環境變遷與原住民族部落發展—從民族科學角度出發之土地資源與災害管理-原住民保留地、永續農業、土地使用管制與部落發展之困境與契機-以新竹縣尖石鄉泰雅族為例(I∼III)

科技部補助專題研究計畫成果報告

期末報告

環境變遷與原住民族部落發展—從民族科學角度出發之土

地資源與災害管理--原住民保留地、永續農業、土地使用

管制與部落發展之困境與契機-以新竹縣尖石鄉泰雅族為例

(I∼III)

計 畫 類 別 ： 整合型計畫 計 畫 編 號 ： NSC 102-2420-H-004-002- 執 行 期 間 ： 102 年 01 月 01 日至 102 年 12 月 31 日 執 行 單 位 ： 國立政治大學地政學系 計 畫 主 持 人 ： 顏愛靜 計畫參與人員： 碩士級-專任助理人員：李健豪 博士班研究生-兼任助理人員：陳亭伊 報 告 附 件 ： 出席國際會議研究心得報告及發表論文 處 理 方 式 ： 1.公開資訊：本計畫可公開查詢 2.「本研究」是否已有嚴重損及公共利益之發現：否 3.「本報告」是否建議提供政府單位施政參考：是，行政院原住民族委員會

中 華 民 國 103 年 03 月 05 日

中 文 摘 要 ： 近年來，氣候變遷極為劇烈，全球各地天災不斷，造成民眾 生命和財產的損失慘重，更得歷經災後長期重建的困難，有 鑑於此，各國政府莫不重視國土減災的課題。在臺灣更是如 此，每年夏季颱風，屢屢在山區降下驚人的豪大雨，造成土 石流、山崩、落石、走山、水災等災害，更導致人民的生命 傷亡、財產損失，而重創的多是原住民地區。其中，艾利風 災造成石門水庫集水區土石流，社會輿論熱烈地討論誰該為 此負責，諸多輿論指稱高山地區原住民保留地的開發、農墾 是造成上游崩塌的主因。然而，就多年的整合型計畫觀察， 上述說法恐怕以偏概全，理應更深入了解在地情況，以共同 尋求更好的抒解環境災害的方式。另從相關研究得知，於高 山地區從事農耕不盡然皆會導致水土流失，若採農林複合經 營模式(agroforestry)對於水土保持具有一定的正向功能， 有助於國土減災；再者，學者也指出，永續農業 (sustainable agriculture)具有多方面的環境正外部性，提 供如維護生物多樣性、增加土壤肥力、減少氣候變遷的衝 擊、增加土壤滲透力及保水力、有效防止土壤沖蝕等功能； 因此，倘若原住民地區高山農業亦能採此經營方式，或將使 國土減災問題的解決出現曙光。再者，為避免土地使用滋生 負的外部性，並達國土減災之效，各國多採土地使用分區管 制方式(Zoning)，於我國非都市地區則採劃設使用區、編定 用地之措施；然因未能認清原住民地區林地農用或農林複合 經營之必要性，致原住民時遭超限利用之違規使用查處，恐 影響其維生之需和部落發展，故此等管制制度亟需全面檢 討，使其更趨合理並符基本生存需求。 鑑於農業乃世居高山地區原住民族維生之需，本計畫希冀探 求具永續農業特質之複合農林業的推行，能否促進原住民地 區產業發展，並檢討現行土地使用管制制度之良窳，使之於 有助於國土減災、保障原住民族生存權的前提下，更趨於合 理可行。故而，本研究希能經實證案例、文獻收集、深度訪 談、焦點團體訪談、問卷調查等研究方法，提出複合農林 業、永續農業的理論，並參酌國外施行多年的經驗，從環境 面、法制面、執行面、必要性予以評估其於國內推行之可行 性，並進一步研擬於原住民地區推行複合農林業、永續農業 之策略建議，俾形成兼顧永續發展、促進國土減災、保障原 住民生存權、發展部落產業之農林複合經營模式。 中文關鍵詞： 原住民保留地、永續農業、土地使用管制、部落發展、新竹 縣尖石鄉、泰雅族、複合農林業

英 文 摘 要 ： In recent years, since the extreme climate change and global continuous disasters have

occurred, not only caused lose of life and property, but also faced the difficulty of recovery, so that disaster reduction became one of the serious

concerns. Taiwan is no exception but each time when heavy rain, debris flow, landslide and rock falls caused by typhoons, especially in indigenous communities, suffered from serious damage. Social opinion usually account that the development and cultivation on indigenous reserved land in high mountain area are the main reasons of upstream landslide. Thus, such activity should stop immediately and return the land into forestry. In such place where disasters frequently happened； however, people have to co-exist with them and ask for better ways to resolve environmental disasters. Kandji and Verchot(2006) and Nair (2008), considered that agro-forestry have positive function to water and land conservation, and adapt to climate change. On the aspect of operation of high mountain

agriculture in indigenous area, it is worthy to discuss if such cultivation method can help disaster reduction. If agro-forestry were possible, it would be necessary to explore how the current land use management institution be improved for indigenous agricultural development and securing indigenous existence rights.

Therefore, this study attempts to explore agro-forestry, sustainable agriculture and land use control theories and practices, assess the

possibility of adopting foreign experience in the aspect of environment, legislation, and execution by literature collection, and in-depth interview,

questionnaire investigation methods. Furthermore, this study would like to promote and to give policy implication or improvement measures of agro-forestry, sustainable agriculture, and land use control, so as to secure indigenous communities development.

英文關鍵詞： Key words: indigenous reserved land, agro-forestry, sustainable agriculture, land management

1

行政院國家科學委員會專題研究計畫 成果報告

環境變遷與原住民族部落發展─從民族科學角度出發

之土地資源與災害管理

研究成果報告（完整版）

計畫類別：整合型計畫

計畫編號：NSC 102-2420-H-004-002-

執行期間：102 年 01 月 01 日至 102 年 12 月 31 日

執行單位：國立政治大學地政學系、民族學系、慈濟大學人類發展所、台

北醫學大學醫學人文研究所

總計畫主持人：顏愛靜

子計畫主持人：林益仁、官大偉、日宏煜、顏愛靜、林士淵

處理方式：本計畫可公開查詢

中

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行 政 院 國 家 科 學 委 員 會 補 助 專 題 研 究 計 畫

■ 成 果 報 告

□ 期 末 報 告

環境變遷與原住民族部落發展─從民族科學角度出發之土地資源與

災害管理

計畫類別：□個別型計畫 ■整合型計畫

計畫編號：NSC 102-2420-H-004-002-

執行期間：2013 年 01 月 01 日至 2013 年 12 月 31 日

執行機構及系所：國立政治大學地政學系、民族學系、慈濟大學人類發展所、台

北醫學大學醫學人文研究所

計畫主持人：顏愛靜、林益仁、官大偉、日宏煜、林士淵

計畫參與人員：王信翰、陳亭伊、陳胤安、傅小芝、李健豪、周玟惠、吳宜庭、

吳惠雯、黃仁志、王馨旎、洪俊傑、陳國祥、洪存葦、劉于銓

成果報告類型（依經費核定清單規定繳交）：□精簡報告 ■完整報告

本計畫除繳交成果報告外，另須繳交以下出國報告：

□赴國外移地研究心得報告

□赴大陸地區移地研究心得報告

□出席國際學術會議心得報告及發表之論文

□國際合作研究計畫國外研究報告

處理方式：除產學合作研究計畫、提升產業技術及人才培育研究計畫、列管計畫

及下列情形者外，得立即公開查詢

□涉及專利或其他智慧財產權，□一年□二年後可公開查詢

執行單位：國立政治大學地政學系、民族學系、靜宜大學生態學系、慈濟大學人

類發展所、台北醫學大學醫學人文研究所

中

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整合型研究計畫項目

計畫項目 主持人 服務機構/系所 職稱 計 畫 名 稱 _{（新臺幣元）} 核定經費 總計畫 顏愛靜 政治大學/地政學系 教授 環境變遷與原住民族部落發展 ─從民族科學角度出發之土地 資源與災害管理 0 子計畫一 林益仁 台北醫學大學/醫學 人文研究所 副教授 「家」如何作用？莫拉克災後鄒 族部落重建過程的地方感研究 781,000 子計畫二 官大偉/ 日宏煜 （共同） 政治大學/民族學系 慈濟大學/人類發展 所 助理教授 民族地形學與減災：以泰雅族 squliq 語群土地知識為例之研究 879,000 子計畫三 羅素玫/ 蔡正良 （共同） 臺灣大學/人類學系 臺東大學/公共與文 化事務學系 助理教授 如何再現土地知識─阿美族都 蘭部落與土地制度相關之社會 組織和地方自主性發展之研究 0 （未獲國科 會核定） 子計畫四 顏愛靜 政治大學/地政學系 教授 原住民保留地、永續農業、土地 使用管制與部落發展之困境與 契機─以新竹縣尖石鄉為例 995,000 子計畫五 林士淵 政治大學/地政學系 助理教授 環境變遷與原住民土地利用知 識之數位化研究 916,000 合 計 3,571,000

