山坡地保育及水土保持政策制度

臺灣水土保持事業，從 1950 年代農復會創辦時期之農地水土保持、減少土壤沖蝕、提高土 地生產力，逐漸擴展到山坡地的保育利用、集水區保育、治山防災、土石流防治、坡地綠美化及 教育宣導等多功能目標。（吳輝龍，2004:288）

國土綜合開發計畫

區域計畫

都會區計畫

縣(市)綜合發展計畫

都市計畫土地

經濟建設計畫 社會建設計畫 相關部門計畫

非都市計畫土地 國家公園土地

國家公 園計畫

法定計畫

非法定計畫

51

1、日治時期至 1960 年

日治時期，臺灣水土保持事業，僅限於森林治水及山地梯田的擴充二項。而光復後，行政長 官公署及臺灣省政府附屬機關中，亦無水土保持單位之成立（吳輝龍，2002:36）。直至 1951 年 方由農復會（農委會的前身）開始水土保持的實驗及試驗性計畫。1953 年至 1958 年期間，以海 拔 100 至 1000 公尺間之山坡地為主要調查範圍，其涵蓋面積共計 1,497,855 公頃，辦理第一次山 坡地土地利用調查「農林邊際地可利用限度分類調查」，調查結果發現全臺山坡地沖蝕嚴重，經 統計全省有 60 餘萬公頃，亟待調整土地利用，實施造林及水土保持處理，此結果促使政府認為 需成立水土保持的專責機關（林國慶，2005:68；吳輝龍，2002:36、2004:288）。故 1954 年臺灣 省政府農林廳設立「土地利用小組」，主管臺灣省水土保持事業，並由農林廳長召集成立水土保 持技術委員會，審議水土保持政策及方案（吳輝龍，2002:37、2004;288）。

2、示範及推廣階段（1961 年至 1975 年）

1959年八七水災，造成臺灣中南部嚴重災情，臺灣省政府即成立「臺灣省山地農牧資源開發 計畫委員會」，進行籌劃山地農牧資源開發、保育專責單位。1961年臺灣省政府成立隸屬農林廳 之省屬三級機關「山地農牧局」，其業務範圍包含：山坡地宜農、宜牧地之調查、區分、規劃，

山坡地農牧土地利用之法規研擬、山坡地農牧地之整理利用、水土保持有關工程、山坡地農藝園 藝及其他經濟作物之改進與推廣、山坡地畜牧之改進與推廣、其他有關山坡地發展利用保育等。

該局針對國有山坡地開始處理濫墾地問題，設定「臺灣省農林邊際土地宜農宜牧宜林分類標準」，

逐筆區分查定土地可利用限度，放租或放領給原墾民，以解決濫墾問題。並按土地可利用限度標 準，將每塊土地依坡地、土壤深度、土壤沖蝕程度、母岩性質等，區分為I～IV級為宜農牧地，V 級為宜林地，VI級為加強保育地，責成耕作者依土地區分等級使用。宜農牧地實施農地水土保持 後經檢查合格者，辦理放租或放領，宜林地完成造林後予以放租。除公有山坡地外，原住民保留 地及公私有山坡地均比照分級使用（林國慶，2005:53）。

1964 年臺灣省主席黃杰發表「治山與防災」一文後，臺灣省政府發布「臺灣森林水利水土保 持工作聯繫辦法」，並成立「臺灣省森林水利水土保持聯合技術小組」，推動集水區規劃治理。

1965 年推動「區域性綜合水土保持及土地利用計畫」，依適地適作的原則，輔導農牧經營，促使 山坡地農業永續經營，兼顧山坡地的保育與利用。（吳輝龍，2002:37）1969 年，臺灣省府訂定

「臺灣省國有林事業區內濫墾地清理計畫」及「臺灣省國有林事業區內濫墾地清理計畫處理程序」，

積極處理國有林事業區內濫墾之情形，此次清查整理對象，包含：被濫墾種植農作物者、被濫墾 已種植木竹、果樹、茶樹者，及已建房屋或開成水田者。1973 年，頒訂「防止取締濫墾濫伐措施 方案」，更積極處理山坡地濫墾的問題（吳輝龍，2004:288；林國慶，2005:54）。1974 年，隨著 國民所得增加與對環境保育的重視，政府訂定「區域計畫法」加強對國土之規劃與管理，針對非 都市土地之管理則依區域計畫法訂定「非都市土地管制規則」，對非都市土地加以分區編定，據 以管理非都市土地，實施區域涵蓋了全臺大部分的山坡地範圍（林國慶，2005:32）。1974 至 1977 年進行第二次山坡地之土地利用調查「臺灣山坡地調查規劃計畫」，經其調查 425,267 公頃之宜

52

林地，其中 50,245 公頃超限利用土地，超限利用率 11.82％（林國慶，2005:60、68）。

3、山坡地保育利用與管理階段（1976 年至 1994 年）

1976年政府公布「山坡地保育利用條例」，成為臺灣水土保持法之先驅，也成為山坡地管制 制度之始。該條例乃以「水土保持法草案」為藍本，依據山坡地特殊環境及發展趨勢，針對當時 濫墾及超限利用最嚴重之農林邊際土地劃為山坡地加以規範。該條例雖有「保育與利用」兼顧之 名，惟仍偏重於發展山坡地農牧事業之保育「利用」（吳輝龍，2002:38、2004:288；林國慶，2005:

32、59）。同年，為確定山坡地範疇並重新訂定「山坡地土地可利用限度分類標準」，全面調查 山坡地之宜農牧地資源狀況，及在保育情況下，可開發利用的潛力（林國慶，2005:53-54）。臺 灣省於1983年訂定「加強山坡地保育利用管理方案」，為山坡地進入管理階段的重要里程碑。同 年，政府亦訂定「加強山坡地保育利用管理查報與取締要點」，以村里為巡查單元，指派巡查員 負責巡視，制止及查報不當開發行為，以防範違規破壞水土保持情事滋生。（吳輝龍，2002:39、

