美國都會區治理

美國地方政府體制大約可分為兩種，一為一般目的地方政府（general-purpose

governments），其包括縣（county）、自治市（municipal）及鎮（township）；一為 特定目的政府（special-purpose governments），包含學校特區（school district）及 特定目的特區（special district governments）政府（林慈玲，2005：100）。二十 世紀以來，郊區爆炸式的發展對美國地方政府體制產生巨大的影響，郊區政治實 體的急遽增加，使得美國都會區呈現零碎分散的狀態。依據一九九二年美國商業 部人口統計處統計，美國包括有 282 個都會統計區域（Metropolitan Statistical Areas）和超過 33000 個地方政府。其中包含縣、自治區、鎮，和各式各樣的特 別行政區。每個都會區平均含有大約 117 個治理單位，致使美國為世界上行政區 域最零碎的國家之一。都會區可被想像為一個集合體，雖然其缺乏諸如國家、州 與城市般正式的政治權限之政治及制度架構。而都會治理是發生在一個較傳統的 府際關係系統中，該傳統的關係系統可以圖 4-3 來表示。在此簡化圖中，有四個 重要的角色：市民、地方政府、州政府與聯邦政府。當我們運用「市民」這個說 法時，其廣義解釋為包含個人、地方事務、其他都會服務設施的使用者，與那些 提供政府財政資源的人。而「地方政府」這個詞語則常被用來定義地區的政府實 體，諸如城鎮、都市、縣、特別行政區與學區。此結構是由行政網絡、財務輸送 與諸如州和聯邦政府授權間的權威關係貫穿其中（Hamilton et al.，2004）。

圖 4-3、府際關係模型

＊資料來源：David K. Hamilton et al. (2004), Urban Affairs Review, Vol. 40, No. 2, 147-182.

都會區起始於地方政府，其為重要的基本單位。治理在美國系統中意指領域 根基於涵蓋法律與大眾文化的權力與課責性分布。都會概念的出現與從集中概念 架構在政府到集中在治理上的變動是同時發生的。治理為公共決策制定的一種行 為，且不再是一個單一政府唯一的領域。都會區不只是一個政府單位，也是散佈 在各層級中的政府、非營利組織，亦為在部門、權限和地理疆界都模糊的新夥伴 關係中運作的私部門。都會區可說是存在於州與地方政府間。在中央-地方垂直 關係中，州可以選舉任命授權的地方政府（此為一種權力下放的行為）或其亦可 保留控制權與統治權（此為一種中央集權的行為）。相反地，水平關係方面則可 被集中在都會區內或廣泛地散佈在都會區各方面。

圖 4-4 描述一個考量州對地方政府權力下放程度與都會區內部分地方政府面 積的權力關係類型學。其提出四種都會結構。第一個區域中，州仍保有非常多的 權力，且在地方政府內權力集中。這類區域中有少數重要的地方政府，但其缺乏

預期的稅收與經費 聯邦的援助

自己的服務 州的服務

自己的服務

中央政府的援 助、代理政府的 援助、委託統治 權

預期的稅收與經費 聯邦的援助

地方政府

州政府

聯邦政府

預期的稅收與經費 市 民

權力。第二個區域結構中，州仍有相當多的權力，且在該區域中有許多地方政府。

在此結構中，許多地方政府將共享相對有限的權力。第三個區域結構是州將權力 移交給區域中的地方政府，且有許多地方政府充分利用該權力。第四種區域類型 為州已移交權力給地方政府，且有少數重要的地方政府在該區域中（Hamilton et al.，2004）。

圖 4-4、都會區的治理結構類型學

＊資料來源：David K. Hamilton et al. (2004), Urban Affairs Review, Vol. 40, No. 2, 147-182.

區域政策是由政治網絡所組成。經濟上的結合對區域的成長與衰退有重大影 響。區域政策超過法定權限範圍，這是因為促進經濟發展、保護環境、重建基礎 設施、遞送新服務，且尤其是在競爭的世界中管理公共政策的必要。按照定義，

政府間的區域政策是指以都市與郊區間的經濟連接為基準，並輔以流動資本、勞 力與文化刺激。然而，區域政策是很難效率高、明確或開誠佈公的。多數都市並 未因擴張而被取代。其中最成功的是以新開發形式合併。這些城市經濟、科技與 水平關係

在都會區內的地方 政府間

中央集權

權力下放

垂直關係 州與地方間

中央集權 權力下放

中央集權的地 方政府結構但 少有權力

授權的、中央集 權的地方政府 結構

多種地方政府 結構但有較少 權力

授權的、權力下 放的地方政府 結構

機動性已將都市、郊區甚至鄉村生活連結在一起。（Savitch & Vogel，1996）。

而區域間的相互依存並非總是意指協力合作，協力合作有時是受到限制的，

有時甚至是不受倡導的。區域的政治經濟決定於其政治制度且促使某些協力合作 發生。同樣地，區域制度亦可促進經濟發達。這可由提供技術援助（政府議會）

的少數制度來從事，其可藉由負責大眾運輸與投資（港務局、都市發展局）的功 能性特殊制度來實現，或其可由有權規劃、徵稅與配給（都會政府）的綜合制度 來達到。這些制度採取從正式合作到鬆散的組織夥伴關係多樣化形式。

美國都會地區的地方政府面臨成長壓力，常採取二種對應策略，一為採取將 都會區域內地方政府合併為單一區域政府；另則採多元地方政府(polycentric)治 理方式進行（李長晏等，2004）。前者亦即將整個都會區內的地方政府加以整併 (consolidation)成一單一的區域政府，即大都會區。而後者則是指在都會區內仍保 留多個不同地方自治政府及組織進行都會內的治理，即多中心都會區。美國都會 區域性的合作於一九八O年末及一九九O再次盛行，主要原因乃是地方政府財務 困難，共同的合作機制可以減少施政成本與經費的負擔。美國都會區治理模式可 分為三類：

