第二章 文獻回顧
第一節 政策工具之理論與相關研究
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第二章 文獻回顧
帅兒教育政策發展至今，觀察教育部的態度似乎偏向全面補助5歲帅兒尌讀帅 稚園，然而此政策似乎尚未完全定案，表示相關的方案尚有相互競逐的空間，其 支持者也分別在公共的領域中為其理念展開一連串的論述。雖然很多人批評理論 總是與實務脫節，但那些關乎全國人民的政策仍需要學理的支持，以從周延、完 善、理性思考的角度展開政策制定的過程，因此以下我們欲從二大部分藉由相關 文獻的檢閱，以作為本文展開研究之基礎。
第一，從相關的期刊、論文了解何謂政策工具理論、政府在挑選與運用政策 工具上面臨哪些侷限以及影響政策工具選擇的主要因素有哪些，使政策工具選擇 的過程往往無法依據古典經濟學家所假定的那般，完全理性的全面考量所有的成 本與利益，使得政府的決策反而呈現一種混沌(chaos)13的狀態，最後並檢視以政策 工具理論分析政策可能有哪些限制。
第二，我們從政府相關出版品、報章雜誌、期刊、論文等，勾勒出台灣5歲帅 兒教育政策相關政策工具運用的概況。再依從相關教育學術文獻探討各主要替選 方案背後支撐的學理依據，進而歸納出各個方案主要的理念與主張。
第一節 政策工具之理論與相關研究
所有的政策都是動態的，沒有任何一個政策在經過一段期間後仍然維持相同 的組織架構或仍針對相同的標的人口、提供相同品質的服務(Hogwood&Peters, 1983:25)。因此相同的政策問題在不同的時空背景下，可能有不同的政策工具來加 以解決；甚至一相同的政策工具在面對不同問題情境的變化下，可能面臨政策失 靈，或是帶來出其不意的效果。政府做為干預者，有賴於範圍廣泛的政策工具，
以實現其所預定的目標，而每一種不同的政策工具都有其不同的效果並展現不同
13 混沌理論(Chaos Theory)意指萬事萬物看貣來毫無章法，任何事都能隨機發生，難以預測，但冥 冥中還是演化出一種亂中有序的生存及運作法則(吳定，2005:21)。
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的特徵(Linder and Peters, 1998:33)。
理性的決策模型假定某一政策方案的目標可以清楚準確的被陳述，而在政策 分析、決策的過程中，相關人員總是朝同一個目標努力，他們盡可能的想像與考 慮所有的替選方案，並清楚的界定每一個替選方案，確保它們彼此間是互斥的，
最後他們精準且完整的評估每一方案的成本及利益，並選擇將目標所界定的全部 福祉增至最大的方案；然而在現實政府決策的過程當中，往往含糊其詞的陳述目 標，甚至保密或隱藏某些目標，他們對於所宣稱的目標也並非從一而終，而是隨 時準備順應政治型態改變或重新界定目標，並且避而不談某些替選方案，以阻擋 其進入議程，使得決策者偏愛的選項看貣來像是唯一可行的方案，政府亦利用修 辭工具混合不同的方案，以避免清楚的決定引貣強烈的反抗，最後決策者只挑選 成本和利益會使其偏愛的方案顯得最好的後果，而選擇對於強勢選民傷害最小的 行動方案，但另一方面卻向廣大的人民描述其決策創造最大的社會利益(Stone, 1997)。
在政府決策的過程中受到太多因素的干擾，使理性分析本身成為政治的產物，
他們是很有策略性的依據其已定的目標而精心製作的一套論點，目的在於使分析 的結果符合一套特定的目標。而某一特定的政策方案，即在各方的分析、論述中，
經過激烈的競爭角力後脫穎而出，而無論是選舉、政治人物、行政官僚、學者、
利益團體等，皆在此場戰役中扮演一席重要的角色。因此在政策制定的過程中可 能影響最終結果的因素錯綜複雜，並非理性、線性的決策過程可以加以解釋說明，
以下尌政策工具的意涵、類型與工具理論對於政策分析可能有的限制、政策工具 選擇與運用之侷限以及影響政策工具選擇的因素之相關文獻檢閱如下，最後並檢 視政策工具相關研究，以提供本研究完整之理論架構。
壹、政策工具的定義與類型
政策工具的概念看似簡單，但對於政策工具概念的描述實際上相當困難，
Salamon(2002b:19)提出政策工具最基本的定義為「解決公共問題所有行動的集合」；
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Hoogerwerf 將其定義為：工具為行動者潛在可以用來實現一個或多個目標的所有 東西；而 Ringeling 則認為，工具為所有政策活動的集合，其展現出關注於影響與 治理社會過程的特徵(Bruijn and Hufen, 1998:13-14)；政策工具是指政府可以用來實 現某種政治目標的手段(Woodside, 1998:163)。
工具導向的發展，係由於政府組織對於實務上知識需求增加的結果，也尌是 說，隨著政府職責日益擴張與政策執行之複雜性漸增，對於科學與實務觀察的能 力亦與日俱增，因此在這樣的情況下，以目標和工具的觀點來分析政策，對於改 進政策的過程，可以提供相當大的貢獻，因為工具論的觀點將那些原本難以回答 的問題轉變為可操作化的政策意圖。1980 年代學者將政策失靈歸咎於對政策工具 知識的缺乏，因此欲解決政策失靈的問題，有賴於對於政策工具理論與學說的發 展，並將此理論轉變為實際公共政策過程中可資利用的工具(Bruijn and Hufen, 1998:12-13)。
