我國非都市土地管理制度之變遷 .1 非都市土地管理制度沿革

我國非都市土地的管制，依循發展之背景，大抵可分為三個階段。第一個階段為1973年以前，除 已發布都市計畫地區依都市計劃法規定實施使用管制外，都市計畫以外地區尚無積極的土地使用管制 措施，其土地使用型態基本上取決於私人的使用行為及選擇，尚未有明確之法制化規定；第二個階段 在1973年以後，因臺灣地區於1970年代開始，經濟發展快速，帶動土地開發型態之轉變，開發量大增，

同時為因應世界糧食危機，為保護優良農田，使有限的土地資源作經濟合理的使用，故政府於1973年 頒訂「限制建地擴展執行辦法」及「實施都市計畫以外地區建築物管理辦法」，將1-12等則「田」地 目土地依土地法編為農業用地施以管制，其他地目土地則未實施管制。1975年則另將13-26等則「田」

地目編為農業用地，一併納入管制；第三個階段於1974年「區域計畫法」公布實施後，將全部非都市 土地配合區域計畫的公告實施，依照區域計畫法及其施行細則頒布「製定非都市土地使用分區圖及編 定各種使用地作業須知」相關規定，劃定10大使用分區及編定18種使用地，³³並依1976年發布的「非

33 依照區域計畫法施行細則第 13 條及作業須知第 5 點規定，非都市土地得依使用計畫劃定為特定農業區、一般農業區、

工業區、鄉村區、森林區、山坡地保育區、風景區、國家公園區、河川區、特定專用區等 10 大使用分區。由於非都市土 地使用分區，係參照區域計畫之非都市土地分區使用分區計畫圖予以劃定，惟該計畫圖比例尺甚小，殊難作為分區劃定之 依據，故內政部特依同細則第 16 條規定，訂頒「製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知」，對各種使用分

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都市土地使用管制規則」採用地及分區管制，使非都市土地使用管制進入法制化階段。上開編定由屏 東縣首於1975年辦理使用編定公告，迄嘉義縣在1986年完成編定作業，11年間全國除全市為都市計畫 土地外的18個縣市，全部完成編定公告。同年，頒行「山坡地保育利用條例」，就山坡地的建築行為 開始有保育的觀念。（游貞蓮，2009：3-1）

依當時“作業須知”規定，核定計畫編定各種使用地，包括交通、水利、古蹟保存、生態保護、國 土保安及特定目的事業用地等，經各該事業主管機關或區域主管機關核定用途者，分別依其用途編定 之。此一計畫編定原則，列舉六種用地易滋爭議，故1997年修正“作業須知”為「依核定計畫編定各種 使用地，經各該目的事業主管機關或區域計畫主管機關依法核定用途者，分別依其用途編定之。」此 外，一般農業區、山坡地保育區及風景區內，得視縣（市）未來五年需要，編定墳墓用地；特定專用 區內之土地，按其事業主管機關核定用途。惟不論計畫編定之原則有何規範，均係配合目的事業主管 機關「依法有據」核定之土地使用計畫，雖稱為計畫編定，但實質上，就編定法制及實務，並不具主 導性，而是配合性。（袁世芬，2012）³⁴

隨著產業發展及社經環境急速的變遷，與全球經濟環境的影響，臺灣逐漸由農業發展轉變為工業 及科技產業的發展，並各項重大公共建設陸續展開。因此配合實際的用地需求，臺灣土地使用管理制 度也有了重大的改變。臺灣土地使用管理制度，由原來僵硬的分區使用管制型態，在適應各種不同土 地利用情況，演進為彈性的「開發許可制」之土地使用管理型態。是以在1983年公佈的「山坡地開發 建築管理辦法」³⁵，即引進開發許可制度。1994年制定的「環境影響評估法」，則為臺灣土地使用管 理制度採行「開發許可制」的重要法規之一，影響了臺灣土地使用管理制度的型態，嗣於1991年，政 府將非都市土地許可權力收歸中央。（呂宗盈、林建元，2002：147）為在非都市地區，建立較完善 的開發許可制度，依據「區域計畫法」第15條第1項授權規定的「非都市土地使用管制規則」，於2001 年3月20日修正新增土地使用分區變更專章，作為非都市土地申請開發許可之程序規定。³⁶

區劃定原則作更具體之規範，以利作業；而各種使用地之編定，則係以掌握使用區內每一筆土地之使用狀況為手段，並作 合理之用途分配，藉以達到實質管制的目的。依照區域計畫法施行細則第 15 條規定，非都市土地各種使用分區內土地編 為甲種建築用地、乙種建築、丙種建築、丁種建築、農牧、林業、養殖、鹽業、礦業、窯業、交通、水利、遊憩、古蹟保 存、生態保護、國土保安、墳墓、特定目的事業等 18 種使用地，除國家公園區內土地不辦理使用地之編定，及得依核定 計畫編定各種使用地，暨法令另有規定外，依其編定原則辦理。土地使用編訂後，其原有使用或原有建物不合土地使用分 區規定者，政府可令其變更為原訂之使用。此外，土地一經編定應即按編定用途使用且不得任意變更，如有變更需要，可 於原使用分區範圍內申請變更編定。資料來源：內政部地政司全球資訊網，

http://www.land.moi.gov.tw/chhtml/content.asp?cid=87&mcid=70，引用日期：2013 年 10 月 9 日。

