西方都市研究的演變：從都市政治到都市-區域治理

近代西方學界對都市政策的研究，在全球化影響之下，已從原先的靜態結構 研究，轉向以都市-區域治理概念來探析都市發展現象。而台灣地區，在都市化 程度比較低的地區（如高雄縣），政黨與地方派系的結盟，形成侍從主義的「政 治機器（political machine）」，即地方派系直接掌握地方政府，透過派系網絡使用 地方政府的權利和資源；在比較都市化的地區（例如台中市）則形成了政治精英 與地方派系、房地產商、地主之成長機器的「都市政權（urban regime）」，地方 政府與既有地方權力精英之聯盟主要的改變，是從地方派系直接掌握政治經濟權 力的政治機器類型，轉變到不同權力精英形成聯盟的都市政權類型（楊友仁、蘇 一志，2005：3-4）。

都市政治理論的發展，從一九五 O 與一九六 O 年代的社區權力研究、一九 六 O 年代的多元主義（pluralism）與精英理論，演變至一九七 O 年代興起的都 市成長機器理論（growth machine theory）、一九八 O 年代的都市體制理論（urban regime theory），乃至近代的都市-區域治理途徑，以尋求與其他社會組織（例如 私人企業、第三部門與公民）合作，採公私協力夥伴關係，共同治理、管理、生 產與配置，有效回應複雜多變的都市政策議題與公共事務的有效管理。

壹、都市政治理論探討

社區權力研究興起於一九五 O 年代，而盛行於一九六 O 年代。社區權力研 究的主要意義在於它為都市（與國家）政治經濟研究提供論壇與舞台，透過多元 主義與精英主義的辯論、研究，奠定日後都市政經研究新典範、新研究的理論基

礎（王佳煌，2005：65）。後來由於新馬克思主義與新韋伯學派的興起，部分社 區權力研究者方轉向政策方面的研究，例如一九七 O 年代的成長機器理論與一 九八 O 年代的都市體制理論。而對於都市政治探討的理論模式，最早是以多元 主義（Pluralism）的民主政治理論為主（Dahl，1961；胡朝進，2004）。以下將 詳細介紹各個都市政治理論。

（一）多元主義（pluralism）：

多元主義視不同學科而有多種意涵，此處的多元主義是指美國政治學所提的 概念，即政府政策的形成是在一個權力與利益分散的政治環境中，由不同利益團 體的結盟所共同促成的。新的政策即是在這種運作過程中不斷的產生，而不同的 政策會反應不同參與團體的結盟力量與利益。不同於精英論者認為權力集中在一 群權力菁英手上，多元主義者認為，在現代社會中，社區權力是分散於多個團體 或個人集合體中的；亦即多元論者並不認為，在權力結構中居於最上層的權力精 英只有一個，而是認為社會權力是分散到彼此競爭的各個利益團體中，其中所有 團體在不同的時間，會依據議題的不同，而以不同的程度控制著資源和活動，然 而，並沒有一個團體的權力足以支配一切。

多元論最重要的代表人物是道爾（Robert A. Dahl），他在一九六一年，發 表他對康乃迪克州新哈芬市（New Heaven）的研究《Who Governs？-Democracy and Power in an American City》一書。書中說明了 New Heaven 的政治領袖並不 是單一結合的集團，而是多元的、競爭的、替換的社區權力結構；Dahl 指出，

過去對於社區權力結構的研究所揭示的結論，即社區是由一小撮精英份子統治的 觀念是不確切的。該書不僅將社區權力結構的研究帶進一個新領域，也開啟權力 精英論與多元論的爭論（胡朝進，2004）。因此，多元論者認為，在現代社會中，

不同領域的人，則擁有不同的勢力。這種權力的分散和不累積，便形成了多元社 會的特色（王振寰，1996：14）。

然而，由於每個人所擁有的資源多寡是不相等的，多元主義者並不認為社區 中的每個人都擁有同等的權力；亦即多元論者認為，社會的不平等是種普遍存在

的現象，而在不同的領域中，握有實權的精英是分屬於不同團體，而非掌握在少 數特定精英人士的手中。多元主義運用在都市政策上，可以看出，在政策形成過 程中，各方利益團體均可透過遊說等方式來參與決策，進而形成多元化的政治體 制。然而，多元主義忽略了政治人物或政治領袖的企圖心與政治操弄作為的影 響，只看權力的運作與存在，而忽視權力的結構根源，這些都是多元主義被詬病 的地方。

（二）精英主義（Elitism）：

精英論的代表學者主要有 C. W. Mills、H. Lasswell 和 Hunter 等人，他們著 重對政治菁英的實証研究。C. W. Mills 於一九五六年發表了《權力菁英》（Power Elite）一書，為研究美國權力結構的代表作品。書中指出：美國社會是由少數人 統治，包括政府高層官員、資本家和軍人等結合成一體的權力菁英所共治，民主 政治只是名義上的意義而已。而所謂『權力菁英』是指那些在政治、經濟、和軍 隊圈內重疊密集的小圈圈，他們的共同決定對全國有一定的影響；Mills 認為，

美國在政治秩序、經濟和軍事的範疇當中，產生了一種制度性的中央集權化

（institutional centralization）過程，不僅每個領域都變得更中央集權化，這些領 域也逐漸互相連結在一起，而形成一種權力的結合體系（王振寰，1996：19）。