2004:289）

1980年代以降，由於人口的急速增加，社會經濟環境迅速變遷，對於山坡地供非農業使用日 益增加，當時尤以高爾夫球場違規開發與濫倒廢土最為嚴重，是以原偏重於山坡地農牧業事業之 保育利用與管理的山坡地保育利用條例，已難以因應現實既有問題，山坡地的多元化利用已成為 必然的趨勢（陳信雄，2003：29），昔日的水土保持功能無法滿足開發上的需求，是以政府開始 進行全面山坡地土壤調查計畫，對山坡地資源規劃、開發、利用、保育與管理，提供更周全的背 景資料，並加強非農業用地之保育利用管理（林國慶，2005:54）。

山坡地保育利用條例於 1986 年進行第一次檢討修正時，其修正之重點一方面在於加強山坡 地非農業使用管理需要，另一方面則規定目的事業主管機關係為非農業使用水土保持計畫之審核 及監督執行機關，以期藉此突破原條例明訂水土保持主管機關主導實施非農業使用水土保持計畫 之無力感。然此種轉變，卻造成輔導山坡地非農業使用水土保持工作之困擾。因大部分的中央目 的事業主管機關，並未會同配合水土保持主管機關擬具相關之「水土保持計畫審核及監督要點」

辦理審核工作，以致於水土保持主管機關反因此淪為被動角色，並常受到目的事業主管機關所為 的開發利用許可所牽制，失去了水土保持主管機關應有之責任（郭長庚，1999:30）。另者，山坡 地保育利用條例原訂罰則太輕，無法發揮嚇阻作用，而相關機關間之權責劃分不甚明確，影響執 行成效（吳輝龍，2002:39），直至 1994 年水土保持法制定通過，方奠立了完整的水土保持管理 制度（翁曉玲，2007:6）。

4、水土保持法制階段（1994 年迄今）

1994年政府制定「水土保持法」，加強山坡地的水土保持工作（林國慶，2005:32）。水土保 持法之內容，係就高山林地、山坡地、到平地以及海岸之水土保持，全面進行監督與管理工作，

其立法精神主要係規範水土保持義務人應依據水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護，對 於非農業使用行為，應先擬具水土保持計畫，送請水土保持主管機關核定後，始可核發開發或利

53

用之許可（吳輝龍，2004:289）。之後政府又陸續訂定「水土保持法施行細則」、「水土保持計 畫審查及監督要點」、「水土保持技術規範」、「水土保持保證金繳納及保管運用辦法」（林國 慶，2005:59）及「特定水土保持區劃定與廢止準則」等一系列水土保持子法的相關規定。並利用 衛星影像輔助山坡地管理監測（吳輝龍，2002:41）。

水土保持法係全面進行高山林地、山坡地、到平地以及海岸之水土保持監督與管理工作。其 立法重點在於，明確界定應實施水土保持之行為範圍；要求水土保持義務人擬具水土保持計畫、

水土保持規劃書及簡易水土保持申報書送請核定後，始可核發開發或利用之許可，使水土保持事 權統一；將符合一定條件之地區劃定為特定水土保持區，依相關規定實施管制，並以河川集水區 明訂應整體規劃治理，並擬定治理計畫，分期分區實施；建構一定規模以上開發利用行為須由技 師簽證之制度，俾利山坡地管理，確保水土安全，建立水土保持專業技師規劃設計及監造簽證、

水土保持保證金及代為履行制度，以提高水土保持之品質；違規者應予裁罰（吳輝龍，2006：1-6）。

2004年，行政院核定通過「國土復育策略方案暨行動計畫」），³⁸本方案實施範圍內之土地，

依其環境生態特性及所需保護之程度，劃分為海拔1,500公尺以上或依文化資產保存法、野生動物 保育法、國家公園法及森林法劃設之保護區域之高海拔山區、海拔500公尺以上非屬高海拔山區 之山坡地之中海拔山區、低於海拔500公尺之山坡地之低海拔山區、河川區域、海岸地區、嚴重 地層下陷地區及離島分別管理之。除河川區域依水利法相關規定辦理外，前述地區之範圍及管制 事項應劃定公告之。其中各農業地帶的規劃方向為：高海拔山區應永久保留自然健康狀態，除原 住民部落之自給農耕外，禁止農耕、採伐林木，既有作物應限期廢耕，並進行復育；中海拔山區 應以保育為主，禁止新農耕及其他各項新開發。但本方案施行前原有合法使用之土地、建物及設 施，得為原來之使用，並經中央目的事業主管機關許可，不在此限；低海拔山區應以永續發展為

依其環境生態特性及所需保護之程度，劃分為海拔1,500公尺以上或依文化資產保存法、野生動物 保育法、國家公園法及森林法劃設之保護區域之高海拔山區、海拔500公尺以上非屬高海拔山區 之山坡地之中海拔山區、低於海拔500公尺之山坡地之低海拔山區、河川區域、海岸地區、嚴重 地層下陷地區及離島分別管理之。除河川區域依水利法相關規定辦理外，前述地區之範圍及管制 事項應劃定公告之。其中各農業地帶的規劃方向為：高海拔山區應永久保留自然健康狀態，除原 住民部落之自給農耕外，禁止農耕、採伐林木，既有作物應限期廢耕，並進行復育；中海拔山區 應以保育為主，禁止新農耕及其他各項新開發。但本方案施行前原有合法使用之土地、建物及設 施，得為原來之使用，並經中央目的事業主管機關許可，不在此限；低海拔山區應以永續發展為