台灣五大都會區治理困境的探討

在台灣五大都會區現況分析中，我們大抵可從都會區的組織體制和其功能領 域兩方面，歸納出台灣五大都會區有以下幾種治理困境：

壹、組織體制方面

一、行政體制隸屬不同，造成實務運作上的溝通不易：

都會區內往往包含多個縣市，而每個縣市行政體制又分屬不同政府單位，造 成在實務運作時，常會有地方本位主義出現，使得區域間的協調受挫，更遑論跨 區域合作。例如，台北基隆大都會區內三個縣市在行政體制上隸屬於不同政府單 位，然而社會經濟發展與實質建設卻甚為密切，舉凡都會區內的大眾運輸、商業 交流、休閒遊憩、水利建設等，均無法由單一法定行政組織在其轄區內達成總體 建設目標，而是需要透過縣市間的資源整合與跨區域合作，方能有效解決上述共 同問題。而在高雄大都會區亦面臨相同問題，但由於高高屏三縣市首長在棄本位 主義，以追求三縣市共同利益為考量基礎下，定期舉辦高高屏三縣市首長會報，

針對對外招商、觀光資源整合行銷、都會區問題甚至活動經費分攤等進行協商討 論，有效降低三縣市黨同伐異所造成的本位主義問題。

二、財源分配不均，使得區域發展受到限制：

金錢為萬庶之母。地方財政為國家整體財政的一部份，同屬於政府理財範 疇，惟其運作的空間與規模較小，相對地，其因應社會環境變遷的彈性亦較小。

此外，由於地方政府除遵循一般政府理財原則外，尚需受到各種法令規章之限 制，地方財政自主性不足，尤以在現行財政收支劃分制度下，地方財源困乏，支 出結構不健全，難有餘力再從事地方居民生活素質的提昇及環境的改善，因此地 方政府在財源的開徵上無所不用其極。而中央對地方的統籌分配稅款不均，更是 一直被詬病之處，例如民國九十年桃園縣創稅能力包括國稅加地方稅為九百一十 一億元，至九十四年底已達一千九百六十多億元，總計增加了一千零四十九億，

但依據財政收支劃分法，賺愈多分配到的卻愈少，四年前留在地方僅百分之二 十，去年更減少至百分之十六，因此中央應以公平的態度對待地方，否則是變相 不鼓勵會創稅的縣市²⁸。而從地方財政收支方面來看，台北市平均每年歲出決算

28 請參閱 HiNet 新聞網。民國九十五年二月十日「周錫瑋拜會朱立倫 兩人對稅賦分配吐苦水」。 網址：http://times.hinet.net/news/20060210/society/ed77debe5f48.htm

數為 1250 億，而高雄市卻只有 400 多億。就平均每人歲出經費（市民市政經費）

而言，高市平均比北市低了 15000 多元。此外，高市平均每位市民所享有的公共 建設經費為 16525 元，亦比台北市的 22684 元低上許多（汪明生，1995）。由此 可知，雖然北高兩市同為直轄市，但財政資源卻非常不平均，例如在高雄市跨港 大橋興建案中，即因長期以來受到地方財政收支不足的問題所困擾，再加上近年 來為配合國家建設計劃，市政府的支出經費更為龐大，使得興建經費不足成為本 案例失敗原因之一。

三、缺乏法令制度的強制規範，阻礙了區域合作：

在全球化與區域化影響下，區域間競爭越形激烈，也由於資訊通信科技的無 遠弗屆，使得都市-區域問題的發生往往跨越其行政疆界，而非單一地方政府所 能解決，故常需借助其他有共同都市-區域問題的縣市政府，甚至是私部門機構 或非營利團體的幫助，透過合作以解決公共問題。區域合作的評估考量是必要 的，然而，有關合作事項法令制度的缺乏，沒有強制性的法律規範，將會使得合 作成效大打折扣，更無法維持合作事項的品質。例如南化水庫位於曾文溪支流後 堀溪上，水庫相關設施完成於民國八十二年。水庫主要功能為蓄水供給嘉義台南 高雄等地區民生用水；而中國時報於二 OOO 年十一月二十八日刊登「台南人拒 喝高屏溪水」一文，文中指出水利處計畫每年四月到八月雨季豐水期，停止從南 化水庫供水予南市，由高雄大樹鄉高屏溪攔河堰取水，新闢水管，提供台南市民 飲水。而南化水庫的水，將儘量儲存，枯水期時再供應台南、高雄地區。然而由 於高屏溪污染嚴重，前台南市長張燦鍙更表示，他向來主張區域合作，但合作要 基於互惠原則。南化水庫的水，如果充裕，當然可以提供給高雄地區，否則得另 做考量。由此可見，缺乏法令制度的強制規範，使得區域合作常流於無效。

