國家公園政策制度的演變 45

「國家公園」，是指具有國家代表性之自然區域或人文史蹟。自1872美國設立世界上第一座國家 公園—黃石國家公園(Yellowstone National Park) 起，迄今全球已超過3,800座的國家公園。臺灣自1961 年開始推動國家公園與自然保育工作，1972年制定「國家公園法」之後，相繼成立墾丁、玉山、陽明 山、太魯閣、雪霸、金門、東沙環礁與臺江共計8座國家公園（見表8）。⁴⁶

1、日治時期的國家公園規劃（1895 年至 1937 年）

有關臺灣國家公園的設立，最早應追溯至日治時期。1931 年日本政府公布了「國立公園法」，

向日本天皇請命同意成立國立公園。其規劃範圍，也包含當時受日本統治的臺灣。是以在 1933 年，臺灣成立國家公園調查會，依據原本進行已久的臺灣資源調查及風景區調查之成果，釐訂設 立國家公園地點及條件草案；並依據日本「國立公園法」，草擬臺灣國立公園法實施草案及要項。

1935 年，臺灣總督府為安撫民間期望設立國家公園的壓力，由官方及學者專家組成的國立公園委 員會正式成立，訂定官方之正式組織章程。委員會討論臺灣地形景觀之優美，自然破壞狀況，及 稀有動植物分布等條件，並訂定設置標準及方針，分別提出三處預定地，包括大屯國立公園（位

43 經濟部水利署，http://www.wra.gov.tw/fp.asp?xItem=19835&ctNode=4955，引用日期：2013 年 10 月 17 日。

44 經濟部水利署，http://epaper.wra.gov.tw/Article_Detail.aspx?s=59BB838D4D23498F，引用日期：2013 年 10 月 17 日。

45 內政部營建署臺灣國家公園/發展史，

http://np.cpami.gov.tw/youth/index.php?option=com_content&view=category&layout=blog&id=26&Itemid=22&gp=1，引用日期：

2013 年 10 月 14 日。

46 內政部營建署臺灣國家公園，

http://np.cpami.gov.tw/youth/index.php?option=com_content&view=article&id=1&Itemid=128&gp=1，引用日期：2013 年 10 月 14 日。

58

於臺北以北的大屯山區、陽明山公園及觀音山等地，面積 92,500 公頃）；次高太魯閣國立公園（範 圍從東面的花蓮太魯閣至西面的小雪山、雪山，北從大霸尖山，東往清水山以下，到南邊的太魯 閣大山、能高山一線，面積共 27 萬公頃），是三處面積最大的一個；新高阿里山國立公園（涵 括阿里山、玉山西側及秀姑巒山全區域面積共 18 萬公頃）。1937 年，臺灣總督府正式核定公布 上列三處國家公園的設立範圍，惟因同年發生中日戰爭，故並未實施。因此臺灣國立公園之設立 在日治期間，僅止於調查研究及規劃階段，尚未達到經營管理階段，但其目前對臺灣國家公園的 貢獻則有：國家公園法規、制度的建立及國家公園範圍的確定。臺灣日後成立國家公園，均以此 三處預定地為最優先考量之地。

2、國家公園法治階段（1956 年至 1972 年）

1960 年代期間亞洲基金會（The Asia Foundation, TAF），曾派員來臺考察，並完成一份臺灣 公園的調查報告書。而臺灣政府於 1962 年延續前期之政策，提出「國家公園法（草案）」，法 案審查之同時，交通部則委託前公共工程局規劃完成「陽明山國家公園計畫」，面積約 28,400 公 頃，惟因缺乏法律依據而未能推動實施，然其詳實內容，則是日後規劃國家公園之範例。而「國 家公園法（草案）」在 1964 年簡要 12 條草案報請行政院核示，惟當時適逢臺灣力求經濟發展之 時期，土地開發需求量大，故未予核准。另者，前中國農村復興運動委員會亦邀請當時任職美國 國家公園服務署之專家蘆理博士來臺訪問，經其在臺踏勘數月，於 1966 年提出「臺灣地區設置 國家公園及保護區建議書」，報告中建議設置玉山，陽明山國家公園及太魯閣國家道路公園，此 與 1937 年日治時代所規劃的三處預定園址雷同，唯一改變的是建議將中橫公路闢設為國家景觀 道路，而非國家公園。

1966 年當時的世界國家公園委員會主席哈羅亞應外交部之邀來臺訪問，建議我國政府應儘速 完成國家公園之立法工作。經一年多的研商，於 1969 年 2 月完成草案，並於 1972 年完成三讀，

是年 6 月 13 日公布，「國家公園法」於焉誕生，惟因自然保育之觀念未根植及政府機關未積極 展開各項工作，因此「國家公園法」公布後並未接著成立國家公園。1973 年內政部為辦理國家公 園之推動工作，於民政司下增設「公園史蹟科」，負責國家公園之規劃、調查及管理工作，惟因 經費及人力不足，僅擬定「國家公園法施行細則」，再加以當時政府推動各項經濟建設，國家公 園的設置恐有影響國家建設，故「國家公園法」及其施行細則，雖已公布，確無積極設立國家公 園的推動工作。

3、國家公園設立階段（1973 年迄今）

1977年行政院指示由行政院經濟設計委員會、內政部、交通部及臺灣省政府共同推動國家公 園之規劃，成立了推動國家公園規劃工作小組，並初步選定規劃太魯閣地區為第一座國家公園。

同年9月1日，當時之行政院長南下墾丁視察，見當地風光明媚，乃指示「從恒春到墾丁鵝鑾鼻這 一地區可依『國家公園法』規劃為國家公園，以維護該區域內優美之自然景觀」，據此，推動國 家公園規劃工作小組乃捨太魯閣而優先規劃墾丁，自此墾丁國家公園之名才開始出現於國家公園 的歷史之中。