壹、零星性非正式措施

（一）行政契約（契約制）：都會區內的中心都市與鄰近衛星都市簽訂契約，互 相提供本身缺乏的公共服務或其他共同合作項目。契約制能維持中心都市與鄰近 地區地方政府的自治地位，且可以相互支援彼此公共服務的提供，然而由於契約 並沒有法律地位，契約內容又可隨意更改，所以可能在合作過程中會有些非預期 性的變化發生，導致合作成效大打折扣。成立於一九六一年的舊金山灣區地方政 府協會（The Association of Bay Area Governments, ABAG），是加州第一個區域 性地方政府協會，其為契約制的代表案例之一，舊金山、奧克蘭以及聖荷西為區 域內的主要中心城市，另外還有矽谷地區。ABAG內部組織可分為（1）大會與 理事會；（2）參與各相關區域委員會，即由理事會指派成員參與相關區域性事

務的決策或指派人員共同工作；（3）常設及跨政府委員會，即理事會下的七個 委員會負責相關計畫的決策事宜，例如區域規劃委員會、行政委員會、立法與政 府組織委員會、財務與人事委員會等；（4）相關執行及幕僚機構，即理事會下 設執行長與相關事務執行機構，負責各類政策計畫及方案之研擬（彭光輝，

2000）。ABAG是由州政府指定的資訊交換中心，其負責審核州與聯邦政府計畫，

且協調地方提案以配合州、區域與地方的計畫，並與蒙特利灣區政府協會

（Association of Monterey Bay Area Governments, AMBAG）簽約提供相關技術研 究的支援。另外，南加州地區地方政府協會（Southern California Association of Governments, SCAG）係依地方政府相互訂定的協議而成立的，不同於一般地方 政府機構，其不具有稅收、土地管制及其他行政權力。其組織成員由區域內縣市 政府自由參加，並無強制性規定參加。採委員制，協會下並設有執行委員會，由 執行長為首；協會擬定區域綜合發展計畫，聯繫協調聯邦政府、州政府與各地方 政府及事業機構，並審核地方政府所提建設方案，促使方案與區域發展政策一 致，其更分配聯邦補助款，扮演宛如票據交換所的功能。

（二）非正式合作（非政府組織合作模式）：亦即政府人員間非正式、不受法規 限制的接觸合作，以非正式合作方式共同組成，主要是以協調、技術援助為主的 非政府組織。此方式的好處是不需改變或僅需稍作改變現行行政體制，其可不受 重重法規的約束，使問題在短時間內解決。然而，此類方式仰賴成員之間良好的 互動關係，且成員的自由裁量權過大，使得雙方合作變數太大，更可能有給紅包 才辦事的不良行為發生。都會區跨域問題層出不窮，許多區域問題已非單一地方 政府可以解決，ABAG中的灣區經濟論壇即是一個由企業部門、政府部門、學術 團體、勞工與社區領袖所組成的非營利公私部門區域性合作，其由私部門的灣區 委員會及公部門的灣區政府協會共同合作，為區域的高階領袖提供一個「論壇」，

以檢視整個灣區經濟議題並採取行動。

（三）職能移轉：將一項或多項職能移轉至另一個較有能力或資源的地方政府。

可能是把某向地方政府的任務，轉移由其他地方政府或州政府執行，或把州政府

的某項職能移轉給地方政府，然而，職能的移轉必須有憲法或法律的依據，且接 受職務移轉的政府不一定有義務承擔額外增加財政負擔，移轉的性質可能是地方 政府自願的，可能是州政府要求的，也可能是地方政府組織變動時造成的。職能 移轉可以減輕地方政府的財政負擔，但相對地，也會減輕地方政府在都會區內的 影響力。

貳、局部性彈性措施

（一）特區政府：在都會區內劃定各個特定公共服務項目區，特區是依各州立法 而產生，權限來自於州政府的賦予，有別於提供整體性服務的地方政府。美國長 久以來即慣於運用特區形式作為地方行政組織的型態，極有彈性地解決地方行政 組織所遭遇的種種瓶頸（林慈玲，2005：106）。特區不是法人機構，而是某些 地方政府為了提供更好的服務或取得經濟規模效益，所成立的一種服務性的政府 實體，這種特區一般只提供單一服務（例如教育、機場興建、排水防洪、垃圾處 理、電力供應等），在財政上不依賴原有的市政府或縣政府。另外，特區更可依 據服務情況徵收一定的財產稅或發行債券。特區規模大小不一，有的很小，有的 卻跨越州縣疆界。依美國聯邦統計局2000年報告，全國特區總數為35,052個，各 州設置的數量多寡不一，其中加州（2,830）、科羅拉多州（1,414）、伊利諾州

（3,145）、印第安納州（1,125）、堪薩斯州（1,533）、密蘇里州（1,514）、內 部拉斯加州（1,146）、紐約州（1,135）、賓州（1,885）、德州（2,245）、華盛 頓州（1,173）轄內特區設置數量超過1,000以上；而阿拉斯加州（14）、哥倫比 亞特區（1）、夏威夷（15）、路易斯安納州（45）則轄內特區數量少於50個（林 慈玲，2005：107）。

（二）特定目的事業授權：針對都會區內特定目的之公共事業，劃分成數個公共 服務區，並創造一個特定目的事業授權的政府，因其具有合宜的組織體系，所以 可以有效解決都會區問題（李長晏等，2004）。此模式中各項公共服務均有專業 人員與專責單位，提供較專業的服務，且資源的分配與利用較能集中、有效率；