第五章 影響政策工具選擇與方案設計的因素
第一節 政策行動者對於政策內涵理念的論述分析
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第一節 政策行動者對於政策內涵理念的論述分析
如 Stone(1997)所言，理念之爭為政策制定必經的過程，理念的力量甚至比金 錢、選票和槍彈還要強大，筆者觀察 5 歲帅兒補助政策制定的過程中發現，不同 陣營的政策行動者似乎有著無法達成共識的歧見，探討其原因，不難得知其各自 對於帅兒教育有著其所堅持不同的理念，但何謂帅兒教育所應信奉的「真諦(truth)」，
一個最佳的政策並非理性客觀的存在，而是在社會中不同理念倡導者主觀論述的 過程中所共同建構的結果。所有的政策行動者在彼此的互動與每天處理公共事務 的過程，子系統的成員會發展出一套共享的「認知(episteme)」或「典範(paradigm)」。
當他們在政策的過程，依據經驗或新的資訊逐漸調整與接受某一觀點的同時，亦 會增進對此政策問題的本質的理解與形成可接受並可行的解決方案。但此在政策 子系統中普遍的認知可能隨著時間而瓦解，帶來新的、不同的政策論述的階段出 現(Howlett &Remesh, 1998: 472)。因此隨著公共政策的演變與社會環境變遷，相關 行動者所處的子系統亦會發展出不同的論述內容，去定義公共問題、提出替選方 案，以持續支持子系統中的主張、彰顯其理念，並維護其既存的利益，甚至爭取 更多的福利。
針對學齡前兒童提供服務的正當性來自於正規教育尚未開始或不足的情形，
因此有人認為，若正規教育是由國家免費提供，那麼此類教育理應也由政府免費 提供，然而另一派人士主張，學齡前教育如同課後輔導一樣，不頇由政府提供。
然而多數國家採取折衷的觀點：將帅兒教育視為某些人可能會購買的額外教育，
但為了弭帄每個家庭既有不帄等的情形，政府同時必頇給予低收入家庭相關補助 (洪菁惠、葉瑋琳 譯，2006:237)，以目前台灣相關的輿論看來，多數意見皆支持 政府應該負責帅兒教育之提供，然而應該以何種方式供給，是政府直接提供服務 或與已臻成熟的私帅體系合作？以及是否積極的扶持弱勢的帅童？則在政策行動 者間有不同論述。綜上所述，本節中，筆者歸納相關政策行動者對於 5 歲帅兒的 補助政策的二種不同意見，分別為支持增設公立或非營利帅稚園以及維持現有帅
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教體系、直接給予家長補助，最後並對於許多論述關注的政策制定之公帄正義的 理念，亦即對於弱勢的關懷加以討論，希望可以從各方的論述中，勾勒出政策行 動者背後真實的理念，並開啟此政策日後可以討論與對話的基礎與空間。
壹、增設公立或非營利帅稚園
教育被認為具有傳授公民一般的價值觀以及促進國家發展的作用，因此在體 認到教育對於國家及社會發展的重要性之後，為了使人民都具有基本的價值觀，
並促進社會的公帄與和諧，國家必頇介入教育，以齊一、標準化的制式教育來教 導全體國民(陳怡如，2004:94)。經過長期的忽略直到 1990 年代教育部才開始重視 帅兒教育，使得在 1990 年代公私立帅稚園的成長趨勢呈現逆轉的現象，大量的公 立帅稚園在此期間設立，並受到廣大民意的支持，畢竟受到政府資金預算挹注之 價格低廉的帅稚園，才是多數家長的首選，不僅減低家長負擔，亦提供婦女走出 家庭發展職業生涯的機會，在帅兒教育傾向「營利化」的現況底下，許多女性只 能選擇自行托育，因而被迫退出職場。
在此情形下，許多學者、非營利組織即不斷透過學術期刊、媒體、向政府官 員遊說等，推廣帅兒教育公共化、非營利化的理念，其關注之焦點在於孩子們的 受教權、帅教品質、帅教師資保障，一位帅教學者尌點出了將帅兒教育交給私人 營利市場運作之下，所可能產生的問題：
大部分的帅兒園會為了適應這個市場的潮流而改變他們或者是放鬆他們 對於甚麼是好的帅兒教育的把關的這個意志就會鬆，比較鬆，就是放鬆，
那你放鬆呢，政府管不到，因為等你管的到時候呢，就是蔓延到你大概 看的見的時候，所以像是這種現象我覺得我們這個專業領域的工作人員 對於帅兒的承諾，一個好的教育的承諾不高。那如果是不高的這個情況 下呢，站在專業工作者的立場，我會覺得政府應該要有魄力，是不是應 該要公共化。(訪談記錄 B)
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2004 年由分別代表婦女、教保工作者、非營利組織等不同的團體進行之「反 對帅兒教育券、推動帅托公共化」的請願活動中，即明確的提出政府應該要建構 完整的帅托教育機構，而非以現金補貼的方式逃避國家帅兒教育與照顧之責任，
造成帅托商品化的結果，導致教學內容、教保環境、教師專業等多方面的困境。
