英美日經驗對台灣的啟示

壹、英國經驗的啟示

在英國區域治理機制方面，QUANGO 並非英國地方體制中的正式組織。其 為基於地方特定服務需求（例如消防、流域管理），或為解決地方政府間共同性 的問題（例如區域發展、環境保護問題等），是由中央政府指定，或為地方政府 間自行發起設立的機構；也就是說，其主要是基於問題導向或服務導向而建立 的，其成員的組成極具彈性，是由發起機關所指定的，而非由民選產生，除中央 或地方政府官員外，更可能是企業經理人或其他專業人士。總括來說，quango

49 所謂市町村合併是廣域行政的一種，意指將數個日本二級地方行政區合併為較大的地方自治 團體，此次合併是繼「明治的大合併」與「昭和的大合併」後的第三次合併，又稱為「平成的 大合併」。

可說是功能取向的組織，是基於特定業務或問題的解決而設立的，故其職權的性 質或類型，以及規模、財源均是來自指定或發起單位的補貼或授權（呂育誠，

2002：213）。

圖 4-7、QUANGO 在英格蘭地方政府中的定位

＊資料來源：轉引自呂育誠（2002）。《地方政府管理-結構與功能的分析》一書。

後期英國區域治理經驗，是著重以夥伴協力合作關係，輔以社區網絡概念來 解決日益複雜的都市-區域問題。區域間爭議固然存在，然而，區域內各縣(市) 間之爭議似乎更有加劇的傾向；尤其行政首長政治立場不同，肇致之紛爭更時有 所聞。解決之道，就是建構單功能或多功能的跨域合作組織，可將該類組織直稱 為「區域政府」。參酌前述英國區域政府治理體制，本文試圖提出五種理想的區 域政府治理模式，作為建構台灣區域政府治理體制理性選擇的方向（李長晏、林 育楦，2005）：

（一）區域政府是中央政府的代理機構：

區域政府為中央政府不可或缺的一部分，是中央政府部門進入區域的擴展。

中央政府

郡（county）

區（district）

（非都會區）

村鎮（parish）

區（borough）

（倫敦地區倫敦 市）

區（district）

（都會區）

村鎮

QUANGO

郡 郡

QUANGO

（自行指定成立）

（共同發起）

...

例如英國近年來成立的準政府組織。

（二）區域政府是一種二元聯邦主義：

將區域視為政府的第三層級，其介於中央與地方之間，且各自獨立。其主要 職能既不在於執行中央所賦予的區域間的功能，也不能做為中央與地方或公私部 門間的溝通橋樑。這個政府層級被視為在英國中央與地方政府的責任與義務中，

妨礙民主主義的準則。

（三）區域政府是一種溝通對話的平台：

可視區域政府為一個中介者，是一個中央政府與地方政府間的“橋樑＂。作 為一個中介行政，區域政府有機能上與地理上的特質，提供不同組成份子的聚會 地點，並對爭論與差異提供協調與仲裁。

（四）區域政府是地方政府間策略性互動場合：

區域為地方政府的競技場所，區域機關有時如同一個處理超越地方當局範圍 問題的手段，或處理一些三不管地帶的共同性問題，如此經濟規模最有效。這種 模式可增加地方自治的功能效力。

（五）民選的區域政府：

民選產生區域政府乃是最激進的模式。其涉及了整個政府功能的重新分配。

同時接管許多來自於中央政府的責任，也對所隸屬的地方政府事務進行安排。傳 統上中央與地方關係已被中央與區域關係所取代，此種區域政府較有自主性。除 從中央移轉權力，區域自行治理外，更對中央政府權力限制。為聯邦主義者倡導，

區域政府力量高於中央政府。

貳、美國經驗的啟示

在美國都會治理經驗方面，美國為聯邦制國家，不似英國為中央集權國家，

再加上都會區數目龐大，都市化程度高，美國地方政府運作在傳統上亦較為獨 立，故其於功能整合上較能取得主導地位，其作法也相對地多元化。

在諸多都會區治理模式中，地方政府議會可能是基於州議會的授權，或由地

方事務上有共同關係的市、郡共同發起，是一個地方政府間的自願性合作組織，

其由各地方政府派遣代表參與，並以議會形式進行各項決定。其主要功能有四項

（呂育誠，2002：217）：（1）審核或評估各共同事務或服務之內容。（2）配合州 與聯邦的政策取向，將其轉化為適合各會員（地方政府）執行的行動方案。（3）

提供各會員施政時的參考資訊。（4）透過契約方式，提供會員所需的技術協助。

然而，上述功能的發揮，對各地方政府而言，僅具有參考作用而無實際約束力。

會員若覺得議會決議侵犯其本身權益時，可自由退出。地方政府議會是設置於各 州之下作為市、郡與其他地方政府間溝通協商的整合性機制，主要功能是在資訊 的交流與共識的建立。這有點類似我國的南部八縣市首長會報，或高高屏首長會 報的功能。然而，美國地方政府議會的經費來源是由參與的各地方政府所共同負 擔，且近年來聯邦政府為推動部分地方政策，也會直接以補助的方式來換取該項 聯邦政策的落實。

圖4-8、美國地方政府議會

＊資料來源：轉引自呂育誠（2002）。《地方政府管理-結構與功能的分析》一書。

從美國地方政府協議會組織分析中，可以看出美國地方政府高度的自主性，

且間接顯示若缺乏一個強而有力的主導者，或沒有充足的經費支援，則地方政府 聯邦政府

州政府 地方政府

議會

郡 郡 市 鄉鎮

... ...

