當代都市-區域治理理論與工具

壹、都市-區域治理理論探析

二十世紀以來，美國從原先以市中心為發展重心，慢慢擴展到郊區化的蓬勃 發展，而更由於郊區過於迅速的擴張，加上郊區居民對社區的向心力提高而不願 被大都市所兼併，而改以成立特區或自治市，來提供其所需服務或保護社區的獨 立地位，故郊區的政治實體於短時間內激增，分割化了美國的都會區，使其處在 零碎細分化狀態(fragmentation)。為了解決郊區與市中心之間、郊區與郊區之間 的許多矛盾問題與零碎化狀態，學界有許多改革理論與策略，例如兼併、合併、

都會聯邦與市縣聯合等。然而大都市區地方政府的數量激增，零碎化現象與政府

單位疊床架屋，亦使得協調合作更加困難，儘管有許多因應策略，但這些策略各 有利弊，且都只是治標而非治本。以下將詳細介紹各種都市-區域治理理論與模 式。

都市管理學者們在從事都市問題研究時，大致上強調三種不同的理論途徑：

傳統改革主義者、公共選擇理論與新區域主義。

（一）傳統改革主義：

從二十世紀初期到六 O 年代後期是傳統改革主義居於統治地位，此學派主 要是以結構途徑來研究區域政府，其認為小的政府單位是非專業化且效率低的，

因而倡導成立大都市區，其主張管轄區域的合併是有助於政府規模合理化，強調 大都市區政府有統治與統籌規劃大都市區事務的權力，認為區域合併能促進經濟 發展且均衡地方財政，並能提供跨區域的服務。一九二五年，William Anderson 將傳統改革理論的主要觀點概括為（孫群郎，2005：204）：（1）每個主要的都市 化地區都應該統一於一個地方政府單位；（2）每個都市化地區的選民們應該只選 舉那些負責制定政策的主要官員，而且數量要精簡；（3）在合併後的單一地方政 府中，應該廢除傳統的分權制；（4）政府的行政職能應該與政治分離，行政工作 應該由經過特殊訓練的公務員主持；（5）行政應該按照科層體制組成嚴密的組織 結構，權力逐漸集中，最後集中於一個行政首腦。

在傳統改革主義影響下，對於改善都會區零碎化現象的改革策略又可分成單 一層級政府，即中心都市與縣政府合併成為大都市區政府（Metro）；或雙層級都 會或聯邦政府形式，此體制是集權主義派與多中心主義派鬥爭和協調下的產物，

即成立雙層政府體制，將大都市區的主要權力集中於縣政府，賦予縣政府更多的 管轄權，使其履行相當於大都市區政府的部分職能，但該縣轄區內的其他政府單 位與其自治權仍得以保留，此又可稱為聯邦制的大都市區政府。縣政府承擔大都 市區內全縣範圍的公共服務，例如管理交通、修築公路等，而其他各項服務則留 給各個自治市和特區等地方政府負責，例如地方分區規劃、警察巡邏、公共教育 等，縣政府對這些服務訂定最低服務標準，若地方政府無法達到標準，則縣政府

有權接管。

有關傳統改革主義對都會區的爭論主要是在都會區的成功是以中心都市與 郊區兩者改善經濟狀況為依據；中心都市的經濟成長越有力，郊區的經濟成長就 越有力（Miller，2002：92）。傳統改革主義觀點主要呈現在市（郡）縣合併、兼 併、聯盟制三種結構性政府改革上。然而，在前面我們有提到，二次大戰後，由 於郊區自治市往往珍惜自己的自治權而不願合併，故成功的市縣合併機率並不 高，加上大都市政府的成立，雖然在一定程度上改善了大都市區的公共服務品 質，也提高其經濟效益，但並沒有達到傳統改革者預見的效果，因而有了漸進主 義者對大都市區政府的改革運動出現。

（二）公共選擇理論：

此理論是將政治經濟學應用於都會政府的研究上。公共選擇評論家常以大都 市區政府為參照，認為大都市政府的規模過於龐大、僵化，使得在提供某些服務

（例如交通、廢物處理、教育等方面）時表現無能，且由於每個地區居民的生活 方式、需求與願望和存在的問題都不一樣，高度集權的政府往往不能做出即時的 靈活反應，故其提倡多中心都會區概念，認為多中心都會區的多元化政治體系最 能回應公民需求，其將都會區視為一個公共市場，透過市場競爭機制，其中公民 能在競爭性的公共服務提供者之間做一選擇，並維持地方政府間為減少成本的相 互競爭，以使政府更有效率；即生產者（各種政府單位）和消費者（居民）透過 合理的選擇，以最大限度的可能性來滿足自身利益；而此類公共服務產業的提供 者除政府機構外，尚有私人企業與自願性組織。漸進改革主義者關注到不同群體 不同的需求傾向，認為都會區內的眾多獨立政府可以組成一個多中心體系，此體 系由複雜的政治網絡所組成，在其中各個中心可以發揮不同的作用，可能透過地 方政府間的協議、公私夥伴關係、職能移轉與區域聯合會等方式，發展多種契約 性的與合作性的事務，或透過中央機制來解決衝突。