59

由經設會主持的「推動國家公園規劃小組」原訂於民國1978年完成墾丁國家公園實質規劃草 案，惟因經設會1977年改組，規劃責任轉由內政部主辦，然內政部因無經費而未能繼續辦理。1978 年，當時之行政院長指示就臺灣地區許多極具觀光價值之天然資源遭受損害，應採取有效措施予 以維護，故1979年行政院院會通過「臺灣地區綜合開發計畫」，其中指定玉山、墾丁、雪山、大 霸尖山、太魯閣、蘇花公路、東部海岸公路等地區為國家公園預定區域，並指示內政部積極辦理。

1980年，國家公園之規劃設立首次被列為政府重要施政計畫之一，且獲政府正式編列規劃建設國 家公園經費，國家公園之規劃主要以原訂之墾丁國家公園為規劃對象。（曾華璧，2000：3,4）

1979年內政部成立國家公園計畫委員會並召開第一次委員會議，積極推展墾丁國家公園之規 劃工作。1981年初「墾丁國家公園計畫」規劃完竣，並1977年提報之施行細則草案，送請行政院 核定。同年7月「國家公園法施行細則」公布施行。內政部並依據「國家公園法」及「國家公園 法施行細則」擇定1982年9月1日公告成立墾丁國家公園，我國首座國家公園終告誕生。而內政部 為因應業務需求，於1981年3月修改組織法成立營建署，將原由民政司主管之國家公園業務移撥 該署，並於其下設立國家公園組。嗣後並由該組分別完成「國家公園施行細則」、「國家公園管 理處組織通則」及「國家公園警察隊組織規程」等重要工作。原本成立的「墾丁國家公園」，並 得以於1984年正式成立管理處，執行國家公園各項經營管理業務。另行政院於1982年通過了「觀 光資源開發計畫」，指定在二年內完成玉山、陽明山、太魯閣等國家公園。1984年行政院於施政 報告中，更明示將國家公園之規劃建設，列為6年14項重要建設計畫之一。1985年分別設立了陽 明山與玉山國家公園，1986年則設立了太魯閣國家公園，並分別成立了國家公園管理處執行國家 公園業務之推動。至此國家公園占地24萬多公頃，相當於臺灣面積的6％。1992年10月，內政部 公告實施「玉山國家公園一般管制區土地使用管制要點」暨「玉山國家公園一般管制區（東埔地 區山胞保留區）土地使用計畫」。

1986年，國家公園組開始規劃蘭嶼國家公園，然因當地原住民的反對聲浪，而延宕甚久。此 時國家公園組則將部分人力轉而規劃，位於原日治時代即規劃的次高太魯閣國立公園範圍內的雪 山、大霸尖山地區為國家公園，相較於蘭嶼地區住民的反對，當地居民也樂見國家公園於當地設 立，地方政府並紛紛主動提供土地作為管理處與遊客中心用地，而該國家公園也於1992年成立管 理處開始執行各項業務。1993年初行政院經濟建設委員會正式核定蘭嶼國家公園區域範圍，惟同 年2月，蘭嶼原住民組隊至內政部抗議，反對理由不外乎原設核能廢料儲存廠之遷移，及擔心爾 後原住民之漁獵及伐木將會受限制，雖有許多學者專家持肯定立場，認為國家公園之設立有積極 保護雅美文化之正面意義，惟最後仍基於尊重當地原住民意願，蘭嶼國家公園暫不設置。

1995 年，以保存人文史蹟為主要目的之金門國家公園正式設立，成為臺灣第六座國家公園。

1998 年埔里人士提議設置能丹國家公園，隔年因遭鄰近布農族人強烈反彈而作罷。同年，民間保 育團體為保護位於宜蘭、新竹交界一帶，臺灣最後一片檜木林，倡議設置「棲蘭檜木國家公園」

（即馬告檜木國家公園），2000 年政府著手積極規劃馬告國家公園，惟內中涉及擬訂具體國家公

60

http://np.cpami.gov.tw/youth/index.php?option=com_content&view=article&id=1&Itemid=128&gp=1，引用日期：2013 年 10 月 14 日。

61

4、個案地區雪壩國家公園概況

本研究地區包含部分雪霸國家公園，該公園計畫之範圍依行政區域而言，跨越新竹縣五峰鄉與尖 石鄉、苗栗縣泰安鄉、臺中縣和平鄉。森林為本園區最重要之植被類型，分布地區由最低之七百公尺 至三千六百公尺左右，跨越暖溫帶、冷溫帶、亞寒帶三帶，包括針葉樹、闊葉樹及針闊葉混生林等植 物社會。本園區內雖然目前已無原住民族居住，但從日據時期以來的文獻紀錄說明，國家公園範圍內 遺有頗複雜而豐富的人文史蹟資源。大霸尖山是賽夏族傳說中的祖先發祥地，亦是泰雅族自其核心區

本研究地區包含部分雪霸國家公園，該公園計畫之範圍依行政區域而言，跨越新竹縣五峰鄉與尖 石鄉、苗栗縣泰安鄉、臺中縣和平鄉。森林為本園區最重要之植被類型，分布地區由最低之七百公尺 至三千六百公尺左右，跨越暖溫帶、冷溫帶、亞寒帶三帶，包括針葉樹、闊葉樹及針闊葉混生林等植 物社會。本園區內雖然目前已無原住民族居住，但從日據時期以來的文獻紀錄說明，國家公園範圍內 遺有頗複雜而豐富的人文史蹟資源。大霸尖山是賽夏族傳說中的祖先發祥地，亦是泰雅族自其核心區