1

目次

一、前言：整合計畫總體目標 ... 2 二、整合計畫分工合作架構 ... 2 三、各子計畫研究地區 ... 5 （一）新竹尖石泰雅族玉峰村、秀巒村部落（子計畫二、四、五） ... 5 （二）阿里山鄒族來吉部落（子計畫一） ... 6 四、各子計畫研究方法與研究問題 ... 6 （一）實踐取向的行動研究與其他質性研究方法（子計畫一、二、四） ... 6 （二）遙測影像分類方法（子計畫五） ... 7 五、研究結果 ... 8 （一）新竹尖石泰雅族玉峰村、秀巒村部落（子計畫二、四、五） ... 8 （二）阿里山鄒族來吉部落（子計畫一） ... 23 （三）後續建議 ... 30

表次

表 1：各子計畫間相關性與整合方式的類別說明 ... 4 表 2：泰雅族地名中所蘊含的防災相關知識範例 ... 9 表 3：國家與傳統的地名系統比較 ... 10 表 4：新竹尖石研究地區現行土地資源管理利用法令一覽表 ... 21

圖次

圖 1：各子計畫分工圖 ... 3 圖 2：子計畫二、四、五研究個案部落分佈圖 ... 5 圖 3：尖石鄉部分地區之光學影像及地表形變圖 ... 11 圖 4：尖石鄉部分超限利用土地航照與衛星影像圖 ... 12 圖 5：玉峰村及秀巒村原住民族傳統生活領域中依森林法第 15 條第 4 項得申請採取森林產物範圍 ... 16

2

一、

前言：整合計畫總體目標

「民族科學」意指一個文化與環境互動、感知、解釋世界的方式；「災害管理」，則是一套透過特 定手段，達成預防或減少災害之目標的作法。本研究的目的，是從民族科學的角度出發，結合現代的 空間科學，提出符合原住民文化、生活經驗與發展需求的災害管理策略。

二十世紀初，美國地理學者 Barrows（1923）在「人文生態地理學」（Geography as Human Ecology） 一文中，指出人類與環境之間存在著生態關係的網絡，而面對諸多不規則、不連續的環境威脅，人類 會透過各種不同的文化作用過程，尋求在這個網絡中自保的生存方式；他進而強調地理學的生態分析， 應從人類對環境的調適著手。這樣的觀點，是為將人類文化納入災害研究的濫觴。1940 年代 White（1945） 對於洪患之發生與人群社會選擇及反應方式之關係的研究，開啟了 1960 年代環境識覺研究的潮流， 1980 年代末期至 1990 年代興起的脆弱性分析，則指出了環境脆弱跟社會脆弱之間密切的關連性。近 十餘年來，災害管理的概念不再將災害視為意外，而是人類社會生活中必然出現的常態，因此必須在 「減災」、「整備」、「應變」、「復原」的循環中進行積極管理（美國聯邦救難總署 FEMA，1996）。 另一方面，民族科學一詞及其概念，源自 1960 年代人類學、民族學的文化生態研究，到了 1980 年代末期，隨著鉅型社會理論的失敗、發展典範的轉移以及對現代科學的反省，西方學界對原住民生 態知識的研究匯集了跨學科的視野與方法，並在 1990 年代開始蓬勃發展，原住民生態知識逐漸被認 識到可以啟發當代社會的深層生態學思考，並提升人類面對環境議題之有限能力。二十一世紀的今日， 要如何促成原住民生態知識與現代科學的對話，並使其結合於當代災害管理，不僅已成為跨學科關注 的議題，亦是聯合國國際減災策略組織（UNISDR）所提倡的重要方向。 在臺灣，原住民族生活地區因環境敏感、生物多樣、資源重要等因素，而被劃為各類保護區，設 下各類土地使用限制，近年來極端氣候現象頻繁，政府不僅試圖加強土地使用限制以達減災作用，亦 提出針對災害的整備、應變計畫，並因應已發生的災害進行災後重建措施。然而，這些限制、計畫和 措施，往往因缺乏在地觀點且潛藏著文化偏見，反而造成當代原住民族與國家之間在土地議題上的衝 突。本計畫的提出，除了學術上是要以臺灣原住民族的經驗，和當前國際間對原住民生態知識、土地 資源與災害管理之研究進行對話，亦是要在應用上提供符合原住民族角度思考之積極正面政策建議。

二、

整合計畫分工合作架構

基於前述目的，本整合計畫採用 Berkes（1999）所指出傳統生態知識乃包含「語言/命名系統（資 源名稱與分類）」、「資源利用/管理的制度」、「運作制度的社會組織」，以及「對應的宇宙觀/價值體系」 等四個相互支持之範疇的複合體的概念，依此四個範疇，分從不同案例出發，探討臺灣原住民族環繞 土地相關的民族科學，並結合現代空間科學中 GIS、決策支援系統等工具，呈現與詮釋這些知識，進 而探討它們對於 FEMA（1996）所提倡的災害管理之「減災」、「整備」、「應變」、「復原」四階段工作

3 的啟發、可能貢獻與應用方式。本整合計畫之整體概念與分工架構如下圖所示，以及整體而言，本總 計畫之各子計畫間有如下表所示之三類的相關性與整合方式。 然而，甚為遺憾的是，本整合計畫的子計畫三未獲得國科會核定通過，因此無法探討上述傳統生態 知識複合體之一部分「社會組織」與災害管理的關係，也無法探討阿美族的土地資源利用與管理的案例， 使得本整合計畫的研究成果有此一不足之處。並且，本整合計畫原先為三年期的構想，但是國科會僅核定 通過一年，因此各子計畫僅能完成原先預定的第一年研究目的，即基礎資料的蒐集與初步分析，而無法再 深入分析所得的資料與探討其中的課題，也無法進一步與制度對話或進行理論探討，使得本整合計畫的研 究成果有此一不足之處。 圖 1：各子計畫分工圖

4 表 1：各子計畫間相關性與整合方式的類別說明 相關性與 整合方式 的類別 相關的子計畫 意義 說明 第一類 【 子 計 畫 一 】、 【 子 計 畫 二 】、 【 子 計 畫 三 】、 【子計畫四】之 間的相關與整合 構成環繞土地相關之民族科學的不 同範疇間的對話 「語言/命名系統）」、「資源利用/ 管理制度」、「社會組織/社群」， 「宇宙觀/價值體系」等四個範 疇，經常相互影響相互支持而構 成原住民族環繞土地相關的民 族科學，雖然子計畫一、二、三、 四的研究區域與合作族群分別 不同（鄒族、泰雅族、阿美族）， 但四個子計畫從不同的範疇出 發，適可以形成彼此相互參照的 架構，提供彼此對於不同範疇之 重要性的思考。 第二類 【 子 計 畫 一 、 二、三、四】與 【子計畫五】之 間的相關與整合 民族科學與空間科學的對話 本計畫之子計畫一、二、三、四 皆屬對民族科學的本質與內容 的探討，而子計畫五則屬空間科 學的研究，藉由子計畫五的協 助，子計畫一、二、三、四可將 其所認識到的民族科學內容加 以空間化、視覺化呈現，而藉由 子計畫一、二、三、四的協助， 子計畫五則可充實對於如何以 空間科學紀錄、詮釋、呈現原住 民知識的學理探討。 第三類 【 子 計 畫 一 】、 【 子 計 畫 二 】、 【 子 計 畫 三 】、 【 子 計 畫 四 】、 【子計畫五】之 間的相關與整合 民 族 科 學經 空 間 科 學之 媒 介 後，與災害管理政策的對話 在總計畫的架構下，經由前兩階 段的對話，環繞土地相關民族科 學，可經空間科學之呈現與分析 後，展現其減災、整備、應變、 復原等不同災害管理階段上的 意義與可能的貢獻，進而可以對 於我國當前在原住民地區的災 害管理政策進行檢討，並提出具 體建議。