34 資料來源：臺南市政府地政局 101 年教育訓練課程「非都市土地使用管制規則暨簡化土地徵收變更編定實務」（內政部 地政司）。

35 「山坡地開發建築管理辦法」於 2003 年修正為「山坡地建築管理辦法」。資料來源：內政部營建署全球資訊網，

http://www.cpami.gov.tw/chinese/index.php?option=com_content&view=article&id=10437&Itemid=57，引用日期：2013 年 10 月 8 日。

36 內政部營建署全球資訊網，

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有關臺灣地區近 5 年來非都市土地各使用分區面積，詳表○，其中森林區所佔面積最大，共計 1,211,053 公頃，幾為臺灣非都市土地面積的 42%；其次則為山坡地保育區，亦佔有 677,636 公頃，約 為非都市土地面積的 24%。 資料來源：內政統計年報，http://sowf.moi.gov.tw/stat/year/list.htm，引用日期：2013 年 10 月 23 日。

http://www.cpami.gov.tw/chinese/index.php?option=com_content&view=article&id=16317&Itemid=54，引用日期：2013 年 10 月 9 日。

37 內政部地政司全球資訊網，http://www.land.moi.gov.tw/chhtml/content.asp?cid=87&mcid=71，引用日期：2013 年 10 月 9 日。

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3、土地使用強度：非都市土地使用管制規則第 9 條規定，甲種建築用地、乙種建築用地、丙種 建築用地、丁種建築用地、窯業用地、交通用地、遊憩用地、墳墓用地及特定目的事業用地等九 種使用地之建蔽率及容積率之上限，但縣市政府得報內政部備查視實際需要酌予調降；同條文第 4 項前開以外農牧用地等 9 種使用地，其編定雖不以建築使用為主，惟申請容許使用項目涉及建 築行為者，其建蔽率及容積率，應請使用地之中央主管機關會同建築管理、地政機關，就容許使 用項目性質訂定規範。

4、變更編定：非都市土地使用管制，係土地所有權社會化後警察權之行使方式，故凡土地一經 編為某種使用地，應即按照編定類別使用，不得任意變更，以貫徹編定與管制之目的。惟為配合 社會經濟客觀環境變化之需求，原有之編定用地，在原使用分區範圍內，得依非都市土地使用管 制規則第 27 條規定原則申請變更編定；按變更編定係採目的事業導向，亦即申請變更編定之前 提，為興辦事業應先經核准，依照非都市土地使用管制規則第 30 條規定，興辦事業核准前，應 先徵得變更前及有關機關之同意；其變更使用面積超過一定規模應辦理使用分區變更者，應經內 政部區域計畫委員會之審議同意（目前 30 公頃以下開發案件已委託縣市政府辦理審議）。其申 請程序、審議機制依同管制規則第 3 章土地使用分區變更專章辦理；目的事業主管機關為審查興 辦事業，得訂定審查作業要點。

5、土地使用之檢查：

(1) 非都市土地使用之檢查，由當地鄉（鎮、市、區）公所隨時檢查是否依編定使用。

(2) 依目的事業主管機關核定計畫編定、變更編定或同意使用者，目的事業主管機關應檢查是否 依原核定計畫使用。

(3) 其有違反編定使用或未按計畫使用者，鄉（鎮、市、區）公所應即報請直轄市或縣（市）政 府處理，或由目的事業主管機關會同有關機關處理。

(4) 縣（市）政府對違反使用之處理，除應成立聯合取締小組定期查處外，其內部分工依非都市 土地使用管制規則第 55 條規定，違反本規則規定同時違反其他特別法令規定者，由各該法 令主管機關會同地政機關處理。

6、違反土地使用管制：

(1) 違反區域計畫法第 15 條第 1 項之管制使用土地者，依照 2000 年修正後區域計畫法第 21 條 規定，由該管直轄市、縣（市）政府處新臺幣 6 萬元以上 30 萬元以下罰鍰，並得限期令其 變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀。經限期變更使用等而不遵從者，得採「按次處 罰」，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施。

(2) 修正後同法第 22 條規定，不依限變更土地使用或拆除建築物恢復土地原狀者，除依行政執 行法辦理外，並得處 6 個月以下有期徒刑或拘役。

(3) 6 萬元至 30 萬元之行政罰鍰裁量標準，基於該項罰鍰的行政主體為直轄市、縣（市）政府，

故由直轄市、縣（市）政府因地制宜，決定其罰鍰之額度，或訂定裁量標準，為執行之依據。

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3.1.3 非都市土地變更審議制度發展

依上述就非都市土地管理制度的沿革，有關非都市土地變更審議制度的發展，概可分為四個時期，

分述如下（賴品劭，2003：27-31；游貞蓮，2009：3-1 至 3-7）：

1、自由建築使用時期（1973 年以前）

1973 年以前，臺灣地區的非都市土地使用管制主要是依據土地法第 81 條至 85 條規定辦理，

1973 年以前，臺灣地區的非都市土地使用管制主要是依據土地法第 81 條至 85 條規定辦理，