民及奉准租用之平地人民及事業機關僅有使用收益權，不得將山地保留 地及其土地改良物為買賣、抵押、交換、贈與、租賃之標的（顏愛靜、楊國柱，2004：341-342）。

嗣於 1966 年修訂該辦法，將原屬漢人非法占用保留地改採「就地合法化」賦予承租權之途徑。（顏 愛靜、楊國柱，2004：243、344-345、358）。

1974 年再次修正「臺灣省山地保留地管理辦法」，放寬公私營企業及個人對保留地的使用，

並公佈「臺灣省平地人民非法使用山地保育地清理要點」，1976 年公佈「平地人民非法使用山地 保留地整理工作要點」，並制定「山坡地保育鄉決定深山管制近山開放原則」，採「深山管制、近 山開放」之山地管理原則（顏愛靜等，2009）。另者，在開放山地鄉管制及放寬平地人民合法使 用保留地之時，山地人民與平地人民常因爭用土地資源而發生衝突，政府乃辦理平地人民非法使 用山地保留地之清查。⁵⁰1964 年「臺灣省公有山坡地推行水土保持辦法」⁵¹、1974 年「臺灣省平 地人民非法使用山地保留地清理要點」、1976 年「平地人民非法使用山地保留地整理工作要點」、

50 1958 年 3 月 12 日公佈「平地人民使用山地保留地清理事項」，專案清理後放租 1,331 公頃。資料來源：林務局全球資訊 網，http://www.forest.gov.tw/web/publication/main_01-9-3.htm，引用日期：2012 年 10 月 15 日。

51 1964 年公布「臺灣省公有山坡地推行水土保持辦法」，辦理保留地清查工作，對未經核准而在原野、保留地、公有林地 及山坡地擅自墾用者，全面申報清理後由土地機關依法出租，強制實施水土保持，此次清查結果共計有 67,945 件，總共 113,861 公頃，其中受理申報擅墾保留地者 19,482 公頃，經勘測核准整理者 3,582.5 公頃。資料來源：林務局全球資訊網，

http://www.forest.gov.tw/web/publication/main_01-9-3.htm，引用日期：2012 年 10 月 19 日。

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1985 年「加強山地保留地管理與促進開發利用實施要點」，即是本此思維；惟上述清查整理的結 果，多是將平地人民非法使用山地保留地，依規辦理承租，予以就地合法，希冀減緩保留地遭平 地人民非法占用的問題。（陳亭伊、顏愛靜，2011：59-61）

3、逐步推行保留地私有化制度及保留地增劃編計畫，實施保留地放領

1966 年政府推動「以山養山」政策，確立土地私有化與開發方針。開放耕地及建地私有化，

設立土地權利審查委員會，再度修正公布「臺灣省山地保留地管理辦法」，實施保留地放領，並 訂頒「促進山胞開發利用山地保留地計畫」，以改善原住民族生活與自營能力。於地籍測量完竣 區，原住民得就使用之保留地，屬農地者設定登記「耕作權」，續耕滿十年無償取得土地所有權；

屬建地者則設定登記「地上權」，無償使用並隨農地一併無償移轉。至此，原住民可個別取得保 留地私有產權，保留地不再完全歸屬國有（顏愛靜、楊國柱，2004：241）。

1976 年政府宣佈公有山地保留地自 1977 年起，逐年釋出所有權，以落實保留地放領政策。

至 1987 年著手辦理「山胞使用山胞保留地以外公有土地增劃編為山胞保留地」工作，加速保留 地放領政策的實施。（陳亭伊、顏愛靜，2011：58-59）然隨著原住民人口增加，且平地人逐漸入 侵山地社會，原住民土地不斷流失，因而引起了 1988、1989 年第一次與第二次的「還我土地運 動」，極力主張將山地保留地改名為山胞保留地，要求增編原住民保留地。此運動促使政府開始 進行保留地增劃編的工作，並配合上述作業，於 1990 年訂頒「臺灣省山胞原居住使用公有土地 劃編山胞保留地要點」。另為進行資源規劃，訂頒「山胞保留地資源規劃」，該計畫之期程自 1989 年起至 1992 年。1991 年民政廳山地行政處升格為臺灣省山胞行政局，並進行增編山胞保留地三 年計畫（第一期），會勘面積六萬餘公頃，實施增編一萬餘公頃保留地（顏愛靜等，2009）。