5

三、

各子計畫研究地區

（一）新竹尖石泰雅族玉峰村、秀巒村部落（子計畫二、四、五）

鑑於子計畫二、四、五主持人過去八年皆以新竹縣尖石鄉玉峰、秀巒兩村泰雅族部落為研究地點， 進行「台灣原住民族資源利用與永續發展之研究」、「石門水庫集水區原住民地區資源利用與永續發展 之研究」與「環境正義視野下的流域治理：石門水庫集水區上游泰雅族部落永續發展策略之行動研究」 等三個相關整合型計畫，並於 2008 年與涵蓋此一地區十九個部落之「馬里光‧基納吉部落聯盟」簽 署共同備忘錄，已建立學界與部落社區之夥伴關係，故仍以上述地區原住民部落為探究對象，俾延續 研究主軸、持續觀察後續發展並累積研究能量。 尖石鄉位於新竹縣東南隅，總面積 527.5795 平方公里，占全縣總面積的三分之一強，為該縣最大 的鄉鎮，為泰雅族原住民的原鄉。該鄉地理區域的特殊性為，全鄉跨頭前溪與大漢溪之分水嶺，涵蓋 兩個水庫集水區。前山為寶山水庫集水區，包括義興村、嘉樂村、新樂村、錦屏村、梅花村等五村， 開發較早，交通較為便利，土地利用型態較為密集；後山為石門水庫集水區，包括玉峰村、秀巒村等 兩村（如下圖），開發較晚，主要產業為種植蔬菜、果樹之慣行、有機或混營農業。由於本區域生態 資源豐富，加上民宿新設，近年來吸引遊客進入觀光旅遊，即以觀光、民宿為次要產業，然而在正式 經濟活動之外，亦有狩獵、林產物採集等非正式的經濟活動。 圖 2：子計畫二、四、五研究個案部落分佈圖 資料來源：子計畫四。

6

（二）阿里山鄒族來吉部落（子計畫一）

子計畫一對於來吉的歷史遷過程透過文獻回顧及訪談，獲致如下的初步理解。來吉部落，位於阿 里山鄉1_{北部，是阿里山鄒族之中最北的聚落，海拔約 900 公尺，位於塔山正下方。來吉之名是從日治} 時期命名的「拉拉吉」（lalachi）簡化並雅名而來，鄒語地名是「Puugu」（不舞），意指「像米篩般的 地形2_{，意即匯聚水氣、森林茂盛之處」。村落的聚集地附近有阿里山溪、科子林溪、蘭花溪、瓦嘟嘟} 那溪這四條河流，全境的河流皆屬於濁水溪流域。東北與鄉內中正村，豐山村為鄰，南接十字村，西 面與嘉義縣的梅山鄉為界。從現代國家行政區的劃分，共分成五鄰。目前全村人口為 386 人，136 戶3_。 全村面積約 2149.85 頃。 子計畫一在研究的年度內於來吉部落，結合台北醫學大學及靜宜大學的通識課程，透過通識課程 的學生參與，舉辦了三場的工作坊，主題分別為:2013 年 4 月 21 日於蘭后民宿舉辦「來吉部落:後莫拉 克的重建之路工作坊」。2013 年 4 月 21 日舉辦「災難與規範重建工作坊」。2013 年 12 月 14~15 日舉 辦「生態社區營造與產業重建工作坊」。這三場工作坊分別從重建的歷史過程、傳統慣習與現代重建 規範的衝突、生態社區與產業營造的三種角度進行探索性研究。另外平日於 3 月、4 月、5 月、8 月、 11 月、12 月至部落進行社區工作參與的行動，透過加入咖啡種植的活動，了解部落從莫克風災後至 今為止，在產業與家園重建過程中所面對的困境。本研究至來吉舉辦移地教學及工作坊，後續促成了 由靜宜大學法律系 5 位學生共同組成的「拉拉吉小隊」，結合來吉社區發展協會及部落教會的需求， 至部落進行社區服務。

四、

各子計畫研究方法與研究問題

（一）實踐取向的行動研究與其他質性研究方法（子計畫一、二、四）

子計畫一、二、四研究利用的方法論主要採取社會學質性取向的參與式行動研究（Participatory Action Research, PAR），行動將以課程為介面，從議題導向的探討與工作坊舉辦形成研究者跟部落互 動的過程。行動研究者相信，將研究與實踐做緊密的連結，將同時推進智性的理解與人類社群的福祉。 「實踐取向」的行動研究非常強調在行動的過程（而非結果）─通常是實驗、參與、對話與互動─當中 進行了解（understanding），以對應「如何獲致變革」的中心提問。 行動研究要求研究者與被研究者間建立起一種協力合作的關係。研究者的任務是關注被研究者的 意識化過程，也就是透過與被研究者一同針對所面臨的社會環境現況進行調查與瞭解、訂立行動目標、 1 _{阿里山鄉（山地行政區域）面積為 427.8471 平方公里，佔嘉義縣總面積約 22%，其中可耕作面積僅 6,380.746 公頃(其中} 達邦、來吉、里佳、山美、新美、茶山等村供原住民使用之山地保留地)，佔全鄉面積 15％，其餘土地皆為國有天然地， 為臺灣省林務局所有林班土地。屬都市土地利用面積為98 公頃，非都市土地利用面積為 37,938 公頃。 2 _{報導人鄭喜美提供。} 3 _{阿里山戶政事務所，102 年 6 月資料。http://www.alishan-house.gov.tw/population/index.asp?Parser=99,6,37。}

7 規劃行動策略、實際行動與評估反省的一連串實踐過程，鼓舞人們共同成為現狀的改革者和認識主體。 因此，研究對象於行動研究過程中的「參與」，亦成為行動研究的重要課題。 此外，子計畫一、二、四亦採用其他的質性研究方法，如子計畫一選定嘉義縣阿里山鄉鄒族來吉 部落與居民作為研究區域與對象，採取文獻分析、深度討論團體與工作坊、深度訪談、個案研究等方 法，進行資料收集與分析，嘗試了解阿里山鄒族部落在莫拉克災後的重建經驗，蒐集鄒族關於家的文 化建構相關的古圖、神話傳說與文化故事，並嘗試分析這些素材背後的家的想像與鄒族的空間觀點。 並且，子計畫二選定新竹縣尖石鄉玉峰、秀巒兩村泰雅族部落與居民作為研究區域與對象，採取 深度訪談、焦點團體、文化穿越線調查、參與式製圖等方法，進行資料收集，並對於收集到的資料， 進行內容分析、類型分析與脈絡分析，探討地名中與災害相關的知識，其核心問題即為：（1）研究區 域中之泰雅族人有哪些地形知識？（2）這些知識背後存在著怎樣的土地概念和邏輯？（3）這些知識 如何結合於當代災害管理制度的設計以達到減災的效果？ 以及，子計畫四選定新竹縣尖石鄉玉峰、秀巒兩村泰雅族部落與居民作為研究區域與對象，採取 文獻收集、深度訪談、焦點團體訪談、參與觀察、問卷調查、論述分析、脈絡分析、政策分析等方法， 進行資料收集與資料分析，探討永續農業、複合農林業與土地利用法令制度相關課題，即為：（1）永 續農業於國內外發展之現況如何？（2）複合農林業於國內外發展之現況如何？（3）我國原住民地區 土地管理制度如何變遷？（4）複合農林業、永續農業對國土減災有何正面、負面影響？（5）於原住 民地區推行複合農林業是否具有必要性？

（二）遙測影像分類方法（子計畫五）

子計畫五將透過遙測影像分類方法獲得多個特定時間區段內研究區之土地覆蓋型資訊，除了運用 分類成果圖分析不同時期研究區之整體土地覆蓋型變遷情形之外，依據此分類成果圖，進一步計算量 化地景指標，並利用 Shannon 多樣性指標 t 檢定法，以探討研究區之地景空間結構與檢測不同時期之 變遷程度。最後，透過馬可夫轉移矩陣（Makov Transition Matrix）分析本區各土地覆蓋型相互改變的 情況，並建立可用於預測未來變化之馬可夫鏈模式。

首先在影像變遷偵測的部份，由於採用之遙測影像於拍攝當時的環境條件皆不相同，因此造成各 張影像之品質，色調各有差異，若直接以各時期之影像進行比較，結果易受影像雜訊之干擾。為此， 採用分類後比較法（Post-classification comparison method）進行變遷偵測，將各張影像先行分類，再 參考階層式影像分類（Hierarchical Classification）的概念（Jensen, 2004; Heisele, 2003），進行影像之土 地利用/覆蓋監督式與非監督式分類。階層式影像分類的概念係先將影像依分類目標分成較高層次，範 圍較大的類別，再細分其類別之特性為下一層之子集類，例如：植被再區分為農田與森林。依據各張 分類圖（Classification map）偵測變遷，即可得到不同時期之間地表變遷之量化資訊。

8

為得到原始影像之分類圖，本計畫採監督式分類（Supervised classification）方式對影像分類。在 已完成輻射及幾何校正之影像中，根據分類目的與影像內容，將原始影像分為多項類別，再選取影像 中代表各種類別之像元作為訓練區（training area），接著針對訓練區內像元的色度值（Brightness value） 進行統計分析後，採用最大相似分類演算式（Maximumlikelihood classification algorithm），將影像中所 有的像元進行歸類，得到原始影像之分類圖。若在分類圖中出現因光譜特徵相近而不易區分情形時， 如農田與森林，則將進一步嘗試 SVM（Support Vector Machine）或是其他分類方法再行分類，以得到 最後之土地覆蓋型主題圖。當前項成果達可接受之分類精度後，由分類後成果圖各個類別的像元數目 所組成之變遷偵測矩陣，計算兩張影像之間變遷的量化資訊，即代表兩個時期的土地覆蓋變化量。