四、政府首長心態過於保守，政府公信力不足

政府公信力不足問題為台灣近幾年來許多重大工程建設無法有效推動的關 鍵原因之一。長期以來台灣因常發生官商勾結、偷工減料等弊端，造成政府形象

嚴重受損，使得民眾對政府興建公共建設的專業能力與公正性抱持著懷疑的態 度。例如在高雄大都會區中，一九九五年中拜耳公司向高雄市政府提出設廠申 請，但由於高雄市的環境長期以來即受到各種石油及化學工廠的污染，市民對石 油及化學工廠大多印象不佳，因此市政府對於石油或化學工廠的設廠是持較審慎 的態度。因此雖然拜耳公司在國際上享有盛名，環保績效表現也相當優異，高雄 市政府仍擔心該公司來高雄設廠會進一步污染高雄市的環境。此外，市政府官員 也擔心若同意該設廠案件就可能會受到選民的責難，且可能牽扯上「官商勾結」

的說法。在眾多顧忌之下，拜耳公司的跨國投資計劃遂被高雄市政府所排斥（汪 明生、方之光，1998）。

貳、功能領域方面

一、人為開發與環境保育的衝突，經濟與環保如何兼顧：

為了產業發展，人類不停地開發自然區域，然而，人為的不斷破壞，將使得 大自然反撲。例如，整個高雄大都會區在地理空間上，山、海、河、港，組疊交 錯；然而，不斷成立的國家公園、森林保護區、風景特定區，還有養殖漁業發達，

造成超抽地下水，使地層嚴重下陷；同樣地，在台南大都會區沿海地帶也有著豐 富的自然資源與景觀，然而區域垃圾處理場的設立（七股），與觀光客對自然生 態的干擾，或近海養殖漁業的發達，都使得自然生態受到破壞，如何在追求經濟 發展與環境保育間尋求一平衡點，是一重要課題。

二、缺乏整合性的醫療體系，致使防疫體系出現漏洞：

近年來台灣人口整體呈現少子化現象，亦即將來會面臨到人口嚴重老化的現 象，老人福利也因此常成為政治人物選舉時所開的支票之一，然而，各個都會區 的醫療體系缺乏整合，尤其在面對如同 SARS 這類疫疾時，因缺乏整合性的醫療 網絡與緊急應變中心，而使得防疫系統出現漏洞，導致社會上人心惶惶，且浪費 了許多公共醫療資源。若能在區域內建立一整合性醫療體系，或能使區域醫療資 源妥善且充分地運用。即對於有急迫性的緊 急 醫 療 救 援 醫 療 院 所、消 防 單 位

等 絕 對 不 能 有 本 位 主 義，更 須 對 其 權 責 做 明 確 劃 分，故 都 會 區 內 應 有 整 合 性 的 緊 急 醫 療 救 助 體 制 之 建 立 ， 以 消 弭 區 域 醫 療 不 均 問 題 。 例 如 在台 中彰化大都會區中，台中市公私立醫療機構有 1,624 家，相較之下，彰化縣有 357 家，台中縣有 668 家，此則顯示出區域醫療分布不均問題。

三、公共建設品質良莠不齊，有些甚至形同虛設：

權力使人腐化。多數政治人物在選舉期間亂開支票，承諾建設多項公共設 施，或是為了消耗經費而無謂地進行公共建設，卻忽略了對公共建設品質的要求 與衡量。例如，台灣多處縣市均有已完工卻閒置、工程品質不良影響使用，或不 符預期、實際用途或使用能量與原計畫有悖公共建設。例如聯合報曾於民國九十 三年八月做「荒蕪的美景－公共建設浪費的殷鑑」系列報導，報導中指出「府城 地下街 三十億訂做城市毒瘤」、「彰化役政大樓 花六千萬忘建廁所」、「桃園電通 館 婦女館 管銷令人卻步」等案例，這些都可以看出公共建設閒置浪費，甚至品 質不良的問題，這也使得民眾對於政府的信任度大打折扣。

