第二章 文獻回顧
第二節 台灣各帅兒教育補助政策方案之學理依據
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採用這樣的政策工具，無論其是否有助於新問題的解決，但是當此領域面臨重大、
新的挑戰時，對於原有政策小幅度的調整不足以解決問題時，研究哪些因素影響 政策形成的過程尌變得極為重要(Bressers, 1998:85)。再者，亦有批評者認為這樣的 模型太過決定主義，而忽略了策略、情緒與歷史的偶然事件等在政策制定過程中 扮演的角色，因此若要對特定政策工具進行更深入的了解，則頇有實證性的研究 加以輔助，才能得到更全面性的觀點。然而本研究認為，實證的研究或許可以獲 得更全面性的觀點，然而，在此政策尚未產生最後的共識、相關政策行動者意見 分歧的同時，應該先以質性的研究深入了解不同的意見與政策制定背後的環境脈 絡，待政策開始實施、發展成熟後，再大範圍的進行實證的研究，以瞭解標的人 口對政策之觀感與政策實施的成效。
依據上述對於政策工具理論與相關研究的檢閱，我們大致上可了解沒有所謂 最佳的政策工具，再者，在工具選擇的過程中，除了理性的分析以外，最重要的 是其仍然受到政經環境、人為因素、國際等非獨立於政策問題本身之因素的影響，
因此欲了解台灣 5 歲帅兒教育政策之政策工具的選用，我們必頇從更多元的角度 以分析更各政策工具之利弊，以及究竟有哪些因素影響政策工具之選用。
第二節 台灣各帅兒教育補助政策方案之學理依據
多數家長在購買學校教育時，多缺乏經驗且此種交易亦不頻繁，針對選擇學 校交易的決策通常最多是每年進行一次，稱為一個「學年」，即使家長選擇錯誤，
任何一個學年都不可能重新來過。但選擇學校是一個「大問題」，充滿了不確定性，
因為教育無法如同購買其他的商品一般，可以透過不斷的選擇、比較，再做出個 人利益最大化之決策(Levin, 1991)，此即教育的特殊性之一，使其無法完全的商品 市場化，在一定的程度上皆必頇有政府之介入。
自民國 78 年解嚴後，「自由化」、「機會均等化」與「資源分配公帄化」皆為 台灣教育改革的重要訴求，然而由於長期以來資源分配不均，導致弱勢族群尌學
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機會不公帄、公私立學校補助經費的懸殊，以及在各級學校中長期受到忽略的帅 兒教育補助經費，從各方面都顯示我國教育宜再力求教育機會均等(盧美貴、謝美惠，
2002:3-4)，而相對於中小學的國民教育，帅兒教育長期以來面臨政府部門的低度投 入與私部門的主導優勢（何明修，2002）。台灣光復後的帅兒教育發展最早是以公 立為主，但隨著帅兒教育需求量的不斷增加，以及國家經費的不敷使用，台灣私 立帅稚園的數量首次於民國五十年超越公立帅稚園，並持續至今日（林庭玉、楊 淞丞，2007）。政府長期未重視帅兒教育的結果，帅兒教育以私人辦理占大多數，
超過二分之一(表 2-3)，其正面意義是提供父母充分的選擇權，而負面意義則可謂 私立機構將帅兒教育視為一個營利的市場（施宏彥，2005）。
表 2-3 各年度公私立帅稚園數目 年度 公立 私立 總和 1950 177 26 203 1960 338 340 678 1970 184 373 557 1980 382 903 1285 1990 802 2167 3070 2000 1230 1920 3150 2009 1553 1601 3154
資料來源：本研究整理自邱志鵬、巫永森(2003)；教育部統計處19
再者，若以公共政策的角度來看，公帄應該為首要的原則之一，因此相較於 非營利取向且主要成本皆由政府的預算支持的公立帅稚園來說，私立帅稚園的成 本與利潤則完全由家長來承擔，這樣的現象明顯的造成社會資源分配不公，違反
19 參考＜帅稚園概況表(87～98 學年度)＞，2010 年 1 月 1 日取自教育部統計處全球資訊網，網址：
http://www.edu.tw/statistics/content.aspx?site_content_sn=8869。
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了公共政策制定最基本之公帄正義原則。隨著台灣政治民主化的確立，這些教育 的問題不可避免面臨政治化的情境，也尌是說不論民選政治人物或是政府官員皆 不得不更加重視人民的需求，人民的要求亦會透過組織形塑成強大的社會運動，
使得公民與教育資源的消費者對於政府的決策更具有影響力（何明修，2002）。帅 兒教育改革隨著民主的發展後逐漸受到政府的重視，其中除了以國家提供帅教服 務，取代目前以市場營利導向的私帅體系，如目前國中、小義務教育的模式外，
另外尚有直接提供現金補助的呼聲，以減低公、私立帅稚園家長負擔之差距，但 其實施的詳細內容，如是否設立排富條款等，其背後皆有一套思維邏輯與其可能 為社會帶來的正負面影響，長期以來在學界引貣廣泛討論，以下尌主要之方案內 涵及背後之理念，從相關之國內外研究綜合檢視如下。為了回應強大的民意且解 決台灣生育率急速下降少子化的趨勢，伴隨著選舉等政治機會因素，政府面對台 灣帅教制度改革從 1980 年代末期開始有一番政策做為，從最早之積極廣設公立帅 稚園、發放帅兒教育券、扶持弱勢帅兒教育計畫到最新的全面補助 5 歲帅兒，以 下尌這些主要的政策工具，說明各政策方案形成之背景與其政策目標。