子計畫五選定新竹縣尖石鄉玉峰、秀巒兩村泰雅族部落與居民作為研究區域與對象，以西方現代 科學（Western Modern Science）觀察並描述存在於研究區內的原住民從過去到現代在面對環境變遷時 之民族科學，提出以「數位化方法」紀錄原住民土地利用之知識與智慧，由於此面向之原住民知識應 用場域與原住民生活空間習習相關，本計畫將採用多元空間資訊（Geomatics）技術，包括遙感探測、 地理資訊系統、土地適宜性分析等工具，進行原住民土地利用知識的量測（Measurement）、製圖 （Mapping）與監控（Monitoring），除有助於紀錄與瞭解原住民知識之外，並進一步探討與分析環境 變遷、災害發生與原住民在空間使用方面之傳統知識上所發展出的互動。

五、

研究結果

（一）新竹尖石泰雅族玉峰村、秀巒村部落（子計畫二、四、五）

1.由地名探討原住民土地利用知識與防災知識的關係（子計畫二、五） （1）泰雅語的地名記錄（子計畫二） 地名是族人傳承生態知識的重要方式，經過田野資料收集之後，子計畫二研究發現，泰雅語的地 名中記錄了許多族人記憶中發生過的環境事件。舉例來說，稱為 Hnway 的地點，其字根 hnoran 意指 被水沖的地方，而 hnway 是指這個地方過去曾經被水沖過的意思。又例如，s’r’un 意指土地發生過震 動的地方、qonaw 是發生過土石流的地方，而 Inoman 則是指被火燒過的地點，這些隨著地名被記錄 下來的環境事件，使得族人擁有尺度細微但時間長遠的環境史知識。 子計畫二田野過程中採集到的地名，除了上述直接指出災害的現象，也包括對於地形的描述，以 及對於人地關係規範的告誡。地形描述的部分，例如 rahaw 原指樹幹上分叉水平長出的樹枝，也用來 指涉高位的河階地，是適合居住的地方；hnuk snat 是質地鬆軟容易崩落的山壁，需要避開；mlama 是 指地上出現裂縫，不適合居住；msqap 是指地面下陷；mazyup 則是指山的某一個部分整塊崩落，這些 地名背後的知識，都是在提醒人們什麼地方是容易有危險的地點。至於人地關係規範的部分，舉例來 說，在 Mrqwang 溪谷中，有一條溪叫做 Gong Nuciaq （傻瓜溪），因為這裡曾經有人在鄰近山溝的地

9 方進行耕作，結果颱風一來溪水上漲，整個田地都被沖毀，這個地名一方面記錄了這個人不聰明的行 為，一方面也是對於後代子孫的一種告誡。 另外，也有透將土地擬人化來告誡人地關係的規範，像是 mshawhway 是指平緩的坡地，而它的字 根 mhway 是善心、好脾氣的意思，這樣的土地就像是善心、好脾氣的人願意施捨，因此人們可以接受 它的施予在其上耕作取得食物，反之，bka 是指容易裂開的土地，其同源字 mbbka 則是用來指壞脾氣、 容易爆怒的人，遇到這樣的土地就應該避開為妙。 除了直接指出發生過的災害現象、具有地形名稱、指涉人地關係規範等類型的地名，有防災之意 義外，具有植物名稱的地名，有時也是可以作為災前預防的依據。因為，有些樹種是經常在崩塌地出 現的先驅性樹種，像是赤楊木，也就是文前提及傳統遊耕中用來在休耕地上造林恢復地力的樹種，它 很容易在崩塌後的地方生長，若是一個地方長著新生的赤楊樹林，表示這個地方可能剛發生過崩塌， 不太穩定；相反的若是一個地方長的是 skaru （烏心石）、 tkbin （櫸樹）等生長較慢、質地較為堅 硬的樹種，且樹木已經長得高大，則表示這個地方較為穩定。 （2）地名與防災相關知識的關係（子計畫二） 按子計畫二指出，整體而言，泰雅族 squliq 語群之地名中災害相關的知識，包含了「直接對災害 現象的描述」、「指涉該地之地形、水文、土壤的名稱」、「人地關係的規範」、「指涉該地生長之植物的 名稱」等幾種類型，它們和防災的關係如下表所示： 表 2：泰雅族地名中所蘊含的防災相關知識範例 地名類型 地名例子 與防災的關係 直接對災害現象 的描述 Hnway （水沖過的地方）、S’r’un （土地 發生過震動的地方）、Qonaw （發生過土 石流的地方） 地名直接指出該地曾經發生過的災 害，提醒人們注意該地方潛在的危險 指涉該地之地 形、水文、土壤的 名稱 Rahaw （高位河階）、Hagay （碎石）、 Bnaqiy （砂土地）、Uraw （泥土地）、 Uraw mhetu （硬土地） 地名反映該地的地形、水文、土壤特 性，有助於人們選擇進行適當的土地 利用行為 人地關係的規範 Mshawhway （好脾氣的地）、Mmbka （壞 脾氣的地）、Gong Nucia （傻瓜溪） 不直接指出地形的特性，但透過故事 或擬人的特徵，說明土地利用的規範 指涉該地生長之 植物的名稱

‘Bu ibok （長赤楊木的山頭）, Skaru （長 烏心石的地方）

地名反映該地的植物特性，透過對於 植物特性的瞭解，有助於人們判斷該 地點之土地特性

10 （3）地名知識所呈現的土地概念和邏輯（子計畫二） 現代國家的地名系統是由官僚系統決定，且在原住民地區經常是由官僚系統決定的一套去脈絡的 地名（例如：復興鄉、大同鄉、仁愛鄉等等名稱，完全是大漢族沙文主義結合國族主義思維下的產物）， 取代原本的地名系統，其尺度最細僅到部落的單位，對於山林則是以對各個區塊編號命名之，這些名 稱和區塊涵蓋的範圍極大，且基於行政管理的穩定性，地名通常不易變動，相對於以上情形，子計畫 二所呈現之原住民傳統地名，乃是在人群、時間和社會的脈絡中約定俗成，結合集體經驗與詮釋，很 多時候即使在一個很小的地點，都會因為這邊的環境特殊性、對社會的重要性，或是歷史上發生的事 件，而有一個地名，換言之，它是非常細微而豐富，反映出族人對於環境資訊的細微掌握，更進一步 來看，這個命名系統還會隨著人和環境的互動以及新的事件發生，而有增加、調整，具有相當的彈性。 表 3：國家與傳統的地名系統比較 地名系統 決策方式 細緻程度 變動彈性 國家的地名系統 由官僚系統決定，且在原 住民地區經常是由官僚 系統決定的一套去脈絡 的地名，取代原本的地名 系統 尺度最細僅到部落的單 位，對於山林則是以對各 個區塊編號命名之 基於行政管理的穩定 性，地名通常不易變動 傳統的地名系統 約定俗成，結合集體經驗 與詮釋 非常細微而豐富，反映出 族人對於環境資訊的細 微掌握 會隨著人和環境的互動 以及新的事件發生，而有 增加、調整 資料來源：子計畫二整理。 （4）由地名看土地利用傳統知識（子計畫五） 於子計畫五提出，若欲偵測地表變形，考量監測實施的安全性、時間的連續性以及觀測地區的全 面性等因素，常採用遙感探測方法進行。而在各項遙測資料中，裝載於衛星上之合成孔徑雷達（Synthetic Aperture Radar, SAR）感測器，因具有可穿透雲霧、日夜皆可施測及較短之時間解析度等特點，能在 不受天候影響下，接收大範圍之雷達影像（謝嘉聲，2006），除藉由影像中之振幅與相位資料以萃取 地表粗糙度、地表物徵與物徵性質等資訊外，若配合雷達干涉處理（Interferometric processing）技術， 基於同一地點於不同時間獲得之雷達干涉條紋圖，再進一步利用差分方法去除干涉條紋所包含的地理 訊息與其他雜訊後，更可應用於大規模地表變形監測，例如：斷層、火山、地層下陷及地震等地表形 變之偵測。在許多應用中，已經證實此項技術可有效偵測公分等級的地表微變動。 在子計畫五與其他子計畫主持人討論交流過程中發現，有些原住民生活活動的地區的地名是以地 形特徵或是地表變動來命名，因此本計畫特別針對這些地區，利用 PALSAR 雷達影像製作地表形變速 度圖，並將之套疊至 Google Earth，經與光學衛星影像比較，可對照得到土地覆蓋（Land cover）或是