精英論者的觀點一致認為，權力必然掌握在少數人手中。學者 Hunter 在一 九五三年發表《社區權力結構》（Community Power Structure）一書，書中 Hunter 對『區域城市』（Regional City）-亞特蘭大市（Atlanta）進行社區權力結構的研 究。該研究發現，最有權力影響社區發展的並不是政治官員，而是當地的資本家。

亞特蘭大市的一切決策，就是操縱在這群權力菁英的手上。精英主義從制度位置 和社會聲望的角度研究權力結構，結果發現有一群精英決定了社會大眾的生活和 走向（胡朝進，2004）。總而言之，精英論者認為，社會上普遍存在精英階層與 非精英階層（即一般大眾）的區隔，精英掌握絕大多數的財富、權力與社會地位 等，而非菁英則處在相對弱勢的地位。另外，精英論者主張社區中的政治權力掌 握於少數社會精英手中，都市中的重大政治決策方案通常是由這些精英來決定，

而都市各級官員予以配合來實現少數人的意志（Hunter，1953）；也就是說，他 們認為主要政策議題是由少數精英所決定的，而各集團的精英高度重疊，其範圍 涵蓋政治、經濟與社會等方面，並在社區權力結構上形成單一的領導集團。然而，

精英論者也有備受爭議之處，例如政治學者常把焦點集中在政府行政體系內部與 周圍精英的形成，而社會學家則把政治領袖視為社會與政治精英的一部分，精英 集團的界限、組成與統治方式亦因此常有歧異（王佳煌，2005：71）。

（三）成長機器理論（growth machine theory）：

學者 John Logan 與 Molotch 是成長機器研究者的代表。Molotch 將「成長機 器」（growth machine）的概念解釋為：都市政治就是追求都市經濟不斷成長的 政治（politics of growth），而都市的資本家、專業人員與其他精英份子，均積 極地影響都市政治與都市政策，以達到維持都市經濟發展的目的，同時也會排除 一般民眾參與都市政策，以避免社區居民以資源公平分配的理由，阻礙都市的成 長政策；換言之，都市政治具有少數人壟斷與權力集中的特性（Molotch，1976）。

就 Molotch 的觀點而言，都市行政體系是少數經濟與政治精英為了追求經濟成長 的工具，因此，才把都市當成「成長機器」（胡朝進，2004）。

成長機器理論的概念為，城市就是一部成長機器，動用資源、追求成長是地 方精英的共識；成長機器的參與者可以是地方商業人士與商業組織、地方金融機 構、地方政府、公用事業機構、學校、土地開發商等，這些地方精英不是直接參 與決策，就是間接企圖影響決策；而在都市社區內會有成長聯盟和反成長聯盟的 形成，兩者對都市土地的使用提出不同的政策主張，進而角逐競爭於都市發展政 策的擂台上。另外，成長機器促進地方經濟發展，然而，成長的成本卻常要由地 方居民承擔，且其所得利益並非平均分配給地方居民，而是由地方精英來分享。

Jonas and Wilson（1999）認為，成長機器論題與都市體制理論一樣，都把社 區權力研究的論辯和更廣泛且多變的政經條件連結起來。然而，成長機器理論鮮 少深入討論國家的結構與社會關係，其分析層次與焦點常集中在一個城市或地

方，而未探討城市所屬區域或所屬國家的政經結構，更忽略了跨國區域與全球分 工的結構與過程。

（四）成長取向結盟（pro-growth coalition）：

Mollenkopf（1983）提出「成長取向結盟」（Pro-growth Coalitions）與「政 治企業家」（political entrepreneur）的概念，來了解都市政策的形成與都市發展 的過程；其認為要由政治企業家主導，並整合都市中具有權勢的利益團體，以強 化公部門權力基礎。政府部門中的政治企業家與行政官員，是都市政治運作的主 要主體，其強調都市政策與政治研究應從經濟面向的探討轉向政治面，並以都市 政府為都市政治研究的主要對象（林水波、李長晏，2005：61）。政治企業家是 企圖改變遊戲規則來贏得政治權力的，而成長取向結盟體是由公部門的政治企業 家所主導，他們試圖整合都市有權勢的利益集團以增強其權力基礎，而鞏固權力 結構的具體手段，就是藉由他們所控制的政治資源來推動或滿足利益團體的新政 策或方案，因此，都市發展與空間結構的形塑，就在這些結盟過程下產生重大的 變化。

Mollenkopf 論點的最大特色是點出政府部門的官員是影響都市政治運作的 主體，而不是受其他利益團體所支配。從 Mollenkopf 賦予政治企業家發動結盟 的主導權來看，就可了解都市政治運作的方式是以政治企業家為主體。

Mollenkopf 認為都市政策與都市發展的研究，應該要以政治面向為研究重心，而 不應以經濟面向為探討重點。

（五）都市體制理論（urban regime theory）：

Stone 於一九八九年以亞特蘭大為研究個案，提出都市體制理論。其所提出 的都市體制理論與傳統的社區權力結構範型有很大不同，社區權力結構論的「權 力」是一種「作用於另一方之上的權力」，強調支配與抵抗；而都市體制理論的 權力，是強調「賦予某方的權力」，關切的重點為如何獲至一定的行動能量以求 能夠創造特定的政策結果。都市體制意指城市政府與市場構成的結構，或是城市 公部門與私部門的非正式網絡與合作關係（王佳煌，2005）。都市體制論者認為，