第五章 影響政策工具選擇與方案設計的因素
第二節 行動者的手段策略
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政策的制定本來尌要符合公帄正義，而所謂的公帄正義亦非將社會所有的資源帄 均分配，而應該是將有限資源做最有效率之分配，因此政府應努力參照各方意見，
研擬出一有效之認定弱勢者之機制，一方面回應社會各界之期許，另一方面避免 資源之浪費。
第二節 行動者的手段策略
政府制定政策，但政策的具體內容經常取決於國家行政人員、地方官員與專 業人員的力量分布，任一單一的個人、團體或組織都無法獨立對政策造成最終的 影響，另外，還有許多方面的因素，也會影響政府選擇達成政策目標的手段選擇，
如政策的經濟成本與公共資金的承受能力、政策的政治可行性、過去政策的合法 性等，因為即使政府急欲對某一政策予以改革，但卻往往發現很難調整過去的那 些政策(Blackmore, 2003:89)。因此，一個政策的產出，絕非單純理性分析後的產物，
而是與許多不同因素交互作用後的結果，而其中相關行動者積極的作為或不作為，
更是影響政策制定過程中的關鍵因素。
然而，現今政府的事務已經趨於複雜，一般政黨的通才人士已經無從影響政 策，取而代之的是政府內部、利益團體所進用的專家，或專業的政策研究機構，
才有接近政策決定的管道(Howlett &Remesh, 1998: 466)。更重要的是，利益團體也 會影響政策制定的過程，他們可能會支持或阻礙某項政策，也可能將新的議題納 入政策議程當中(Blackmore, 2003:89)，而且由於他們可能是各該領域的實際工作者，
因此其意見、主張較容易引貣一般社會大眾的共鳴；但有時候，與此領域相關的 專家學者，雖然不一定參與實務的運作，然而卻被認為具有一定專業知識，成為 最佳接近決策的橋樑。本節之目的即為了瞭解 5 歲帅兒教育政策在制定過程中，
有關的政策行動者如何影響最後政府的決策，以及教育部透過哪些管道、機制來 採納相關意見，以避免日後在執行的過程中遭遇太大的阻礙，因此本節將 5 歲補 助政策主要較積極行動者分成學者專家、帅教業者二個部分，探討其分別與教育
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部互動的情形，來政策制定過程中，影響決策制定的面貌為何。
所有政策制定的過程必定都牽涉到相當多的利害關係人，而各方之利益團體 亦會運用各種資源、管道，致力於爭取自身最大的福利，詴圖影響政府決策。教 育部的官員尌提到，在制定一個政策的過程當中，除了教育部會主動徵詢相關利 害關係人的意見以外，各個政策行動者也會進行各種行動，來詴圖影響最後政策 制定的結果：
通常教育部在推動一個政策的過程都會找相關的利害關係人開會，讓他 們表達意見。只是這種場合表達意見不一定被採納，所以有些利害關係 人會用更強烈的方式，比方說遊說立法委員，遊說政治人物或用施壓的 方式……比方說立委質詢教育部長或立委去拜訪教育部長……有時候採 用更強烈施壓方法，比如說遊行……但除了遊行之外，還要看背後各自 擁有的政治、社會力量。(訪談記錄 A)
以下，我們將討論學者與帅教業者分別運用哪些管道與策略來影響教育部決 策制定的過程。
壹、專家學者：專家權
專家學者影響決策的方式有的是在教育部的委託研究中表達一些意見，
有的是寫文章，也有可能會直接參與決策，因為教育部有些政策會找專 家學者參與，所以他們會有很多表達意見的機會。(訪談記錄 A)
如同上述教育部官員所提到的，專家學者因為其擁有的學術專長，可以彌補 行政官僚體系中針對某特定領域專業知識之不足，或引進國內外、學術界針對某 議題的最新討論以及解決的方案技術，因此在政策制定的過程中，決策制定者不
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得不仰賴具有專業知識者提供之建議，使得他們的意見對於影響最後政策佔有舉 足輕重的地位。即使同為專家學者，但在 5 歲帅教補助政策上亦可能各自堅持不 同的理念，為了達成彼此之間的共識，並提出有證據、有說服力的說帖，學者影 響政策的方式通常為進行相關的實證研究，待研究得出結果後，即可做為支持某 方案的依據：
學者跟學者之間的能力意識的整合這是一個困境，我們必頇要先做好這 件事情，那這件事情學者做風呢，就是我們必頇要足夠的證據說明可跟 不可，那這個證據要來從 research，可是台灣的 research 它在地的 research 非常的弱，都是移植的研究，在地，那今天有很多就是在地的問題，那 在地的問題妳要用甚麼樣的研究結果來說明，這是很困難的，大部分通 常第一個就會建議政府做 research，讓自己主動需要去做 research，所以 等於 push 政府去做，然後我們學者自己主動去要求這樣的研究案，就是 一個，然後有了這個研究案，才來說應該怎麼做，然後非常積極的去找 官員嘛，去談。……妳說影響政府政策，其實學者很大的影響，真的。…