四、廢棄物處理應朝資源化發展，妥善利用資源回收：

垃圾處理一直是文明社會必然面對到的問題，如能減少垃圾量，就能有效減 少政府垃圾處理成本。另外，若能將垃圾資源回收再利用，也是一個促進環境保 育的好方法，例如高雄市雖以重工業發展之都市，轄區內有楠梓、高雄二加工出 口區及臨海工業區，區域內工廠林立，所產生的廢棄物種類繁多，然高雄市環保 局進行再利用輔導措施，且本著廢棄物再利用之理念，引導廢棄物走向資源處理 最佳模式，同時也為遠程填海造陸定下基礎。其輔導廠商將爐石與飛灰應用於南 星計畫（大林蒲填海計畫）之海岸工程，以爐石及飛灰拌合之高爐水泥構築海堤 及護岸工程以降低海堤造價，進而達成廢棄物資源化之目的。

五、WTO 影響下，台灣產業亟待轉型：

在 WTO 的影響下，台灣產業面臨轉型的壓力。例如在面對日益激烈的國際 競爭與產業外移的危機，仍以製造業為主的高高屏地區遭逢產業結構轉型的瓶

頸，亞太營運中心推動計畫中的「多功能經貿園區」便成了眾所矚目的重頭戲。

政府期盼藉由這個結合海運、轉運、倉儲、軟體、通訊、金融、貿易、商務、文 化休閒等等功能的專區來提升高科技產業、商業、服務業等在高高屏地區的產業 比例²⁹。而在台中彰化大都會區中，工業區零散分布且規模不大，主要是集中在 台中縣市，且僅在台中市和台中港特定區內之工業區較大。然而在政府加入 WTO 與高科技產業時代來臨下，中部地區傳統機械製造業、金屬製造業、營造業等二 級產業面臨轉型的挑戰。而在台南大都會區中，台南地區因其結構特性與歷史因 素，產業多屬附加價值低的傳統產業，隨著科技產業的蓬勃發展，現亦面臨如何 將傳統產業與高科技產業做結合，以促成傳統產業的活化與特色化之困境。

六、區域觀光資源缺乏整合行銷，無以提升城市競爭力：

在政府實施週休二日，休閒風氣盛行之際，發展觀光產業已成時代潮流。台 灣五大都會區中，每個縣市都有其秀麗的自然景觀，例如在台中彰化大都會區 中，台中縣幅員遼闊，不管是土地面積或是總人口，台中縣都屬大縣，有山、有 水，有港口，觀光資源相當豐富，相關業務主管機關，近幾年來就針對管轄觀光 資源推出許多觀光文化活動，例如農業單位針對珍貴老樹推出老樹之旅，民政單 位針對已有 150 多年歷史的大雅永興廟、建築古色古香被省文獻會列入台灣名勝 古蹟之一的新社鎮安宮等具有特色的寺廟推出廟宇之旅，文化單位則推出文化之 旅，交旅局就推出觀光休閒之旅等，由於缺乏整合性，無法將台中縣的美整體呈 現，難免有遺珠之憾³⁰。觀光資源的整合有助於地方稅收的增加與城市知名度的 提升，故實有必要建立觀光資源整合平台，將區域觀光資源做有系統的整合，並 配合觀光計畫的推展與行銷，或結合對外招商，與私部門企業合作，透過公私協 力夥伴關係，來提升整體城市競爭力。

七、都會區與離島交通網絡的建立，有助於整體區域發展：

29 詳情請參閱高雄市議會二 OO 五年十月議會會刊「前鎮區 產業轉型 潛力無窮」一文。

30 詳情請參閱東森新聞報二 OO 三年九月四日『中縣／觀光資源總調查 「藍帶海岸」案列為 重點』一文。網址：http://www.ettoday.com/2003/09/04/743-1508336.htm