日本廣域行政

傳統上，日本是個強勢中央、弱勢地方的國家，中央政府可以透過各項法律 的規定，主導地方政府的人事與財政權，更可藉由監督權的行使，進而影響地方 的各種決策。地方政府由於處在資源受限的情形下，使得發展空間也相對有限，

因而無法發揮積極的功能。有鑑於此，日本政府於二次大戰結束後，便開始推動 地方政府的整合與合併措施（呂育誠，2002：211）。

壹、日本地方分權改革背景

日本的中央與地方關係是建立在地方自治制度基礎上。此種地方自治制度起 始於明治維新時期，形成於二次大戰結束以後。一九九五年國會通過《地方分權 推進法》，並成立「地方分權推進委員會」，至此開始大規模推動地方分權改革，

其又稱為與明治維新、戰後民主改革並列的第三次大改革（或稱為自治分權改 革），而此次改革的結果更可說是直接決定二十一世紀初期日本中央與地方關係 的狀況。二次大戰後初期，日本進行了大規模的民主改革，在新憲法中專設一章 地方自治制度，並寫進了地方自治原則，其意謂著日本地方自治地位的提升，並

把都道府縣的知事由內閣認命改為由民眾直接選舉。一九四九年以美國哥倫比亞 大學教授夏普（Sharp）為首的稅制調查團向盟軍總部（GHQ）提出的＜夏普勸 告＞，其中指出「行政責任明確化」、「效率化」、「市町村優先」⁴³等三項原則，

對日本的地方自治制度與理論產生甚大的影響。簡而言之，目前日本學界主流支 持的理論原則是：在地方自治制度下，中央政府與地方政府、都道府縣政府與市 町村政府之間的關係應是對等並立的關係，而非上下層級關係。然而此理想與日 本中央地方實際關係仍有著很大的差距。

貳、地方分權改革動機

（一）世界潮流的推動與影響

自八 O 年代以來，以「雷根經濟學」與「柴契爾主義」為代表的新自由主 義思潮一直盛行於世界各地；其強調小而美的政府，這是由於中央政府的規模因 財政赤字而推行凱因斯主義和福利國家政策而擴大，使得政府陷入財政危機。小 而美政府主要是為了減少中央政府對經濟生活與相關政府支出的干預，更是為了 向地方政府分散權力，也就是向地方政府轉嫁財政負擔。在七 O 年代末，八 O 年代初西方國家開始盛行新自由主義的減少政府干預與地方分權主張，例如一九 八二年，法國密特朗政府制定《地方分權法》，並據此進行大規模的地方分權改 革；而美國雷根總統上任後，在面對龐大的財政赤字時，更開始實施向各州權力 下放的「新聯邦主義」，使美國盛行一股地方分權的浪潮。九 O 年代後，韓國等 快速經濟發展的發展中國家，與原蘇聯東歐的社會主義國家，近年來地方分權改 革也有頗大的進展。國際上的分權趨勢也間接影響日本的決策過程。

（二）國內社會思潮與政界改組的影響

八 O 年代後期日本經濟呈現空前繁榮的現象，然而國內外的物價指數差距 過大，且資源過度集中於東京，區域發展不均現象嚴重，使得日本民眾並無富裕 的實際感受，加上老齡化、少子化的現象，更使他們對未來生活惴惴不安。整體

43“市町村優先＂原則是指依照市町村、都道府縣、中央政府的順序來劃分權限。

來說，中央集權體制雖然在集中配置資源、促進經濟成長，與確保國民最低生活 標準方面有其優勢性，然而在提供諸如老人照護等多樣化服務方面卻略顯無力，

反倒是地方政府、非政府組織（NGO）與志願性組織較能勝任此類工作。此外，

冷戰的結束亦加速了日本政界的改組過程，在此期間，多數的政治家都比以往更 重視輿論動向，為求爭取更多民眾的支持，故其在前述社會背景下大力倡導地方 分權。另外，民間團體與半官方組織的影響也很顯著。各類半官方團體與學術組 織等民間團體也都提出改革的方案與訴求。與以往的行政改革相比，此次改革帶 有學者主導的色彩。

參、地方分權改革的過程

始於八 O 年代初期的日本行政改革，自九 O 年代開始著重於中央與地方關 係的改革。一九八九年第二次臨時行政改革審議會提出多種改革方案，還提出設 立地方政府廣域聯合體與地方核心城市的建議。一九九三年國會參眾兩院通過了 要求政府推進地方分權的決議。一九九四年，內閣成立行政改革推進本部，並在 其下設立地方分權部會，該部會並於其所提出的意見書中寫明應該廢止機關委任 事務。一九九五年村山內閣提出的《地方分權推進法》於五月十九日獲得國會通 過，並於同年七月開始實施。而依據該法所成立的「地方分權推進委員會」及日 本政府，更必須在五年內完成分權改革的方案設計、立法和監督等工作。一九九 九年日本內閣通過了《地方分權一括法》，其改革內容主要有三（陳建仁，2006）：