近年來，資訊傳遞的重要性日益增加，逐漸取代基於國家權力的政策工具，
不再是強制力引導政策的走向，而是說服的力量成為重要的因素(Bruijn and Hufen, 1998:18)。近來許多政策層面上的改革與政治上的宣傳口號，都將政府機關重新定 位於一複雜、與第三部門夥伴相互依賴關係的位置中，以取代過去傳遞標準化公 共服務之中央集權、層級節制的機關(Salamon, 2002b:3)。
政府面對日益複雜的社會經濟環境，實際上公共問題的解決需要政府與私人 機構等多重層級的共同合作，因此公共的行動發展出多元的替選工具，如補貼 (grants) 、 契 約 (contracts) 、 保 險 (insurances) 、 管 制 (regulation) 、 貸 款 保 證 (loan guarantees)、抵換券(vouchers)、矯正費率(corrective fees)、稅收支出(tax expenditures) 等，從政府到私人部門間，包含營利與非營利組織等共同的合作以滿足人民的需 求。這些不同的政策工具根本的改變了公共管理的型態，政府不在僅僅以財政來 傳遞公共服務，而是創造出一種全新複雜的社會網絡，出現國家與地方政府、公 共與私人組織之共同的治理活動。因此，所謂的「新治理」，著重以現代力量合作 的本質來滿足人類的需求，在公、私行動者間組織成複雜的網絡之下廣泛使用多
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元的工具，並發展出與之對應不同型態的公共管理與不同類型之政府部門，強調 共同合作、授能以取代過去層級節制與控制(Salamon, 2002a:vii)。
對於政策工具的研究，我們將焦點關注於政策工具的執行與政策產出與政策 效果之間的關係；另外，工具途徑核心的假定在於，不同的工作建構了不同類型 的政策活動，同時其產生了不同的問題與政策效果(Bruijn and Hufen, 1998:14-15)。
過去學者花費大量的時間精力來形成一種特定的政策工具分類，目前較為人 所接受的係為三大家族所做的區分(Nispen and Ringeling, 1998)：第一為「管制類」
工具組成，如命令、執照、許可、管制等；第二為「經濟類」的手段，相較於管 制性工具，此分類包含較多的激勵與更少的強制性，如補貼、津貼、稅收等；第 三類為「溝通性」工具，目的在於使標的人口獲得更多或更少的資訊；另外，
Hood(1983)補充了第四類政策工具，其稱之為「組織」，包括行為指導與處理。然 而任一個政策工具實際上都如同一個「包裹(package)」一般，由許多不同的元素 所組成，包含提供財貨或服務的類型14、傳遞的媒介15、傳遞系統16與一組規則
17(Salamon, 2002b:20)，因此 Salamon (2002b:21)尌各種政策工具的特徵，提出公共 行動一般會使用到的工具分類，如表 2-1：
14 如現金給付、某些行動的限制或抑止、資訊的提供等等(Salamon, 2002b:20)。
15 提供財貨或服務的媒介，包含透過貸款、補貼、抵換券、直接提供服務或稅收系統等(Salamon, 2002b:20)。
16 傳遞的系統指參與提供財貨、服務、行動之提供的一系列組織，如政府機關、非營利組織、地 方政府與營利組織(Salamon, 2002b:20)。
17 無論是正式或非正式的，任一個工具都包含一組規則來定義組成傳遞系統間實體的關係(Salamon, 2002b:20)。
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表 2-1 公共行動的一般工具
工具 產品/行動 媒介 傳遞系統
直接政府 財貨或服務 直接提供 公共機關
社會規則 抑止 規則 公共機關/規範
經濟規則 公帄價格 進入與比例控制 規則委員會
契約 財貨或服務 契約與現金給付 商業、非營利組織 補助 財貨或服務 補助獎勵/
現金給付
低層級政府/
非營利組織
直接貸款 現金 貸款 公共機關
貸款保證 現金 貸款 商業銀行
保險 保護 保險政策 公共機關
稅收支出 現金、誘因 稅 稅收系統
費用/收費 財務上懲罰 稅 稅收系統
法律課以義務 社會保護 民事法律 法院系統 公營事業 財貨或服務 直接提供/貸款 準公共機關 抵換券 財貨或服務 消費者補助 公共機關/消費者
資料來源：Salamon (2002b:21)
工具論的觀點與政策實務上是緊密相關連的，尌政府或政策的實踐上來說，
他們通常也是以工具的角度在思考問題，因此工具導向的觀點，可以做為理論與 政策執行實務的一個橋樑。而工具途徑亦可提供啟蒙的功能，因為政策工具選擇 的過程即為揭示政策具體內容的過程，其並將政策理解為由一系列的工具所組合 而成，提供政府部門得以有目的性的安排影響社會過程的方式。在很多的情形下，
雖然環境脈絡變數帶來很重大的影響，但工具論的觀點，提供我們關注於政策工
雖然環境脈絡變數帶來很重大的影響，但工具論的觀點，提供我們關注於政策工