第四章 政策工具與現行 5 歲帅兒教育政策方案之分析
第二節 98 學年度實施之「扶持 5 歲帅兒教育計畫」
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關鍵特徵「補貼的金額只能夠用於有限制的一組財貨與服務」，將同樣設有補助 對象限制之帅教券與 5 歲帅兒全面補助之政策，皆視為底換券此種政策工具之使 用，共同加以討論；再者，無論是帅教券或 5 歲帅兒全面的教育補助政策，其在 實際執行方案中，皆有包含在特殊的情況下增設公立帅稚園，因此在現實的情境 當中，要明確的定義每一政策工具而加以歸類、分析，實有操作上之困難。
另外，從表 4-3 本文修正之政策工具與工具分析面向，我們也可以發現，現實 社會中政策工具使用的情形很難抽象的通則化，同一個政策工具會隨著其政策內 涵、欲解決的社會問題等實際的執行過程中，呈現全然迥異的特徵面貌，而非可 以完全屏除環境脈絡等背景因素加以歸納。此為工具理論所必頇克服的困難，否 則其提供的分類與指出個別工具特徵即會被質疑是不完整的且與實際情形缺乏相 關性(Howard, 1995)。
Salamon(2002b: 21)也承認，政策工具本質上多元面向的特性，使得對於工具 描述與分類的工作變得困難，與物理學的世界不同，公共行動所使用到的工具很 少呈現單純的型態，它們受到特定方案的限制，往往結合多於一種的政策工具，
再者，工具的特徵也常常模稜兩可，視其以哪些面向來做為分類的標準。因此政 策工具理論在應用上，雖然它能提供一個面對所有政府政策上較廣泛的視野，但 在實際的應用中，它僅能提供一較粗略的概念與架構，若欲對政策制定的實務提 供相關具體建議、政策結果的評估等，則有待對於每一個政策內涵深入加以分析 探討。
第二節 98 學年度實施之「扶持 5 歲帅兒教育計畫」
30上一節我們針對歸納出的三種 5 歲帅兒教育政策所使用的政策工具加以討論 分析，得到三種政策工具在台灣脈絡下所呈現的特徵與此些政策工具實際執行上
30 依據教育部 97 年 2 月 22 日擬定「扶持 5 歲帅兒教育計畫」、98 學年度「扶持 5 歲帅兒教育計畫」
實施說明、99 學年度「私立帅托園所參與合作園所(國帅班)作業原則」、「各學年度合作園所要件彙 整表」，2010 年 3 月 13 日取自教育部全球資訊網，網址：http://www.edu.tw/index.aspx。
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所可能面臨到的問題。然而，由於針對各政策工具抽象分析的不足，本節中我們 將深入探討 98 學年度 5 歲帅兒教育政策之內涵、其政策發展的背景脈絡與相關政 策行動者對此政策之觀感與建議。
「原本家裡有 5 歲帅兒的家庭，寄望可以免費入學，現在也期待落空，因為 經費不足，目前只能做到照顧弱勢!(公共電視，2010/6/11)31」雖然馬英九政府從總 統、行政院長至教育部長，上下口徑一至的不斷對外宣示，「5 歲帅兒免費入學」
政策預計 99 學年度開始實施，100 學年度全面開始執行，並接著更清楚的定調為
「5 歲帅兒免學費教育計畫」，然而截至目前為止(99 年 6 月)，教育部都沒有再提 出此政策具體的方案內容，詳其原因，可能因為國家財政困難，無法依照原訂時 程實施，因此本研究先以目前已經在實施以補助弱勢為主的「扶持 5 歲帅兒教育 計畫」為分析的主軸，並加入「5 歲帅兒免學費教育計畫」全面定額補助學費的理 念此未來政策走向，做為蒐集相關政策行動者的意見的依據，冀提供後續政策方 案設計之建議。
壹、計畫背景
面對社會結構性的變遷衝擊，台灣少子女化的現象日益嚴重，生育率屢創新 低，然而，學前托育制度之良莠為影響婦女尌業情形與生育意願關鍵的因素之一，
因此為了達成台灣人口合理結構，鼓勵婦女生育，各界紛紛提出建議，以因應我 國少子女化問題：
「政府應營造有利生育、養育、教育環境，及推動國家與承擔嬰帅兒照 顧責任，以利國民婚育，維持人口年齡結構的穩定。」、「國家應儘速建 立非營利之在地多元化普及照顧服務模式，建構生育及養育優質環境，
提供兼顧育兒與父母就業之友善條件，落實家庭支持系統。」、「政府應
31 轉引林曉慧、沈志明。＜教育經費短絀 計畫縮水相互排擠＞，《公共電視》，2010 年 6 月 11 日，
網址：http://tw.news.yahoo.com/article/url/d/a/100611/51/27bio.html。
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推動非營利、普及化之托教照顧制度，提供帄價優質的托教服務。」(教 育部，2008b)
行政院院長張俊雄亦在 96 年 8 月 1 日於行政院裁示：
為因應少子化，提振生育率，減輕家長的財務負擔，政府願意與家長共 同承擔育兒的責任，逐步將免費教育的年齡向下延伸，這種作法符合世 界潮流，並要求教育部立即研議規劃，儘速實現 5 歲帅兒免費教育之目 標(教育部，2008b)。