公共選擇理論者摒棄都會區是零碎不堪的概念，選擇以一個複雜的地方政治 經濟制度來提供一個多樣性的服務。公共選擇理論賦予市民（消費者）較大的選

擇權。Tiebout 提出越多政府存在於都會區中，則越多消費者有選擇權決定居住 地區（Miller，2002：94）。漸進主義改革者提倡多中心都會區，即在都會區內 有眾多獨立的政府各自發揮功能；然而，在注意到地方小型政府處理某些與社區 居民生活密切相關問題的優勢時，也不能忽略大型政府在提供大型公共服務方面 的優勢，再加上於公共選擇理論觀點中，公共商品與服務的提供亦有引起搭便車 問題（free-rider）的可能性，例如有些商品與服務的提供是不易分開的，因而也 不易排除那些不願支付商品或服務的人，故有了融合傳統改革主義與公共選擇理 論觀點的新區域主義出現。

（三）新區域主義：

該理論融合傳統改革主義與公共選擇理論者觀點，是傳統改革主義與公共選 擇理論兩者對話下的產物，認為在解決都會區問題時，競爭與合作應是同時並存 的，如此方能有效達到治理都會區的目的。所謂新區域主義就是要在地方政府、

社區組織、企業組織，以及非營利組織等之間，建立一個都會區治理策略性夥伴 關係（local strategic partnership）（林水波、李長晏，2005：42）；其主要可分為 1、

協調型區域主義；2、行政型區域主義；3、財政型區域主義；4、結構型區域主 義（Miller，2002：103-123）：

（1）協調型區域主義（coordinating regionalism）：

依是否有區域計畫存在、是否在計畫中區域組織被賦予監督地方政府服從的 任務，與區域組織若有疏忽責任則是否組織可要求於地方計畫中改變，以求與整 體區域計畫一致等三個標準，而可分為：（a）特別區（ad hoc）。在特別區內，各 個地方政府一同運作於特定土地利用議題上，但沒有關於在區域層級內協調合作 的書面計畫。雖然這類區域可能有政府議會，但此類議會主要僅是討論的場所。

多數在美國的都會區適合此類。（b）顧問單位（advisory）。此類區域與特別區類 似，相異之處在於其有區域計畫。然而，普遍貫徹此計畫的方法是不夠好的，除 非地方政府樂意在自願基礎下遵循該計畫。這類範例有丹佛、科羅拉多都會區。

（c）監督單位（supervisory）。在此區域中，有一區域主體被選派為執行區域計

畫的任務。該計畫的實際實行仍是在地方層級，但該區域主體必須監督服從且報 告計畫進展。此類範例有聖地牙哥、加州與西雅圖都會區。（d）管理局

（authoritative）。這類區域既是計畫亦是區域主體。然而，此主體有一法定權威 來推展區域計畫，且需要改變或迫使服從部分地方政府計畫。此類區域範例為明 尼阿波里斯市的雙城市與明尼蘇達州的聖保羅，和波特蘭、奧勒崗州。

（2）行政型區域主義（administrative regionalism）：

包括：（a）特別行政區（regional special district）。特別行政區的發展象徵二 十世紀後半期都會組織最重要的趨勢。在一九六七至一九九七年間美國有超過 13000 個特別行政區產生。此政府增長被視為都會政府分裂的進一步說明。然 而，由於此類政府的激增，使得許多都市服務地區化。約所有特別行政區的一半 均有一界限，其並沒有與單一自治區毗鄰，但有小於縣規模的服務地區。多數這 類特別行政區為都會區內成群的自治區，其一同提供特定的公共服務。首先，特 別行政區常是透過現存地方政府間長期商議過程而產生。它們的合法性亦因此商 議過程而強化。它們是對由於面積廣泛而影響服務提供的問題，或聯邦、州的委 託管制，和地方活動者對司法活動的看法之實際解決方法。它們深受地方制度的 傳統、規範與價值影響，這些因素使它們得以存在。其次，多數特別行政區是現 存地方政府的擴大或受其支配者。（b）大市制（urban county）。即擴大中心都市 的行政轄區範圍，一般來說，“urban county＂這個詞常被用於不僅是縣的地理 位置，且是在都會區內縣政府對提出都市議題所扮演重要的角色。縣政府通常被 視為被動的。當那些縣政府採取新任務時，特別是那些與自治區不一致者，它們 開始與運作中的市政府相似。大市制由於事權集中而使得行政效率提高，亦能對 都會區的建設作整體性的規劃，且較易實現民眾參與的理想，但也可能因需合併 不同政治、文化背景的地區，而受到民意或政治上的阻撓。雖然大市制的擴展如 同一區域主義形式並未在縣地區被證實，然而它的出現、它在哪發生，仍有其重 要的影響。（c）地方協議（inter-local agreement）。此類型為最盛行的一個，是市 場理論的應用。其被描述為在二個或更多地方政府間無數的合作服務事項，或彼