1990 年臺灣省民政廳山地行政處成立「臺灣省山胞行政局」，並配合修正《山胞保留地開發 管理辦法》，改稱「山地保留地」為「山胞保留地」，該辦法限制原住民取得土地所有權後，如有 移轉仍以原住民為限，但書條款規定合法的公營、民營企業，可申請承租開發原住民保留地，且 將保留地耕作權及地上權之設定，由宜農地、自用建地，擴充至農牧用地、養殖用地、林業用地，

並將設定取得他項權利後自行繼續經營之年限，由十年縮短為五年（顏愛靜、楊國柱，2004：245、

358）。同時於臺灣省原住民社會發展方案中規劃增編保留地，並為輔導山胞取得原居住使用公 有土地權利，訂定「臺灣省山胞原居住使用公有土地劃編山胞保留地要點」。1994 年配合憲法增 修條文，將「山胞行政局」改名為「原住民行政局」，並增編山胞保留地追加工作計畫（第二期：

1994-1995 年）。

4、原住民族自主性之倡導

政府除了針對原住民族運動的訴求，持續辦理增劃編原住民保留地的作業，及依原住民保留 地開發管理辦法規定，積極輔導原住民取得土地所有權外，因應國際保障及尊重原住民基本權利 之潮流，體現憲法保障原住民權利之意旨，於 2004 年修正「森林法」第 15 條及增訂第 38 條之 1，

首度將「原住民族傳統領域」列入法律，允許原住民族於其傳統領域內的採集行為。2005 年，政

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府為顯尊重原住民傳統慣俗與權利，頒布「原住民族基本法」，該法明確界定原住民族土地包括 原住民族傳統領域土地與既有原住民保留地，確定了原住民土地權利保障的指導原則。而自該法 之立法意旨，亦可看出條文之規範，乃改變光復初期以來，山地平地化的政策思維，轉而就原住 民族傳統文化、知識的回復及保存，與基本權利的重視。另為於原住民族地區進行資源治理，2007 年依「原住民族基本法」第 22 條之規定，訂頒「原住民族地區資源共同管理辦法」。並為解決原 住民於 1988 年 2 月 1 日前即已使用其祖先遺留且迄今仍繼續使用之公有土地問題，輔導原住民 取得土地權利，行政院核定「補辦增劃編原住民保留地實施計畫」、「公有土地增編原住民保留地 處理原則」、「公有土地劃編原住民保留地要點」，以受理原住民申請補辦增劃編原住民保留地。

2005 年發生於司馬庫斯部落，族人於傳統領域內採集風倒櫸木，被控違反森林法第 15 條規 定而遭判刑的櫸木事件，突顯國家法規範對於原住民族資源利用及傳統文化習俗認知的差距。是 以為落實原住民族基本法對原住民傳統文化習俗之保障，避免再發生類似司馬庫斯部落採集風倒 櫸木移作公共用途而遭判刑的不幸事件，由農委會與原住民委員會依據原住民族基本法及森林法 等有關規定，於 2007 年會銜發布「新竹縣尖石鄉玉峰村及秀巒村原住民族採取森林產物作業要

2005 年發生於司馬庫斯部落，族人於傳統領域內採集風倒櫸木，被控違反森林法第 15 條規 定而遭判刑的櫸木事件，突顯國家法規範對於原住民族資源利用及傳統文化習俗認知的差距。是 以為落實原住民族基本法對原住民傳統文化習俗之保障，避免再發生類似司馬庫斯部落採集風倒 櫸木移作公共用途而遭判刑的不幸事件，由農委會與原住民委員會依據原住民族基本法及森林法 等有關規定，於 2007 年會銜發布「新竹縣尖石鄉玉峰村及秀巒村原住民族採取森林產物作業要