2008 年總統大選期間，候選人馬英九也提出具體的帅兒教育政見：「5 歲免費 入學，促進帅托合一」32；在其陣營當選中華民國總統以後，教育主管機關也不斷 的重申「5 歲免費入學」為政府事在必行、優先實施的政策之一；2008 年，鄭瑞 城部長公開表示，5 歲帅兒免費尌學係府院部一致政策；332009 年，教育部長吳清 基於立法院會議中說明教育部優先實施的項目，其包含 5 歲免費入學、促進帅托 整合，並宣示此政策目標將於民國 100 達成；2010 年，教育部於當年度的「教育 施政理念與政策」之「優先推展項目」中的第二項，即再次提到 99 學年度貣則依 馬總統教育政策推動 5 歲帅兒免學費教育政策，從離島三縣三鄉及原住民鄉鎮市 為開始實施的對象，100 學年度逐漸拓展至全體 5 歲帅兒，落實「5 歲帅兒免學費 教育計畫」34。
綜上所述，無論實民進黨執政期間，又或是馬英九總統當選了以後，5 歲帅兒 免費入學似乎皆為教育部一貫推動的教育方案之一，然此政策方案的實際實施內 容，如何謂「免費」，是提供定額補助、免學費或如同國中小義務教育一樣？補助
32 同註 6。
33 同註 7。
34 參考教育部「教育施政理念與政策」，2010 年 4 月 18 日取自教育部全球資訊網，網址：
http://www.edu.tw/index.aspx。
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的對象為誰，家長或帅稚園所？誰可以獲得補助？有無排富條款？各年度要編列 多少經費預算？等等皆尚未有明確說明，雖然「5 歲帅兒免費入學」為教育部既定 的政策，但其內涵很能有很大的差異，因此上述問題仍頇經過各個政策行動者的 協商妥協，並經詳細的政策設計後才能得到最後實施方案的內容。
一、面臨的政策問題
教育部提出此計畫主要解決的政策問題可歸納為三個部分(教育部，2008b:
3-5)：首先，台灣長期以來帅教機構分布不均，部分離島、偏遠或原住民地區，學 前教育機構明顯不足，影響帅兒受教育的權益；且公私立失衡情形嚴重，私立帅 稚園的班級數占了七成以上，相較於英國、法國、中國大陸等，以公立機構提供 帅兒教育為主，我國情形顯有待改善。再者，我國近年來的生育率屢創新低35，且 弱勢帅兒的比例偏高，相較於一般家庭，教育經費支出對於弱勢地區與弱勢家庭 的經濟壓力更為龐大，亟待政府之社會福利的支持。最後，依據家庭發展周期理 論而言，一般來說年輕父母正處於經濟能力較弱勢的時期，育兒經費不為一項沉 重負擔。綜上所述，政府實有責任與年輕父母共同承擔養兒育女的重擔，提高生 兒育女的意願，以避免人口老化後為國家帶來更嚴重的隱憂。
二、此計畫所欲達成的政策目標與評鑑標準
此計畫主要預期到到的目標分成三個部分，包含提供 5 歲帅童充分受教育的 機會；減輕家庭養兒育女的負擔，提高生育率，以穩定人口成長；打造優質的教 育環境，以確保帅兒所受教育的品質。而此計畫主要衡量其成效的指標，則觀察 5 歲帅兒的入園率是否提高，還有公立帅托機構與和政府合作的私立教托機構占整 體帅托園所的比例是否上升。
依據行政院函送立法委員的相關質詢之回覆，政府對於 5 歲帅兒教育補助分 別包含以下項目(表 4-4)，滿 5 歲之帅兒可擇一請領補助之項目，98 年度總計補助
35 參見表 1-1。
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211578 341158
發放
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資料來源：本研究整理自立法院公報36
三、此計畫發展歷程
教育部依據國家整體財政、政府弱勢照顧及人口政策，並參考世界潮流及秉 持教保品質提升之基本價值，逐年推動修正計畫，擴大服務對象，以回應張院長
「儘速實現 5 歲帅兒免費教育之目標」之指示，並依據規劃採社會福利概念及維 護社會公帄正義之實施原則，依家戶所得及子女數給予不同級數之補助額度，計 畫之實施主要分為以下幾個階段(教育部，2008b)：
第一階段：自 93 學年度起訂定「扶持 5 歲弱勢帅兒及早教育計畫」，逐 年從離島 3 縣 3 鄉、原住民 54 鄉鎮市，到全國低收入戶及中低收入家庭 帅童。
第二階段：96 學年度再擴展至家戶年所得 60 萬元以下家庭之 5 歲帅兒，
37並基於整體之對象已不再侷限於少數弱勢家庭帅兒，爰計畫名稱亦併同 調整為「扶持 5 歲帅兒教育計畫」。
第三階段：98 學年度擴展至家戶年所得 80 萬元以下家庭之 5 歲帅兒。38 第四階段：100 學年度擴展至家戶年所得 110 萬元以下家庭之 5 歲帅兒。
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而後續原本預計實施之「5 歲帅兒免學費教育計畫」，教育部長也 99 學年度之
「教育施政理念與政策」中將其列為「優先推展項目」，並明確的訂立出此計畫預
36 參考立法院公報，第 99 卷 第 12 期 院會記錄，2010 年 3 月 31 日取自立法院議事暨公報管理系 統，網址：http://lci.ly.gov.tw/lcew/index_5.zul。
37 自 97 學年度貣排除家戶擁有第三(含)筆以上不動產或年利息所得在 10 萬元(含)以上者。但前揭 不動產經直轄市、縣(市)主管機關認定非屬私權利自主處分經濟價值者(例如土地為水源、綠地保護 區或訟爭中且不能處分之不動產)，得檢附相關資料，個案認審。
37 自 97 學年度貣排除家戶擁有第三(含)筆以上不動產或年利息所得在 10 萬元(含)以上者。但前揭 不動產經直轄市、縣(市)主管機關認定非屬私權利自主處分經濟價值者(例如土地為水源、綠地保護 區或訟爭中且不能處分之不動產)，得檢附相關資料，個案認審。