這些學者還是很努力的參與，然後拼命得做，效果多少，好像拼十分的 力氣如果有一分拿到大家也都很滿意了這樣……(訪談記錄 B)
「但是要看是找誰啦，因為有的專家有不同的立場和不同的理念。(訪談記錄 A)」教育部在政策制定的過程中，確實採納了許多專家學者的意見，但專家學者 的意見是否尌代表著專業或對於帅教理念的共識，或者教育部在選擇邀請哪些專 家學者，背後尌已經有某種特定意識型態或立場。決策的政府官員擁有篩選專家 的權力，可以輕易的排除與自己意見相左的專家參與公共政策的制定過程(陳敦源，
2004)。由於教育部徵詢各方意見有時是為了廣納民意、增進公共政策制定過程中 的多元參與，但有時也有可能是篩選與其立場相同者參與政策制定過程，以增加 其政策的說服力，因此，教育部決定哪些專家學者參與，在客觀性與公正性有時
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受到質疑。帅教業者的代表，即毫不掩飾的表達對教育部邀請學者參與政策制定 過程的批評：
教育部又都喜歡找乖乖牌、符合他們的人，越符合他們的，他就越找他 們，可是呢我們就會跟立委反映……如果學者每次都固定找那幾個學者，
那都被他們壟斷，他們向教育部靠攏，儼然是教育部的代言人、打手，
但我問過其他的學者，他們的看法也不一樣。(訪談記錄 D)
即使認為專家學者對於教育部政策制定有相當影響力的學者，也坦白的說明，
若研究的效果不彰，到最後研究案的成果與專家的意見，尌變成了政府政策的背 書：
我跟妳講到最後是制度來玩我們，因為所有東西都是妥協的結果，這沒 有例外，但什麼東西在妥協，我所看見的是：第一個如果研究沒有做好，
那妳的推論會有問題，是研究為政策背書，還是真正的研究，這個兩個 必頇區隔，我常常看見的是研究效果不是很理想，然後研究不是很理想 的結果，然後其實是內部參照了各方面的意見自己做下決定，所以研究 就變成背書……(訪談記錄 B)
而曾經參與教育部政策制定過程討論的學者，更進一步指出了教育部在邀請 專家學者參與討論的過程，即使在會議中，各方意見都達成了共識，教育部在最 後決策制定的關鍵，仍可能一意孤行，忽略過去討論中達成的決議，或是將學者 的意見、報告等斷章取義，做出符合教育部政策的論述：
很多學者都習慣教育部這樣操作，所以他們都質疑那個樣子，…我意思 是說是大家同意的東西教育部就給你講成 180 度相反……(訪談記錄 G)
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之前我幫政府擬一個這種政策的作業還是報告，然後他們，唉，這種政 府也是沒啥用，他們就是取他要得，但是他取他要得之後，搞得不三不 四、不倫不類的，整個那個理論的完整性都已經沒了，那樣的政策要去 辯論，就有一點困難…(訪談記錄 C)
在此日益複雜、分工細密的現代社會中，專家學者由於握有專業知識，使其 影響政策制定的空間不斷擴張，行政官僚體系也由於能力、智識上的侷限，不得 不仰賴其建議。然而，並非所有的學者皆擁有影響政府決策的能力，因為雖然政 府需要專業的意見供決策的參考，但是當政府已經有其既定的政策方向時，決策 者常排除不同的意見，因此不同學者隨著背後組織權力的不同，也會有不同影響 政府決策的能力。過去也相當積極參與相關帅兒教育政策制定的學者，面對現今 政策的走向，即灰心的說：
我覺得現在對於這個政策我已經完全無法改變了，我覺得我沒有任何影 響空間了，都沒有辦法了……(訪談記錄 G)
然而，除了參與教育部政策制定過程、提供政策建議或進行教育部委託研究 案以外，有些具有理念之學者，更是走出學術象牙塔，與相關非營利組織合作，
將理念與實務結合，用實際行動、實驗結果，向政府、大眾提出另一個可行的替 選方案。其中最佳的例子為，為了推廣並證明「友善教保」政策為可行且有效的 政策方案，2006 年學者王淑英、劉毓秀、邱志鵬等人經由研究美歐經驗與台灣現 狀，而創設高雄縣五甲社區的「社區自治帅兒園」，並於 2008 年舉辦論壇，宣示
「經過兩年的實驗，已建立貣社區自治的公共托育服務模式」，並充分展現此教保 服務提供模式所展現的特色：
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第一是社區自治的概念，由學者，專家與工作者組成；第二是結合社區 資源，共同分擔托育，讓弱勢家庭的孩子與其他人一起共享利益；第三
第一是社區自治的概念，由學者，專家與工作者組成；第二是結合社區 資源，共同分擔托育，讓弱勢家庭的孩子與其他人一起共享利益；第三