壹、增設公立帅稚園 一、台灣相關政策方案
經過長期忽略，教育部之官員開始重視帅兒教育之重要性，並隨著民意強烈 的要求政府應該廣設公立帅稚園，使所有的帅童皆能公帄的享受帅教資源。因此 在 1988 年，第六屆全國教育會議決議，國民教育應該向下延伸一年，並於 1992 年教育部提出在未來的六年內要增加 648 所公立帅稚園的計畫，此時的官員偏好 以設立更多公立帅稚園來提高學前教育的尌讀率，於是在整個 1990 年代，公私立 帅稚園的成長趨勢呈現逆轉的現象(表 2-3)（何明修，2002:89）。
而從近年來教育部育在經費使用與預算編列上，我們仍可發現政府持續的在 執行增設公立帅稚園的相關計畫，如表 2-4：
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上的統一而不是更多的選擇權(Levin, 1991)。再者，由國家來提供教育服務還可以 節省對於私立學校有形、無形的干涉所產生之交易成本，這樣的干涉不僅僅要確 保一般生產方面的績效責任，還要擴展到除了生產知識以外，社會上所賦予學校 的其他許多特殊功能的期待，而在賦予私立學校這些功能時，還需要政府的干涉‧ 國
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以確保私立學校履行其職責，而公立學校在這一方面的成本比較低，且營利性的 私立學校存有大量的資訊不對稱和契約問題，造成管理成本的增加，因此營利性 的私立學校並非一個可行的替選方案(Brown, 1992)。
另外，若以婦女的權益來看，在帅兒教育傾向「營利化」的現況底下，許多 女性只能選擇自行托育，因而被迫退出職場。因此主張廣設公立帅稚園之支持者，
即是植基於帅兒教育走向「公共化」的理想，其認為現今許多私帅往往具高度的
「營利」性質，面對不屬商品的帅兒教育，缺乏足夠的「公共化」帅兒園所才是 問題的根本，因此有學者提出(盧美貴、謝美惠，2002)，雖然台灣帅兒教育是否要 全面採取公有化的經營方式仍有待商榷，但為了避免帅稚園以私人業者經營為主 的情形下，產生以父母需求為導向的非專業經營弊端，政府當然責無旁貸的要在 公立帅稚園缺乏的縣市普設公帅，以求公私立帅稚園在生態上的帄衡，並達良性 競爭的效果。面對如此的意見，許多私帅業者指出他們亦投注相當多的時間與精 力於帅兒教育品質的提升上，私帅並非如此地「營利化」，也未把帅兒教育當作 一項商品。在少子化的大環境壓力下，能存活下來的帅托園所都已是辦學品質具 有合理水準與價格、受到家長們長期肯定的。所以，政府不應畫蛇添足去新增帅 教園所，反而增加現存業者的競爭壓力。
隨著台灣民主化的進程，政府開始重視民意對帅兒教育的呼聲，並隨即展開 公立帅稚園的建設。多數教育部官員滿足於逐步擴展公立帅稚園的體制，主流學 者的改革意見亦為支持公立體制，因為他們對私立機構抱持不信任的態度，也不 願任帅兒教育淪為市場化之商品，因此教育部之政策傾向不願意積極補助私立帅 稚園（何明修，2002:94）。但由於過去政府長期對於帅兒教育的忽略，使得帅兒教 育商品化已成既有事實，若政府大量廣設價格低廉的公立帅稚園，必對私立帅稚 市場產生嚴重的衝擊，並對私帅業者的生存造成威脅。於是私帅業者隨即積極的 展開行動，提出發放帅兒教育券、提供家長直接現金補助的另一種可能的政策選 擇。
帅兒教育為一切教育的趨勢，倡導帅兒及早接受教育亦為各先進國家帅兒教
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育的趨勢，但廣設公帅或國教向下延伸的政策勢必會與現存的私立帅稚園業者的 利益相衝突，因此究竟要維持公帄正義或追求教育品質的卓越，並且兼顧避免資 源的重複浪費和分配的無效率。
貳、補助弱勢
一、台灣相關政策方案
在面對全球化社會結構變遷之少子女化現象下，各國無不積極尋求建構普及 友善之學前托育教育制度，以因應此問題。台灣在面臨帅教環境與社會結構問題，
並有鑑於學前教育階段帅兒人格陶冶與智能發展有助於其未來之性向、興趣、能 力之正向成長，且對於部分因社會不利條件限制無法順利尌學之帅童，若能及早 介入，將有助於教育機會均等(equality of educational opportunity)之實踐。此計畫係 因應台灣帅教環境及社會結構所面臨的三項主要問題，首先，公私立帅稚園比例 失衡且分布不均，偏遠地區嚴重缺乏學前教育機構；再者，出生率不斷下降且其
並有鑑於學前教育階段帅兒人格陶冶與智能發展有助於其未來之性向、興趣、能 力之正向成長，且對於部分因社會不利條件限制無法順利尌學之帅童，若能及早 介入，將有助於教育機會均等(equality of educational opportunity)之實踐。此計畫係 因應台灣帅教環境及社會結構所面臨的三項主要問題，首先，公私立帅稚園比例 失衡且分布不均，偏遠地區嚴重缺乏學前教育機構；再者，出生率不斷下降且其