11 土地使用（Land use）型態與地表形變之關係。以下圖為例，左圖為尖石鄉部分地區之光學影像，右 圖為同樣地區之地表形變圖，圖中區域 A 為森林覆蓋區，區域 B 以及 C 為部落居住區，在右圖中即 可明顯看出該區域之地表變形方向與規模，而此成果即可整合土地利用傳統知識、科學證據與地名之 關聯。 圖 3：尖石鄉部分地區之光學影像及地表形變圖 資料來源：子計畫五整理。 2.由山坡地「超限利用」看土地利用傳統知識（子計畫五） 從政府土地管理的角度，規範山坡地利用限度，對超限利用加以處罰，是維持國土保安的必要手 段；從原住民族權的角度，這樣的規範往往侵犯了原住民族的土地權並造成生計上的困難。子計畫五 與子計畫二主持人官大偉合作，結合民族誌研究方法與地理資訊系統等工具，以新竹縣尖石鄉泰雅族 以及高雄市桃源區布農族部落為例，從民族科學的角度，檢視現有可利用限度分類規定的合理性，並 尋求建立結合原住民在地知識且能達成國土保安效果之規範的可能。下圖中紅色多邊形為新竹縣尖石 鄉泰雅族部落中屬於超限利用之土地之一，經與多時期航照與衛星影像套疊後，可看出該地為在民國 92、93、95、100、102 年持續耕作之農地，在這些年間曾有許多颱風以及豪大雨發生，然而從地表覆 蓋來看，並未對該地區引發任何崩塌或是破壞地形之災害，類似這樣的證據，說明政府對於為了避免 耕作引起災害的超限利用規定與做法，有重新檢討的必要，並應蒐集在地族人土地相關知識，包括： （1）判定是否適合作為耕作用地之面積，應隨地形、作物種類及數量調整；（2）判定是否適合作為 耕作用地之標準，應考量耕作和維護的方式；（3）判定是否適合作為耕作用地之機制，應加入部落審 議機制，由有經驗的實際農業操作者進行判定，將這些在地知識納入土地管理的制度及土地利用的規 範之中。 A B C A B C

12 圖 4：尖石鄉部分超限利用土地航照與衛星影像圖 資料來源：子計畫五整理。 3.探討我國土地使用管理制度對原住民地區土地資源利用之限制（子計畫四） 按子計畫四，其個案為原住民族之保留地，為保障其基本權益，雖訂頒「原住民族基本法」，惟 該基本法中，對於多項權益的實現，卻仍賴授權其他法律定之，是以在授權之相關子法尚未制定齊備 前，原住民族地區土地制度及權益的保障即未能完善。另者，該基本法針對原住民族權益之主張，規 範有「於原住民族地區」及「原住民族土地」，而所謂「原住民族地區」及「原住民族土地」，依該法 第 2 條第 3 款至第 5 款4_{，無論是「原住民族地區」或「原住民族土地」，都與其傳統領域作連結，而} 「原住民族基於傳統文化及祭儀需要獵捕宰殺利用野生動物管理辦法」及「森林法」亦有相同之規範， 然現今就原住民族之傳統領域調查尚未完成，而依基本法第 20 條授權訂定，與原民族土地及海域權 利有關之「原住民族土地及海域法（草案）」亦尚未通過，又依基本法第 4 條及第 5 條，有關為保障 原住民族之平等地位及自主發展之自治事項之「原住民族自治法」（草案），於 2010 年業經行政院院 會通過，然針對該法之草案內容是否符合原住民族自治之精神仍爭論不休，雖部分主管機關針對原住 民族之權益，業依上開基本法之原則修正、制定或廢止相關法令，惟與原住民族土地及資源利用關係 最密切之法令卻遲遲未能法制化，這也使得「原住民族基本法」之法令條文徒具形式，對原住民族土 地及資源利用的權益實難認為有實質的助益。是以當與原住民族土地利用權益相關的法制仍處於曖昧 未明的情形下，上述法規形成的土地管理規範，對於研究地區的土地利用仍產生諸多限制。 （1）山坡地保育利用條例與水土保持法的限制 如上所述，「原住民族土地及海域法」及「原住民族自治法」皆尚未發布實施，是以有關臺灣地 區針對山坡地保育與水土保持之相關規範，即一體適用。依「山坡地保育利用條例」第 16 條之規定 4 _{「原住民族基本法」第 2 條第 3 款至第 5 款，係指「三、原住民族地區：係指原住民傳統居住，具有原住民族歷史淵源} 及文化特色，經中央原住民族主管機關報請行政院核定之地區。四、部落：係指原住民於原住民族地區一定區域內，依其 傳統規範共同生活結合而成之團體，經中央原住民族主管機關核定者。五、原住民族土地：係指原住民族傳統領域土地及 既有原住民保留地。」

13 「山坡地供農業使用者，應實施土地可利用限度分類，並由中央或直轄市主管機關完成宜農、牧地、 宜林地、加強保育地查定。土地經營人或使用人，不得超限利用。」，另依「山坡地保育利用條例施 行細則」第 12 條所訂立之「山坡地土地可利用限度分類標準」，係就山坡地之坡度、土壤有效深度、 土壤沖蝕程度及母岩性質為分類、分級查定，查定之結果其土地可利用限度類別為一至四級地之土地 者，屬「宜農牧地」；類別為五級地者，為「宜林地」，即應行造林或維持自然林木或植生覆蓋，不宜 農耕之土地；六級地者為「加強保育地」，需依主管機關指定方式實施水土保持；惟該土地為保護自 然文化景觀、生態環境、名勝、古蹟、公共衛生之用地或水庫集水區或河川保護地帶，即得由中央或 直轄市主管機關查定為宜林地，不受上述查定基準之限制。是以依上開規定，於山坡地為農業利用時， 需依該分類標準為不同之使用，違反該限定之強度而為使用者，即屬超限利用，並應依同法第 25 條 第 1 項之規定限期改正，逾期未改正者，則給予處罰。水土保持法第 22 條亦有類似之規範。 子計畫四個案地區部落地處中高海拔的山坡地，依內政部營建署市鄉規劃局於 2005 年提出的「石 門水庫集水區土地利用整體規劃報告」中，就當地之山坡地可利用限度查定成果，宜農牧地僅佔 18%， 宜林地幾佔 82%，顯示該地區可供農地使用的土地相對稀缺。此種土地資源利用的規範，不同於以該 山林為其生活居住及傳統產業基礎的原住民族。當地居民為生活、生計、生存之需要，其對資源向來 之利用，皆係依循其傳統規範及在地知識，就山林水土資源之整體為使用，並未如上開規範需區分土 地究應宜農、宜牧或宜林。是以當政府之規範進入部落後，居民原依其傳統規範可自由利用之土地資 源，即變成違法使用，如以本研究地區之土地多被劃定為宜林地的情形下，對當地主要產業之農地利 用即受到嚴重的限制，也因此依現行之規範，當地居民即多有超限利用的情形，進而影響其生計之穩 定。 （2）水資源保育與開發的限制 依自來水法之規定，為確保用水的充足及安全，故有於水源地劃定公布水質水量保護區之必要， 然此保護區之劃設範圍，部分即與原住民族保留地重疊，是以在此劃設範圍，當地居民即無法依其自 由之意願為使用。而近年來，為進行水資源的開發，規劃在尖石後山興建高臺水庫，減緩石門水庫淤 積現況，同時以後山的高臺和前山的比麟水庫進行越域引水工程，增加對新竹與桃園地區的供水量， 因衝擊了當地居民的生存空間及文化的傳承，遭受到當地居民群起抗議，並以具體行動抵制興建水庫 前置作業。水庫之興建，勢必有部分部落被淹沒，當地居民只能被迫遷移。影響所及是整個尖石後山， 該地非但為泰雅族文化根基所在，附近更存有一些與泰雅族相關的舊社遺跡和多量的祖墳遺跡，施工 後將對其文化傳承及祖墳遺跡造成影響。5_{而水庫計畫實施，對當地的水文也會因河道被阻，整個生態} 地景都將受到改變，尖石後山豐富生態將嚴重受到衝擊，對部落居民生計發展亦會是一個不可預估的 災難。 5 經濟部水利署水利規劃試驗所，計畫資訊/歷年成果「高臺水庫環境調查評估摘要」， http://fcwb.projt.com.tw/c10_1.asp?types=3&Id=1045.引用日期：2013 年 11 月 1 日。

