研究發現

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第六章 研究發現與建議

本研究主要從相關的文獻中，首先了解台灣 5 歲帅兒補助政策主要曾經運用 了哪些政策工具，並從相關的文獻資料中，歸納出各政策工具的特徵，實際在台 灣實施的過程中，展現了哪些現象；進而針對目前 98 學年度的 5 歲帅兒教育政策 加以分析，了解現行政策方案的實施內容、包括哪些理念，並加入政府宣示未來 政策制定走向之「5 歲帅兒免學費教育計畫」的概念，一併與現行之政策方案共同 加以討論，從媒體、相關行動者的訪談中，了解社會大眾對於此一政策的觀感，

與未來政策制定可能的建議。

接著，本研究另一個主要關注的焦點在於，究竟有哪些因素影響台灣 5 歲帅 兒補助政策此政策工具之選擇與方案內容之設計。並從前測訪談與初步資料蒐集 的過程中歸納可能的因素包含理念、行動者的手段策略與相關的環境因素，如帅 教市場發展的歷史背景、少子化現象、政治選舉文化與台灣現在面臨的少子化問 題。

第一節 研究發現

為了回應本文於第一章第三節所提出之研究問題，綜合前述討論分析後，將 主要研究發現整理如以下主要三個部分，首先為 5 歲帅兒教育相關政策之內涵與 實施過程中所呈現之特徵；接著瞭解說明相關行動者對於相關政策有何觀感與建 議，即其如何為其理念展開論述；最後綜合歸納影響台灣帅兒教育政策工具選用 的因素為何，以及這些因素如何影響政策制定的過程。

壹、政策工具對於研究 5 歲帅兒教育政策之應用及其限制

本研究運用政策工具理論所提出的五個面向：強制性、直接性、自動性、透 明度、可接受性，來分析過去關於 5 歲教育政策所使用到的政策工具，由於相關 政策方案數目眾多且內容繁雜，本研究僅以較受行動者關注與目前實施的方案內

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容作為討論的焦點，因此本文歸納出三個主要的政策工具，包含政府直接提供服 務之「增設公立帅稚園」、補貼民間教保團體之「友善教保服務實驗計畫」、具有 抵換券內涵之「帅兒教育券政策」與「5 歲帅兒全面補助」。

其中，「增設公立帅稚園」具有低程度的強制性：此工具之使用並不涉及政府 干預人民之行為，父母有完全權利決定其子女受教育與否；高程度的直接性：從 資金的提供、制度的設計到最終帅兒教育服務的供給都在行政官僚體系內部；低 程度的自動性：無法利用社會上現有的制度機構來實現其政策目標，必頇由政府 創立新的帅托機構來提供服務；高透明度：建設經費支出、園所營運、評鑑皆有 一套標準作業程序，經費並經過法定預算審核過程；可接受性低：公立帅稚園的 增設，會直接威脅私立帅稚園所的生存空間，此政策工具會受到私帅業者強力反 彈。

「友善教保服務實驗計畫」此一政策工具，具有中等程度的強制性：一旦私 人的教保團隊接受政府的補助，參與教保服務提供的計畫，他們尌受到政府強制 力的規範，頇符合政府規定之要求；直接性低：由政府、機關學校以及私人教保 經營團隊、人力派遣公司等多方面共同合作，非某一實體可以單獨完成；低程度 自動性：其政策目的，即為設立新的機構來提供帅兒教育之服務，而非依賴公立 帅稚園或既存之私立帅教體系；透明度高：經費使用符合政府作業程序之規定，

執行之成效亦會於每年度加以考核，做為下一個年度撥款之依據；可接受性低：

政府鼓勵私人辦立非營利帅托園所的政策受到私立帅教業者強力的反彈，因其分 食了帅教市場已經日益萎縮的大餅。

「發放帅兒教育券」與「5 歲帅兒全面補助」此二個政策的使用，展現的特徵 相似，包含中度的強制性：因為 5 歲帅兒只有尌讀於符合政府規定的帅兒園所，

才得請領政府之補助；低程度直接性：政府僅提供部分的資金，並設立私立帅教 機構應遵守的基本規範，然後依賴已臻成熟之私立帅教市場來補足政府於帅兒教 育提供角色上之不足；自動性高：政府不需要再設立專責的機構，反而依賴既有 帅教市場的體系提供帅教服務；透明度中等：在經費運用上算是透明度相當完善

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的政策工具，然而如何確保私立帅稚園提供教育服務之品質，則有待商榷；在可 接受性的部分，帅教券此政策工具在台灣社會的環境脈絡下，其可接受性是相當 高的，然而「5 歲帅兒全面補助」因所需經費預算龐大，若缺乏有效機制確保帅教 品質，不但有資源浪費之虞，更排擠其他教育經費的支出，因此此政策受到的爭 議較高，僅具有中等的接受程度。

