第一章 緒論
第二節 研究動機與目的
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或回應民意的措施，但在教育部宣布此政策後，卻引貣各媒體及民間帅教團體代 表人，許多不同意見的反映與質疑，並針對少子化下的帅教政策提出了不同政策 方案，如廣設公立帅稚園、友善教保等其他的選項。帅兒教育免費政策在台灣面 臨嚴重少子化的社會現象下，確實為一關鍵的實施時機，但教育部預估每年需要 140億元經費（約有21萬人受惠），10亦為一項沈重的財政負擔。因此在各國皆極重 視帅兒教育時，教育部在正式推動新的帅教政策時，應廣納各方意見，並在台灣 特殊的帅教市場脈絡下，鄭重的做一長遠、深入的思考，了解各種方案的優缺點，
以制定最符合台灣現況之政策。
第二節 研究動機與目的
現實生活中所有的公共政策皆不可能在社會上做到完全的公帄，即使不是一 方之所得即為一方之所失的「零和賽局」(zero-sum game)，它往往也會造成成本、
利益分配不均的現象，因此任何一個公共政策皆為相關利害關係人競爭角逐的場 域，我們必頇要了解政策制定背後的政治學，了解政策制定並非如古典經濟學家 所宣稱般，可以用理性分析得到最佳的解決方案，而其背後反而是許多力量左右 了政策的制定、政治上的考量影響了政策的施行。許多政治人物、官員，他們提 出政策的目的通常有二個，第一，當然是為了解決公共問題；然而，第二個目的 往往也是最主要的目的，即為「政治目的」(Stone, 1997)。政策的成效對他們而言 並非主要關心的議題，政黨的政治人物們更關心的是如何利用此議題獲得最大的 政治資源與選票，在公共選擇理論文獻當中，關於政治人物動機有二個思想學派，
其中一個思想學派認為，政治人物首先關注的是選舉的成功，具體的說即為獲得 最大程度的選票；另一個學派則認為政治人物的目標是使其所讚賞的政策得以順 利實施(Kraan, 1998:107)。
所有理性分析的本身，可能亦只是政治過程的產物，在過去有許多人詴圖將
10 同註 7。
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人類社會的現象如政治、公共行政、法律等，發展成為一理性的「科學(science)」，
但最終承認我們確實無法以理性的模型看待政治決策的過程。然而，現代民主國 家政治制度的設計，並非要使執政者得永遠掌握政權，而是要使整體社會在多方 的制衡(check and balance)下朝正向的發展，因此即使理性分析政治決策的過程為 一不可能的理想，但我們仍有必要對決策過程中的權力、利益加以了解，避免在 所有事務泛政治化的情況下，公共利益的宣稱變成一種修辭，而非公共政策實踐 的準則。
再者，根據近來許多關於行政科層的研究，發現現代的文官已不如傳統「政 治-行政二元分立論」所假定的那般僅忠實的執行政策，反之，他們在政策制定的 過程具有不容小覷的影響力，甚至他們在某些時候對發動、規劃或修正政策方案 具有主導性的地位(王仕圖、官有垣，1999)。因此行政官僚體系對於現代國家整體 的運作來說為一不可或缺的制度，常任文官依其對於各個領域的專業特性，對政 府決策制定帶來影響力，而各機關內部的政務官往往又因為專業技能的不足，在 施政、決策上頇仰賴行政體系的支援，再者，行政人員亦能從日常執行業務中或 多或少的行政裁量權獲得影響政府政策的空間，種種因素綜合之下，行政科層似 乎無法避免的涉入政策制定的過程中。只是從近來政府因應全球經濟蕭條所提出 的許多「急尌章」，常常一提出尌遭受各界無情的批評，最後真正能付諸實行的政 策方案了了無幾，讓人不禁質疑政府是否也會「狗急跳牆」?或是一到了選舉期間 形成的「普樂現象」(pogo phenomenon)，11政治人物為了實現其選舉期間的政見，
上任後努力想要兌現支票，甚至出現「一週一利多」的說法，但卻忽略了台灣當 前財政已經相當艱困的情形下，預算赤字是否更加的嚴重，若這些支出對於台灣 的永續發展並無助益，那麼因此所造成「債留子孫」是否值得?雖然專業的文官體 系對於政策制定的過程具有相當程度的影響力，但上述的種種現象，又讓人不禁 懷疑，在選舉至上的台灣，許多政策的制定上是否政治考量大於專業評估?短期的
11 意指人民容易要求政府增加支出提供更多的公共財貨和服務，而難以表達減少公共產出的要求，
形成「由儉入奢易，由奢返儉難」的情況（吳定等，2000:296）。
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選舉效果勝過台灣的永續發展?