14 按依原住民族基本法第 21 條「政府或私人於原住民族土地內從事土地開發、資源利用、生態保 育及學術究，應諮詢並取得原住民族同意或參與，原住民得分享相關利益。政府或法令限制原住民族 利用原住民族之土地及自然資源時，應與原住民族或原住民諮商，並取得其同意。」、同法第 22 條「政 府於原住民族地區劃設國家公園、國家級風景特定區、林業區、生態保育區、遊樂區及其他資源治理 機關時，應徵得當地原住民族同意，並與原住民族建立共同管理機制；其辦法，由中央目的事業主管 機關會同中央原住民族主管機關定之。」及同法第 32 條「政府除因立即而明顯危險外，不得強行將 原住民遷出其土地區域。前項強制行為，致原住民受有損失時，應予合理安置及補償。」，皆強調政 府在原住民地區從事活動時，應在尊重原住民族的基礎上取得其同意；而非因立即之危險亦不得強行 將原住民遷出其族群所在的地區，以保障其居住的基本人權。從高臺水庫興建，造成當地居民極度不 安的反應來看，也顯示政府在水資源的開發上，並未顧及當地居民的感受，仍存有「上游供水下游給 水」的水資源政策思維，此顯與「原住民族基本法」中，促進原住民族生存發展之意旨當有所悖離。 （3）國家公園資源利用的限制 「國家公園法」對於國家公園範圍內資源的利用規範嚴謹，其明定禁止有損害國家公園內生態環 境的行為，並依特定行為危害環境之情節輕重而設有刑罰及行政罰二種處罰方式。惟此規範，顯與當 地泰雅族人依循傳統 Gaga 為資源利用的制約方式有很大的不同。按依原住民族基本法第 22 條規定， 政府於原住民族地區劃設國家公園，應徵得當地原住民族同意，並與原住民族建立共同管理機制，是 以依此訂頒了「原住民族地區資源共同管理辦法」。本研究地區係屬雪霸國家公園範圍，6_{因屬高海拔} 地區，可及性低，該園區範圍雖已無原住民族的居住，對其資源的利用或影響不大，惟自留存之遺跡 觀之，卻是其傳統領域之所在。而規劃中的「馬告檜木國家公園」，依內政部 2002 年的範圍劃設說明 書，其行政區界包含新北市烏來、宜蘭縣大同鄉、桃園縣復興鄉及本區的新竹縣尖石鄉，7_{當時「原住} 民族基本法」尚未訂定，是以其範圍之劃設亦未經當地原住民族的同意，也因此引發原住民族的反彈 聲浪。對原住民族而言，該片山林為泰雅族人傳統領域，山林資源如何管理、如何運用，自有其規範， 一旦劃入國家公園，非但族人的狩獵、採集及行動自由都會受到限制，使得其有限的生存空間，更受 到壓縮；而伴隨這些經濟活動所隱含的文化傳統，亦會消逝。另者，現行雖訂頒「原住民族地區資源 共同管理辦法」，然「資源共同管理」的實際操作原則並未被建立，而過去政府於當地所做的資源治 理措施，常在未與族人充分溝通下即逕行為之，或所作的措施未符合族人對於生態知識的理解，再再 都使族人無法感受到政府對他們文化及傳統的尊重．也因此族人對「共管機制」之想像多有疑慮。 另就現行「國家公園法」並未就涉及原住民族地區事項為特別規範，而「原住民族地區資源共同 管理辦法」雖係「原住民族基本法」授權訂定，然就法之位階而言，「國家公園法」之法效性優於「原 6 雪壩國家公園是臺灣第五座國家公園，位於臺灣中北部，屬高山型國家公園。園區以雪山山脈為主軸，範圍涵括了新竹 縣五峰鄉和尖石鄉、苗栗縣泰安鄉、臺中縣和平鄉，總面積達 76,850 公頃。資料來源：雪壩國家公園全球資訊網， http://www.spnp.gov.tw/Article.aspx?a=ytj8%2F%2F3cU%2B8%3D&lang=1，引用日期：2013 年 11 月 12 日。 7 內政部，2002，馬告檜木國家公園範圍劃設說明書，頁 11， http://npda.cpami.gov.tw/ezfiles/1/1001/attach/51/Cpami-np-bk-inp0009-0001.pdf，引用日期：2013 年 11 月 12 日。

15 住民族地區資源共同管理辦法」，是以於國家公園範圍內之原住民族地區，其資源的管理事項如有爭 執，仍應優先適用「國家公園法」。故在「國家公園法」未能將原住民族地區的資源治理另設專章規 範下，恐將無法落實建立尊重原住民族及以原住民族為主體之資源共管機制。 （4）森林產物採集的限制 按依森林法第 15 條第 4 項規定「森林位於原住民族傳統領域土地者，原住民族得依其生活慣俗 需要，採取森林產物，其採取之區域、種類、時期、無償、有償及其他應遵行事項之管理規則，由中 央主管機關會同中央原住民族主管機關定之。」，是以依此規定，原住民族於其傳統領域內得依其生 活慣俗需要而採集森林產物，惟可採集之區域、種類、時期、無償、有償等事項應受規範。然所謂「原 住民族傳統領域」範圍為何，在現行就各原住民族傳統領域為查調完成前，尚無法明確；另所謂「依 其生活慣俗需要」，惟各原住民族生活慣俗不儘相同，如何認定係屬「生活慣俗需要」。又依上述規定， 政府應制定「原住民族採取傳統領域土地森林產物管理規則」，惟該規則迄今尚未制定。再者，原住 民族於其傳統領域既得依其生活慣俗需要，採取森林產物，惟卻仍需對其可行使該權利之區域、種類 及時間有所限制，此矛盾之現象，恐將在執行上會出現，原住民族認係生活慣俗需要，而政府機關認 係違反森林法規相關規範之衝突。 另就本研究地區，過去因司馬庫斯的櫸木事件，於 2007 年頒定「新竹縣尖石鄉玉峰村及秀巒村 原住民族採取森林產物作業要點」，依該要點當地居民得申請採取森林產物的範圍，包含玉峰村及秀 巒村（以部落週邊領域參酌溪流、山溝、稜線等明顯天然界線）排除雪霸國家公園之生態保護區、鴛 鴦湖自然保留區之範圍（如圖）。至其生活慣俗，則為(一)生命禮俗：出生禮、命名禮、成年禮、婚禮、 喪禮及其他因各生命階段變動而舉行之禮俗行為。(二)歲時祭儀：關於農、林、漁、牧生產活動，傳 統社會制度運作及傳統宗教信仰之祭祀禮儀行為。(三)生活需要：食、衣、住、行、育、樂、醫藥、 經濟產業等行為。(四)其他與文化活動有關之行為。上述就生活慣俗的定義，雖幾含蓋當地族人的所 有活動，惟該定義因過於粗略，在執行上若非對該泰雅族之傳統有相當認識，則仍會有認知的差異。 又依本要點之規定，族人於該區域範圍內為森林產物之採集係採申請許可制，於取得「林產物採取（運） 許可證」後，方得為產物之採取，並於採取後需報經新竹林管處依林產物伐採查驗規則派員放行查驗 後始得搬出利用，這也使族人質疑為何過去在自己的土地上為採集行為，無需經許可，而該要點規範 後，反需經許可及查驗方得利用。更重要的是，該要點就森林產物之種類、管理方式、傳統領域範圍 或傳統土地資源利用方式之規範，仍係架構於現行國家森林法規的規範下，並未如「原住民族基本法」 所言，以尊重原住民族資源利用之精神，了解他們傳統生活慣俗及部落規範，故在現行規範的體制下， 因仍與原住民族的資源利用方式存有很大的差異，是以未來個案的認定上，仍難保司馬庫斯的風倒櫸 木事件不會再度發生。

16 圖 5：玉峰村及秀巒村原住民族傳統生活領域中依森林法第 15 條第 4 項得申請採取森林產物範圍 資料來源：行政院農業委員會法規內容，http://law.coa.gov.tw/glrsnewsout/LawContent.aspx?id=FL044328，引用日期：2013 年 11 月 13 日。 （5）原住民保留地的限制 為輔導原住民開發並取得山坡地範圍內山地保留地之耕作權、地上權或承租權，依「山坡地保育 利用條例」第 37 條授權訂定「原住民保留地開發管理辦法」。而原住民保留地之設置，依管理辦法第 3 條，係指保障原住民生計，推行原住民行政所保留之原有山地保留地及經依規定劃編，增編供原住 民使用之保留地。是以依上述規定，可知保留地之設置，即有使原住民得藉由土地的利用，以作為維 持其生計發展之根基。惟現時保留地之取得，依「山坡地保育利甪條例」第 37 條規定，原住民就山 坡地範圍內山地保留地，其耕作權、地上權需繼續經營滿五年，方得無償取得土地所有權。惟就本研 究團隊對當地住民的訪談發現，對許多原住民而言，並沒有保留地的概念，不懂什麼是保留地，更不 懂的登記保留地，但是他們知道自己的土地範圍，和政府給的土地權狀的範圍，對原住民來說，都是 他們的土地，沒有區分是不是保留地，也因此很多原住民並不會積極去辦理保留地的登記，反倒是有 些非土地真正所有人，因知道辦理登記的訊息而申請登記，造成很多保留地不是由真正的所有人所 有。