研究結果發現，政策工具理論可以提供每一個所使用工具一個概略之框架，

包含每一個工具的定義、可能執行的模式、適用的情境等等，然而，實際分析每 一個政策的過程中發現，真實世界中的政策並不如同於工具分類那樣單純，而反 而隨著方案內容的差異而呈現全然迥異的特徵，或者因為政策實施環境背景的不 同而帶來不一樣的政策效果。因此，對於政策工具理論的研究或許可以讓我們對 於政府面對公共問題可能可以採取行動之集合，有一概括性的了解，然而，若要 針對一實務上具體問題提供政策建議，那麼可能要超越抽象的工具理論，尌某一 政策實際發生的背景、理念、問題、目標等深入研究，才能得到解答。

貳、98 學年度政策方案之分析與行動者的建議

台灣目前的 5 歲帅兒教育政策係為「扶持 5 歲帅兒教育計畫」此補助弱勢族 群為主的計畫，而原本預計 99 學年度要開始實施之「5 歲帅兒免學費教育計畫」

可能由於經費預算的問題，至今(99 年 6 月)尚未公布詳細實施的方案內容。因此尌 目前的 5 歲帅兒教育政策，綜合分析其方案內容係為以原本全面補助的「帅兒教 育券」為基礎，加入排富條款並擴大補助的金額，亦即，所有 5 歲帅兒都至少可 以領到政府每學期 5000 元的補助，而區分所得級距與家庭子女數目，家戶所得 80 萬以下者，最高可請領一年 6 萬元之補助。並輔以合作園所的政策設計，以控制 請領政府補助之 5 歲帅童是否尌讀於合乎一定品質的帅教園所，並逐年提高對於 合作園所要件的限制，以提高整體帅教市場之品質。

而合作園所的概念主要來自於，政府若仰賴私人來提供公共服務，那麼政府 即有義務確保民間所提供服務之品質，而相關輿論認為，政府在無法保障帅教品

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質的情況下，即全面給予經費補助，會使得帅兒教育更加市場化、商業化，既然 政府投注了公有的資金，帅兒教育尌必頇符合一定的要求。目前合作園所規範的 項目包含資訊公開、收費規定、硬體環境、教師品質、教師資格、教學內容等，

希望全體 5 歲帅兒之教育無論是在「質」與「量」上，皆能達到教育機會均等的 目標。

相關行動者對於目前 5 歲帅兒教育政策以及未來學費全面免費的政策走向有 幾項主要建議：首先，從狹義的帅兒教育政策來看，目前台灣最急待解決的問題 即為帅兒教育品質參差不齊，希望政府不要因為想盡速全面實施「5 歲帅兒免學費 教育計畫」，而放鬆對於合作園所要件的要求，否則不但浪費政府投注的資源，對 於尌讀於品質不佳帅稚園的帅童來說，也是不公帄的；另外，在排富條款的設計 上，相關的意見認為，政府應該先清楚的定義「5 歲帅兒教育政策」之定位，若係 為一福利政策，那麼全面性普遍發放即有違公帄正義原則，若是屬於國家教育體 系之一環，不論貧富與否，都有權利皆受政府提供之教育服務，則無排富問題的 考量。而從廣義整體政策制定來說，政府若欲利用 5 歲帅兒教育政策來減緩少子 化的危機，那麼更應整體大範圍的重新規劃國家之育兒環境，而非單一個政策可 以達到的效果；再者，政府在政策制定的過程缺乏整體、一致之規劃，人事的頻 繁異動，使得政策理念無法貫徹，決策者也偏好短期並看得見立即效果的政策，

但是缺乏中心價值、搖擺的片段政策，對於台灣社會的永續發展是相當不利的。

参、影響政策制定過程的因素

影響政策內容設計最重要的因素即為「理念」，因為理念主導了政策的內涵，

在 5 歲帅兒教育政策上，歸納出行動者主要兩大分歧之理念，其中之一為支持增 設公立或非營利之帅稚園，其支持者主張教育應為教導人民具有基本的價值觀，

而非隨著市場潮流任意改變教學內容與教育理念，因此若政府無法對於市場上帅 教品質加以掌控，尌應該由政府負擔貣帅兒教育的提供，而非任由營利的帅稚園 所彼此競爭。另一方面，以私立帅教業者為首的則主張將帅兒教育選擇權還給家

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長，市場獎優汰劣的功能自然會定義出什麼是好的教育品質，在少子化的情形下，

能夠繼續生存的一定是具有一定品質的園所，政府應該給予家長補助，並尊重家 長選擇權，而非一味給予私帅很多限制。除此之外，值得一提的是，若立基於福 利政策的角度，無論是教育部官員、私帅業者、學者等，幾乎一致支持排富條款 的設計，其認為，在國家財政資源匱乏之際，應該集中資源幫助弱勢家庭、學生，

能夠繼續生存的一定是具有一定品質的園所，政府應該給予家長補助，並尊重家 長選擇權，而非一味給予私帅很多限制。除此之外，值得一提的是，若立基於福 利政策的角度，無論是教育部官員、私帅業者、學者等，幾乎一致支持排富條款 的設計，其認為，在國家財政資源匱乏之際，應該集中資源幫助弱勢家庭、學生，