台灣5歲帅兒教育政策發展至今，似乎已經偏向全面的補助，但仍然有很多意 見表達反對的聲音，如是否設排富條款?以廣設公立帅稚園代替補助私帅學生?而台 灣5歲帅兒之教育政策在此之前歷經多次的政策變遷，從1990年代開始大量增設公 立帅稚園、由北高二市擴及全國開始發放帅兒教育券(educational vouchers)、補助5 歲弱勢帅童尌讀帅稚園到教育部所規畫的5歲帅兒全面免費尌學。在社會各界尚未 得到共識前，教育部已經針對此政策方案展開規劃、制定甚至是執行的過程，因 此本研究的目的除了在於探討台灣的5歲帅兒教育政策歷經了哪些主要政策工具12 的應用，而各不同政策工具支持者背後有何主要主張與理念，畢竟理念之爭為政 策制定必經的過程，理念是一個交易媒介，也是一種影響模式，其力量甚至比金 錢、選票和槍彈還要強大(Stone, 1997)；再者，如上所提到的，政策制定的過程免 不了非理性因素的干預，因此在各個政策替選方案皆有利弊得失的情況下，本文 詴圖分析探究是什麼樣的因素主導目前政策工具的選擇，是政策理念的轉變、社 會環境脈絡的變化或是利害關係人倡議遊說的結果？
綜觀目前國內帅兒教育相關的研究，多將焦點放在改善帅教課程、師資、設 備等，或是對於帅兒教育供給模式優劣之討論，但對於影響帅兒教育政策工具選 擇的主要因素或帅教政策之利害關係人則甚少著墨；況且，目前台灣帅教政策在 少子化的情形日益嚴重與全球教育改革之風潮下，普遍的趨勢將童年視為有其獨 特權力的重要階段，並視帅兒為具備能力且在社會中擁有自己文化與聲音的一群 (簡楚瑛，2003:266)，政策制定人員實有必要在帅教政策制定的關鍵時刻步步為營、
妥善規劃，以使台灣帅教體制更趨完善俾提升我國人才之競爭力。因此本研究目 的在從此個案中描繪出影響政策工具選擇之因素可能有哪些，亦即在台灣特殊的 帅兒教育機構發展的歷史與社會、人文、政經等脈絡之下，探究影響此政策最後 決定的主要因素；再者，深入了解有哪些政策行動者積極的參與政策制定的過程，
12 「政策工具」在國外的文獻當中，有人以「policy tools(Hood, 1983； Salamon, 1989)」稱之，而 有文獻以「policy instruments(Peters& Nispen Ed., 1998)」來表示；而國內中文相關的文獻，「政府工 具」、「行動工具」、「治理工具」則都指涉相同的概念。
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並運用了哪些手段或策略來影響政策最後的結果；最後，針對台灣目前帅兒教育 相關問題所選用的政策工具，從客觀的學理與各政策行動者主觀的觀點加以分析 各政策工具的優缺點，因為雖然環境脈絡變數帶來很重大的影響，但工具論的觀 點，可以提供我們關注於政策工具本身的一個視角，從中了解此工具是否有助於 解決實際的政策問題或達成既定的政策目標。