17 另依監察院 2012 年對於國有公有土地被占用之調查報告敘明，8_{部分原住民保留地權利賦予案件，} 因未辦竣繼承登記或土地超限利用等問題，致無法辦理他項權利設定登記。是以對於上開權利分配工 作，本應有賴於政府的積極協助輔導，惟在主管機關人力不足的情形下，非但權利賦予的工作進行緩 慢，而相關分配權利資訊的教育宣導，亦未積極，致使設定耕作權或地上權登記後，繼續自行經營或 自用逾 5 年，未辦所有權移轉者，及承租使用卻未辦理他項權利設定者，仍佔保留地相當大的比例， 對於原住民生計權益的照顧即未能周全。 又山坡地範圍內山地保留地，除政府指定之特定用途外，如有移轉，承受人以原住民為限，該規 範雖以安定原住民生活及發展山地經濟為政策目標，但也因此降低保留地的流通性，再加以原住民償 債能力有限，一般公民營銀行多不願意提供貸款。現時為協助原住民改善經濟生活，政府雖設置「原 住民族綜合發展基金」辦理相關政策優惠貸款，9_{惟或因考量貸款手續繁雜，或因考量經濟不穩定，如} 無法還款將會喪失土地，是以辦理貸款的意願不高。卻使平地人的資金趁勢流入保留地，或租或買， 使當地住民保留地逐漸流失。此種非原住民承租、占用或私下取得使用權者未能積極清理，除導致地 籍產權資料與現況不符外，也使得原住民可利用的土地更形減少，當也無法達成保障原住民生計的政 策目的。 （6）非都市土地使用管制的限制 非都市土地，依「非都市土地使用管制規則」第 2 條劃定為特定農業、一般農業、工業、鄉村、 森林、山坡地保育、風景、國家公園、河川、特定專用等十種使用分區，並依同法第 3 條，就該使用 分區之性質，編定為甲種建築、乙種建築、丙種建築、丁種建築、農牧、林業、養殖、鹽業、礦業、 窯業、交通、水利、遊憩、古蹟保存、生態保護、國土保安、墳墓、特定目的事業等 18 種使用地； 另依同法第 7 條，山坡地範圍內森林區、山坡地保育區及風景區之土地，在未編定使用地之類別前， 適用林業用地之管制，而同法第 8 條，土地使用編定後，其原有使用或原有建築物不合土地使用分區 規定者，政府得令其變更從來之使用。是以本研究地區之原住居民，雖自其先祖時期即於其保留地上 為農地耕作，惟該土地一旦劃規為林業用地，依其容許使用之項目，只許造林，不許農耕，若為農牧 使用，即形成「山坡地保育利用條例」所稱的「超限利用」。又該林業用地屬「臺灣省農林邊際土地 8 監察院全球資訊網，調查報告，http://www.cy.gov.tw/AP_HOME/Op_Upload/eDoc/調查報告/101/1010002051000800305 國 有公用土地被占用案-對外.pdf，引用日期：2012 月 11 年 11 日。 9 包含原住民經濟產業貸款及青年創業貸款，凡原住民實際從事合法、正當業務之個人、公司行號、合作社之負責人或法 定代理人，皆可向事業地鄉（鎮、市、區）公所申請本基金貸款；原住民微型經濟活動貸款，適用對象為年滿 20 歲至 65 歲具有行為能力之原住民，無不良票債信紀錄者。受理期間：消費用途：102 年 2 月 1 日起至 102 年 3 月 15 日止（第一 期）、8 月 1 日起至 9 月 13 日止（第二期），生產用途：102 年 2 月 1 日起至 102 年 12 月 31 日止。資料來源：行政院原住 民族委員會， http://www.apc.gov.tw/portal/docDetail.html?CID=23DD6FC526F7465A&DID=3E651750B40064672A2C50F2CC383775，引用 日期：2013 月 11 年 18 日。

18 宜農宜牧宜林分類標準」所稱的宜林地，而農牧用地屬此標準所稱的宜農牧地。10_{本研究地區在前述} 章節說明，當地宜農牧地僅佔 18%，宜林地卻幾佔 82%，是以得為合法農牧使用者，僅為該 18%的宜 農牧地，82%的宜林地只許造林，過去在 82%的宜林地上為農牧使用者，即需改正造林，此規範的結 果，當然對以農業為主要或唯一經濟來源的原住民而言，生計上即面臨很大的挑戰。 對於上述宜農牧地及宜林地之分類查定，過去受限於人力、儀器、複雜的地形及查定人員主觀的 判斷，以致影響查定之準確性，惟該查定之結果，卻係做為對當地居民農地利用有無「超限利用」認 定之標準。然依子計畫四研究於當地之觀察，其實施農業者，除係於原來的保留地而未再開發新的土 地為利用之外，部分地區的農業經營，更係以泰雅族人傳統耕作方式，於林地上伐除部分林木及焚燒 林地，以種植農作物，此種複合農業及林業的方式，一方面藉由農地週遭林木達成水土保持之目的， 落葉的腐質，更可為農地增添養分，在避免環境逐漸改變甚至退化的同時，亦能維持生活所需，惟因 現行非都市土地使用管制規則等相關法令，並無林業用地得經營複合農林業之規定，是以該地區如被 劃歸為林業用地，此複合農林業的方式，仍為法所不許，縱然其整體環境皆符合水土保持的要件。該 不合理的現象，主要在於對「超限利用」的認定，僅從地質的面向為條件之設定，而未能彈性的就個 案的區位條件為考量。本研究地區之居民自其先祖時期即住居於該林業用地範圍，為求生計當需有能 維持生存之經濟活動，惟現時依非都市土地使用管制相關規範，就「林業用地」所容許使用項目觀之， 傾向以發展造林觀光及休閒農業為主，惟山地造林之補助金額偏低，尚不足以維持家戶一年之生計， 而如發展觀光產業及休閒農業，仍有賴傳統基礎經濟活動作為該產業發展的根基，是以當地居民既能 考量整體山地環境而實施複合農林業，應仍為合理的土地利用行為，而需作為是否「超限利用」的參 酌，方符合「原住民族基本法」中，對原住民族基本權利照護的精神。 4.評估於原住民地區推行永續複合農林業之必要性（子計畫四） 按子計畫四，回顧國內外有關永續農業、複合農林業之文獻，及分析永續複合農林業對國土減災 的影響，及其受到土地利用與管理制度之限制，本計畫彙整以下論述以支持於原住民地區推行永續複 合農林業之必要性。 （1）國外實施永續農業之經驗證實能改善環境生態系統、提高農民收益及增進社會經濟的效益 因農業具有確保糧食安全，減輕貧困和提供重要天然資源的功能，是以聯合國糧食及農業組織 （FAO)定位「永續農業」必須具有五項特性，在資源（土地、水、植物和遺傳資源）上可保存、環境 上非退化、技術上很適當、經濟和社會上可接受（Lee, 2005：1327），其理念涵蓋了農業生產對環境 的影響，社會大眾接受與否，及經濟的營利性。 10 上述宜林及宜農牧地認定所依據之「臺灣省農林邊際土地宜農宜牧宜林分類標準」，是農復會在 1953 年至 1958 年參照 美國農業部之各州農地土地判定分級標準舉辦之「農林邊際土地利用調查」後所訂定，將土地可利用限度分成八級。1977 年「山坡地保育利用條例」公布後，即訂定「山坡地土地可利用限度分類標準」，將山坡地依其坡度、土壤有效深度、土 壤沖蝕程度及母岩性質等條件，簡化區分為六等級。資料來源：吳輝龍 1989，臺灣的水土保持，科學月刊，第 230 期， http://163.27.3.193/Science/home/page.asp?peri=230&order=6，引用日期：2013 年 11 月 25 日。

19 永續農業的之產生，主要在呼應現代農業賴以為基礎之自然資源品質的下降，故其概念，在促使 傳統農業的調整，兼重三生全面發展，維持地力與生態平衡，提供高品質及健康農產品，低成本高收 入的農業經營方式，以使其更加維護環境的健康，經濟的盈利能力以及社會和經濟的權益，而其核心 的價值觀應包含以家庭農場為主之農業結構、公平的競爭環境、加強和保護自然資源、尊重自然及地 區糧食系統和更好的社區。