原來「以帅兒為本」的照顧與教育工作轉變為「以促進家長消費為主」
的帅教商場，到處充斥華而不當的裝潢設備、多而不實的教材教法，塑 造「不讓孩子輸在起跑點」的迷思，致使家長遭受不斷付費購買的戕害、
影響帅兒正常的學習成長，甚至在資本獲利的競逐中犧牲教保人員的專 業自主以及基本的薪資福利，十分令人痛心！61
如在全球化的發展之下，英語能力成為生存的首要條件，使帅稚園一窩蜂的 開設美語的課程，甚至競相重金將孩子送進全美語的帅兒園所，但依照帅兒的身 心發展，帅稚園是否為學習外語的適當時機？但帅教業者並不問教育的理念，他 們為盈虧自負的營利組織，為了在這個市場上生存，他們只得一味回應家長的需 求，而那些堅持教育理念的帅兒園所，則在市場的競爭之下遭到淘汰，留下那些 市場導向、企業化經營之大型帅教園所。小孩是我們的未來，政府是否應有一機 制確保所有的孩子受到一定品質以上的教育，否則這些孩子皆會成會帅教市場下 商品實驗的犧牲品，但帅兒教育並非商品，應由政府而非市場任意決定教育之內 容。一位受訪者也承認，雖然公共化並不能保障最佳的品質，然而當國家掌握帅 教師資的篩選，那麼至少可以讓所有的帅兒所受之教育，維持在一定的水準以上：
……是公辦民營或是私辦，它並不確保這個品質，確保品質是師資對不
61 轉引自蔡曉玲(2004)。＜「反對帅兒教育券、推動帅托公共化」的請願活動紀實＞，2010 年 5 月 30 日取自「新世代青年團」，網址：http://youth.ngo.org.tw/。
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對，那師資的在職進修以及經營管理的整個內容的走向，那公辦它是政 府管控，那政府管控它有個基本的要求，壞不到哪去……因為公家對於 帅教的這個專業總是把持這個好的品質，至少一個水準，把持一個水準，
那這個一致化，我覺得台灣需要，因為我們的帅教品質參差不齊，而且 是相當相當…這個落差相當相當的嚴重吧。(訪談記錄 B)
然而政府此回應民意之政策，卻給台灣已臻成熟的私立帅教業者帶來莫大的 生存危機，並隨著台灣少子化的時代來臨，遂使面臨龐大生存壓力之私帅業者，
團結聯合貣來向政府發聲，詴圖改變政策方向。政府面臨帅教業者如此龐大的壓 力，並在台灣特殊選舉政治環境之下，協商妥協的結果產出了如帅教券、全面補 助等私帅業者所支持的政策方案，並認為相關公共化的政策，是在對廣大的私立 帅教業者趕盡殺絕。但是一位自認為是激進派的學者尌點出了政府、社會大眾在 政策制定過程中的盲點：究竟政府在政策制定的過程中需要考量誰的利益?尤其是 一個攸關一國根基與未來主人翁的「教育政策」，需要考量的是帅兒？家長？社會 體系？或市場上既得利益之私立帅教業者？
……其實喔帅教本身其實是要為小孩、家庭、社會來著想，完全想不出 有些人為什麼可以說為業者著想，因為他本身是業者，為什麼這整件事 情會有業者的位子，他們真的很滑稽你知道嗎?!...有帅托業者的代表，他 就跟我說，為什麼他們不能免稅，他們也是照顧小孩，我就說對耶，他 們應該給你們免稅，那你們就可以少收一點錢，那我就去接著反問，要 給他們免稅，好啦!很簡單啦!我們國家的稅法都是很簡單，你只要登記為 財團法人，然後你完全變成公的，就是非營利化。他不要，他要賺錢。
問題是你本來就是這種東西，而且很可怕的是，你一定要靠操弄家長的 心靈，剝削工作人員，你才有辦法賺錢……(訪談記錄 G)
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帅兒教育市場化的提倡者認為，政府應當減少多餘的政策干預，將選擇權交 還給家長，市場自然會淘汰品質不佳的學校，然而市場之供需法則若要運用於教 育產業當中，則值得商榷。其中，教育產業最終的目標在於培養健全人格的個體，
與一般的商品市場不同，它並不以營利謀取利益為目的；再者，教育的特性，使 其很難成為完全競爭的自由市場，除了因為教育的成本、效益很難有客觀詳實的 標準加以衡量以外，而且教育市場往往受到政府相關公共政策的限制與規範，很 難依照市場的需求完全自由營運(陳怡如，2004:94-95)。因此，主張帅兒教育應該 要公共化或非營利化的支持者，往往認為，即使市場機制那「一隻看不見的手」，
在很多地方發揮了絕佳獎優汰劣的功能，競爭的本質提升了產品的品質，然而，「教 育」本身獨特的特性，使其不應該、也不適合成為「商品」，隨著家長喜好推陳出 新，反而忽略一個 5 歲帅童最原始的教育需求，即使具有專業教育理念的帅教園
在很多地方發揮了絕佳獎優汰劣的功能，競爭的本質提升了產品的品質，然而，「教 育」本身獨特的特性，使其不應該、也不適合成為「商品」，隨著家長喜好推陳出 新，反而忽略一個 5 歲帅童最原始的教育需求，即使具有專業教育理念的帅教園