（1）「機關委任事務」的廢止。地方自治團體的中央委辦事項全面取消，繼續存 在的事項區分為六成的「自治事務」和四成的「法定委託事務」⁴⁴。

（2）「國地方係爭處理委員會」的設置。中央與地方有爭議時，改由此中立的委 員會審議。

（3）「必置規定」的更改。廢除本來由國家設置在地方自治體的各類組織或職位，

44 改革後的地方政府實際處理業務分為“自治事務＂與“法定受託事務＂兩種。此處自治事務 相當原來“地方固有事務＂；“法定受託事務＂則相當原來的“機關委任事務＂，只是地方的 議會和監察委員對後者的介入程度比前者稍大。

亦即將國家在地方自治團體的人事權予以取消。

至此，日本進入制度改革時代，藉由分權改革，日本地方自治團體擺脫過去 中央的權限與人事控制，從此擁有與中央成立夥伴關係（partnership）的對等基 礎，亦即中央與地方關係由「上下、主從」關係，變成「對等、協力」的關係。

肆、廣域行政的推行

在探討日本地方分權改革廣域行政模式之前，試就日本中央與地方的自治體 制稍作簡介。日本地方自治組織可分為普通地方公共團體（包括都道府縣、市町 村、政令指定市、核心市、特例市等）與特別地方公共團體（包括特別區、地方 政府聯合會⁴⁵、財產區及地方開發事業團等）。特別地方公共團體係僅具限定性、

專門性事務處理權能的區域性自治團體，亦為公法人，即得為權利義務的主體（張 正修，2000：75-179）。日本相當重視跨域問題之解決，在地方自治法第三章「地 方公共團體之組成」中，即就解決跨域問題所需機制設計作明確界定，其中特別 公共團體之機制設計是為其例。整個日本政府體制大抵可以圖 4-5 來做說明。

日本廣域行政與區域政府概念相類似。「廣域行政」有廣狹二義；廣義是指 為因應跨越既存的行政區域間所產生的行政需求，而涉及的相關制度與運作的問 題。狹義則是指兩個以上的地方公共團體⁴⁶，其事務的共同處理，或地方公共團 體的合作。廣域行政的實施方式大約有四種（林慈玲，2005：32）：

（1）將事權移至中央或上級地方自治團體，由其作通盤的處置。

45 地方政府聯合會亦有學者稱之為「地方團體組合」、「地方公共團體之組合」。詳請參閱吳介英、

紀俊臣（2003）。《地方自治團體跨區域事務合作之研究》一書、林慈玲（2005）。＜地方政府 跨域合作研究-日美與我國經驗之比較＞一文。地方政府聯合會又可分為：（1）部分事務組合。

即兩個以上的地方公共團體為共同處理其事務的一部分，得依協議訂定規約，設立特別地方公 共團體；（2）廣域聯合。普通地方公共團體及特別區為處理跨區域事務，可作成廣域計畫，且 為聯絡、執行、協調廣域計畫，得依協議訂定規約，並得到總務大臣或都道府縣知事之許可後，

設立廣域連合；（3）全部事務組合。於町村有特別之必要時，為共同處理其事務之全部，得依 其協議訂定規約，並得到都道府縣知事之許可後，設立全部事務組合；（4）役場事務組合。於 町村有特別之必要時，為共同處理官署事務，得依其協議訂定規約，並得到都道府縣知事的許 可後，設立役場事務組合。然而，自昭和 34 年（西元 1959 年）10 月 1 日後，隨著市町村合 併的推動，實務上役場事務組合與全部事務組合就不再存在。

46 我國地方制度兼有地方自治團體與地方政府兩種性質，而日本地方制度則僅有地方自治團體 性質，名義上都道府縣和市町村與中央政府並無上下隸屬關係，然而一般官方喜歡稱這些地方 自治團體為「地方公共團體」。

（2）設立國家派出機關於地方自治團體。

（3）中央與地方公共團體間、或地方公共團體的合力處理。

（4）行政區域的再編成，乃至擴大。

無論是廣義或狹義的廣域行政，因其具有地方自治法之法源，在運作上可有 效行使公權力，自然能產生較具體之規範作用（吳介英、紀俊臣，2003）。廣域 行政可分為「廣域連合」與「市町村合併」兩方面。廣域連合是地方政府聯合會 的一種，而地方政府聯合會是地方自治法意義上的特別地方公共團體，而非憲法 意義上的地方公共團體，亦即其首長（聯合長）與議員的直接選舉，並不作為憲 法上的必要條件。廣域連合也是所謂的跨域府際合作，包含同上級與非同上級行 政區、以及不同層級行政區等方式。廣域連合推行的目的是為了因應多樣化的廣 域行政需求，即普通地方公共團體及特別區為處理跨區域之事務，得依協議訂定 規約，並在得到總務大臣或都道府縣知事的許可後，所成立的一種特別地方公共 團體。廣域連合之運作，乃在於區域住民自主性主導之下所進行的（游慶忠，

2001：21）。而另一種廣域行政模式為地方自治體的合併，亦即將兩個以上的地 方行政區合併為較大的地方自治團體。市町村合併屬於日本廣域行政的一種，是 指將數個日本的二級地方行政區合併為較大的地方自治團體（陳建仁，2006）。

市町村合併更被視為國家體制的改革與重組地方基盤的主要政策來推動。