永續農業其概念涵蓋廣泛的技術面，包括有機（organic）、自由放養（free-range）、低輸入（low-input）、 全面（holistic）及生物動力（biodynamic），並因許多研究中，僅論及技術層面的問題，所以常常將它 與有機農業、自然農法等名詞並列。永續性農業之理念是世界性的，其觀念雖應相同，惟其作法或實 施對策可因各國及各地區之農業環境不同而有所不同。這些農業經營實踐方法的共同點，是模仿自然 生態的過程，農民減少耕作和水的使用，種植之區域每年以不同的作物和整合農田放牧牲畜，及培育 有機的生物體以控制破壞作物的害蟲，避免農藥的使用，促進健康的土壤。除了種植糧食，永續發展 的理念，也廣泛的擁護支持農場工人待遇和食品價格的公平，以提供農民收入宜居的原則。 至於，臺灣於 1992 年開始推動永續農業，尤其積極支持有機農業之發展，訂定各項法令、政策 以為推廣，如有機農產品、農產加工品的驗證機制、各項相關補貼及輔導措施，現臺灣有機農業市場 已漸漸成形，但仍有許多障礙、課題仍待克服。 世界各國為面對現今氣候變遷及糧食安全的危機，針對國內農業經營活動的弱項，提出永續農業 發展的補救策略，這些策略由國家視地區的條件，進行長期整合性的規劃，其中亦不乏有跨國性的合 作，部分地區在實施這些策略或計畫後，其農業經濟、環境、社會的條件，明顯的受到改善，故藉由 這些經驗的揭示，本計畫認為於原住民地區推廣永續農業有其必要性，且他國經驗實足以作為我國面 對如何發展永續農業議題上的參考。 （2）國外實施複合農林業之經驗證實其具有永續性，提供經濟生產、生態環境服務等多功能性 所謂永續複合農林業，係指一種永續性的土地利用方式與產業混合經營型態，其經過良好的設計 後，利用木本多年生植物（如樹木、灌木等）、草本植物（如作物、牧草）或家畜等元素之間正向的 互動關係，來提供經濟生產之功能，亦能提供如鄉村發展、社會文化保存等功能，更重要的是，能提 供水土保持、生物多樣性、氣候變遷減緩與調適等生態環境服務之功能，如此同時促進經濟永續、社 會永續、環境永續之發展，進而達成永續發展之理念。 然而，在台灣，於光復早期 1950～1960 年代，政府曾鼓勵複合農林業的實施，然並未積極投入 研究，至 1970 年代以後，政府開始改變態度，逐漸限制複合農林業的發展，尤其於山坡地地區，唯 恐濫墾濫伐破壞國土及造成災害的情事更形嚴重，更是嚴格限制甚至禁止複合農林業的實施。在此情 形之下，國內有關複合農林業之研究十分缺乏，關於原住民地區實施複合農林業的相關研究更是付之 闕如，因此，本計畫將探討原住民地區實施複合農林業之情形，及其對國土減災的影響、可能面臨的 法令限制、實施的困境等課題。

20 其實，不論是複合農林業或有機農業，普遍被認為是永續農業之一種，1992 年於里約熱內盧舉行 的聯合國地球高峰會（UNCED）所發表的二十一世紀議程（Agenda 21）中，將複合農林業視為具永 續性的土地利用與管理方式，因此，國際複合農林業研究中心（ICRAF）、聯合國糧食及農業組織（FAO）、 於世界各地的溫帶地區（如英國、日本、美國等）、熱帶地區（如巴西亞馬遜地區、東南亞等）積極 推廣複合農林業。在國際組織推動的趨勢下，世界各國紛紛透過立法、鼓勵措施來推動複合農林業。 同時，在國外亦有永續複合農林業與有機農業結合實施之案例，如英國沙福郡的 Wakelyns 複合農林業 的農場、伯克郡的 Sheepdrove 有機農場、哥斯大黎加的 Montes de Oro Region 等。並且，複合農林業 是全球原住民普遍採用的山林經營方式，如印尼諸島的農林混合經營。故而，世界各國實施永續複合 農林業之豐富經驗，令本計畫認為原住民地區有必要推行永續複合農林業，且誠值得我國設計、採行、 推廣時之參酌。 （3）永續複合農林業經過良好的設計，且在不危害水土保持、生態環境之前提下，能達到國土 減災的功能 高山地區的農業常被指稱對國土減災有負面的影響，而複合農林業混合農業與林業的經營，故複 合農林業恐亦有相同的疑慮，如許多輿論認為高山地區實施農業所造成的超限利用問題，是災害發生 的原因之一，然而是否果真如此？研究地區實施農業、複合農林業時，依據當地居民之經驗與本計畫 長年之觀察，農地或林地本身對國土減災並無負面影響，不會導致災害的發生，然而，此種經驗並未 經過科學實證，難以定論。其次，經科學實證分析發現，當地崩塌災害的發生常見於道路上下邊坡， 故為當地產業發展、農林產品運輸而開闢的道路、農路，反而才是會對國土減災有不利影響的因素， 尤其值得注意。 子計畫四於 2013 年 9 月 10 日舉辦專家學者座談會，邀集 10 位專家學者對永續複合農林業對國 土減災之影響提供意見，初步發現永續的複合農林業，經過良好的設計，融合原住民知識、在地知識、 生態知識，採行適當的經營、管理或利用的措施，是不會造成災害，甚至可能達到防災的效果，但是 目前國內與國外的研究並未證實其減少災害的效果如何或哪些情形下能夠達到減災的功能。即使如此， 永續的複合農林業，已被證實確實具有環境維護、水土保持功能，只要在「不危害水土保持」、「不危 及生態保育」的兩項先決條件下，設計符合當地自然條件的經營措施，且促進作物、樹木、家畜等元 素彼此之間的正面互動，使其能提供環境維護、生態保育、水土保持等生態服務，則永續的複合農林 業或可被政府接受，進而在原住民地區推廣與發展。 （4）永續複合農林業之施行，雖面臨多種土地資源管理、利用法令之限制，實則符合原住民保 留地相關管理法令之立法目的 由於我國土地使用管理制度係採重疊管制，亦即一宗土地或一個地區上可有多種分區，每種分區 受其母法管制，故可能一個地區存在兩個以上的分區，而受到兩個以上法令之規範。於本計畫之研究 地區，全區皆屬非都市土地，而受區域計畫法、非都市土地使用管制規則、環境影響評估法之規範； 其次，全區皆屬山坡地，全區亦皆屬石門水庫集水區，而受到水土保持法、山坡地保育利用條例等管 制；部分區域屬水質水量保護區，而受到自來水法之管理；以及，當地居民所擁有之土地，皆屬原住

21 民保留地，而受到原住民族基本法、原住民保留地開發管理辦法之管理；另外，原住民保留地中屬林 地部分，除前述多項法令規範外，也同時受到森林法之規範；若原住民保留地中屬農業用地部分，除 前述多項法令規範外，也同時受到農業發展條例之規範。故此，本研究地區內當地原住民欲施行複合 農林業，須於其擁有所有權或使用權之原住民保留地上，其至少受到區域計畫法、非都市土地使用管 制規則、環境影響評估法、水土保持法、山坡地保育利用條例、原住民族基本法、原住民保留地開發 管理辦法等七項法令規範，並且，依其用地或分區之性質，可能另會受到自來水法、森林法、農業發 展條例等管制。 然而，觀諸這些法令規範之立法目的（如下表），最為重要者為環境保護，包含促進土地及天然 資源（含水土資源、山坡地、森林資源、農地等）之保育利用、水土保持、供應充裕而合於衛生之用 水、減免災害等。進一步從國外研究得知，永續複合農林業能整合樹林於農業經營系統中，強調木本 多年生植物（如樹木、灌木等）的生長，有助於森林資源的保育利用；複合農林業在保護環境與提供 多種生態系統服務上扮演著關鍵的角色，包含涵養水源、提高土壤肥沃度、水土保持、改善降雨逕流、 增加水滲透和水儲存等，有助於水土資源的保育利用、水土保持；複合農林業亦能保護集水區公共設 施、減少來自作物和放牧地的水污染、復原受汙染的土壤，有助於供應充裕而合於衛生之用水；複合 農林業也可減緩土壤侵蝕與流失、減少山崩，有助於減免災害。因此，複合農林業如經過良好設計， 確實能達到環境保護之目標，故本計畫認為永續複合農林業並不違背上述規範之立法目的，可在法令 上適度地修改，令複合農林業可有條件地許可實施於原住民保留地上。 其次，上述法令規範之立法目的（如下表），甚為重要者有促進原住民族生存發展，包含保障原 住民生計、基本權利，以及確保農業永續發展，包含因應農業國際化及自由化、促進農地合理利用、 調整農業產業結構、穩定農業產銷、增進農民所得及福利、提高農民生活水準等。自國外研究可發現， 國際上普遍肯認複合農林業為一種永續生產的土地利用方式，係以永續生產系統結合農業與林業的要 素，因此，其能支援生產多樣的產品，包含糧食、燃料、飼料及草料、纖維、木材、橡樹與樹脂、蓋 屋頂草料、建造樹籬材料、園藝材料、醫藥產品、工藝品、休閒及多種生態服務等，另可促進地方經 濟，包含增加經濟穩定性、地方產品多樣化與經濟、農村技能多樣化、增進糧食與燃料安全、文化與 自然環境的維護措施、地景多樣化等。故而，若於原住民地區發展複合農林業，一則可促進農地合理 利用，穩定農業產銷，增進農民所得，提高農民生活水準，進而確保農業永續發展，另則改善原住民 生計，確保原住民族經濟發展的權利，能促進原住民族生存發展，確實能達到前述立法目的，因此， 子計畫四認為於原住民地區推行永續複合農林業有其必要性。 表 4：新竹尖石研究地區現行土地資源管理利用法令一覽表 法令 適用地區 立法目的