（經費補助）

（授權）

整合機制很難有所成效，如同我國地方縣市首長會報，或府際間的協商機制，在 實際推行上，常因為成員間有一強勢的領導力量，或有共同的政治背景與區域問 題，方能有效推動。例如高高屏首長會報，即因高高屏三縣市地理民情相近，且 為首的高雄市相較之下有較豐沛的經費資源，再加上三縣市的首長同屬一政黨，

使得協商機制的推行較易成功。

另外，也有學者認為美國特區制度與日本的廣域連合頗有相似之處（趙永 茂，1997：91；周俊妹，2002：148；林慈玲，2005：100）。美國特區政府係依 據相關州立法設置，亦為獨立的地方政府型態，其於行政權與財政權上獨立自 主，大多數特區政府僅提供一種特定的功能服務。相較於美國強調地方分權的聯 邦體制，我國仍為偏向中央集權的地方民主制度；對於現今都會區常面臨到的跨 域問題，特區政府的設置不失為彈性且有效的解決辦法，然而，由於特區通常重 疊或橫跨多個地方政府轄區，過多特區政府的設置，也會導致行政權責的混淆重 疊，且增加人事與行政成本。但特區政府的專業性公共服務之提供，是我們在跨 域治理機制設計時可以參考的。

美國的都會治理機制模式呈現多樣化發展，然而每種治理模式都有其優缺 點。從傳統觀點強調都會區單一政府機制，到新公共管理及公共選擇理論所強調 的小規模自治體，其著重在具代表性、能有效回應且滿足民眾需求與偏好的都會 治理模式，而多元化的都會治理模式更是包含了正式與非正式關係的運用。整體 來說，美國在都會區治理模式上多方位的思維模式，是值得我們學習之處。

參、日本經驗的啟示

而日本廣域行政經驗方面顯示，在地方分權改革過程中，中央仍會適時地加 以干預地方事務，例如為解決地方自治體對市町村合併的消極態度，中央政府不 得不進行一系列的財政與行政優惠措施，甚至直接要求都道府縣首長協助推動市 町村合併，以增強自治體積極運作的動機（陳建仁，2006）。由此可知，日本中 央在地方分權改革中，其指導角色已經變質，然而，透過地方分權改革，中央與

地方府際關係，亦由過去中央主導模式逐漸轉變為與地方相互協力合作模式。成 功的協力夥伴關係中有信任與公平元素，日本地方政府改革即是在這種思維下推 行的，唯有在所有對等平行的自治體之間不存在上下從屬關係時，協力夥伴精神 方能實現。

日本廣域行政中，其中央地方爭議的處理機制是我們可引以為借鏡的。一九 九九年修正的地方一括法創立了兩階段的爭議處理機制；第一階段是由中立的國 地方係爭處理委員會及自治紛爭處理委員會來處理。第二階段則是由法院司法解 決的訴訟途徑為之。國地方係爭處理委員會由五位社會見識優越者組成，屬於非 常設性職務，但其中兩人以內可經兩議院同意且總理大臣任命為常設委員，該機 關是唯一需要維持公平、中立與獨立原則的非常設機關。中央與地方之間的紛 爭，若能由中立機關或司法機關來處理，應較能保障地方的自主性。另外，日本 地方分權改革由於有明確的地方自治法源依據，故其在實際運作上亦較能有具體 規範作用。反觀我國對於跨區域事務之處理，除地方制度法第二十一條、第二十 四條與其他法令有類似規定跨域合作事務範疇外，並無明確的法源專章，在缺乏 強制性的公權力規範下，又縣市之間常以自掃門前雪的本位姿態居之，往往使得 跨域合作事務不易推行。

而透過市町村合併實現廣域行政的可能性策略，亦為我國在整合設計行政區 劃時可供參酌之處。台灣現行的行政區劃自民國三十九年以後即未再有所調整，

造成都會區形成時，立刻面臨許多都會區共同的公共政策問題， 地方政府所疲 於應付。相較於市町村合併所帶來的整體利益（包括歲收財源與規模經濟效益）， 台灣在行政區劃的整併上，亦可考量將面臨同性質公共問題的區域（例如有淡水 河貫穿的北北基三縣市），或有地緣關係的鄰近縣市（例如台中縣市）整併一起，

或許可以激發出更多利益，當然，這其中仍有許多問題亟待克服，例如較貧窮、

邊緣化的區域對合併的意願相對會較高，相反地，較富裕的區域卻不願輕易與其 他地區合併等，這在本文下個章節中將會討論到。