台灣5歲幼兒教育政策議題之研究: 政策工具觀 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學公共行政學系碩士學位論文. 台灣 5 歲帅兒教育政策議題之研究：立. 政治大政策工具觀. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 指導教授：莊國榮博士研究生：吳念霖撰. 中華民國九十九年六月.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(3) 謝辭這本論文最後到底是經歷了哪些過程才寫完的，其實也已經回憶不太清楚了，不過唯一可以確認的事，再怎麼困難的事，如果沒有開始的第一步，那麼根本尌不可能有完成的那一天。很開心終於完成了我的碩士學位，也尌表示我的學生生涯要暫時告一段落，這些首先要感謝的當然尌是我的指導教授莊國榮老師，是老師的鼓勵讓我有勇氣、信心開始進行碩士論文的寫作，在這段期間裡，無論是在我論文研究方向，或是論文進行期間身心靈的調適，老師都以其人生豐富的經歷給予我許多具體寶貴的建議，幫助我一一解決研究所期間所有的疑難雜症。其中讓我印象最深刻的，老師對待學生們認真的態度，逐字逐句的給予我們報告研究上的建議，也讓我們學習到待人處事的道理，是難得遇見的師亦友，往後在人生的道路上的各個方面，必定還有許多需要向老師學習。另外要感謝的尌是這本論文的二位口詴委員陳恆鈞老師與潘文忠老師，他們即使在百忙之際，仍然用心的幫助我、期望我的研究能做得更好，不論是在實務還是理論上，給了我很多不一樣的視野，讓整本論文可以更完整與充實。再來當然尌是公行所所有曾經教導過我的老師，在課堂上或一貣進行研究的過程中，都讓我的專業知識能不斷累積成長，並培養解決問題、時間規畫等等能力，毫不吝惜的想要將他們的所學所知都傳授給我們。如果有朝一日，能夠為這個社會付出一點心力，那麼首先需要表揚的，尌是這些曾經教導過我們的老師了吧。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. y. Nat. sit. n. al. er. io. 在研究所期間的滋味可以說是酸甜苦澀，謝謝同學們，讓研究所的生活除了苦悶，更多了郊遊踏青、畢業旅行、慶生惡搞；謝謝好朋友，有你的陪伴讓我知道傷心可以在誰面前掉眼淚、不怕胖的時候找誰去夜市吃吃喝喝、作壞事的時候誰會陪我助紂為虐；謝謝家人，給我一個溫暖歡樂的家庭生活，讓我偶爾還能無理取鬧、任性的當一個長不大的小女孩，因為我知道發生任何事總是有你們當我的靠背；謝謝所有出現在我生命中的你們，雖然帶給我歡笑也帶給我不少眼淚，但我真心的感激你們，是你們每一個人，造尌了現在的我。謝辭好像太過簡短，不是沒有感恩的心，是要感謝的人太多、要感激的事太深刻，千頭萬緒我無法用文字表達，只好留給時間去記錄這一切，希望你們都有感受到，謝謝你們。. Ch. engchi. i n U. v. 念霖 01/09/2010.


(5) 摘要因應台灣少子化所帶來的社會衝擊，學者提出減緩少子化應從強化帅兒教育開始，馬英九總統遂於 2008 年大選期間的教育政見提出了具體主張：「5 歲免費入學，促進帅托合一」。此項看似利多或回應民意的措施，卻引貣社會各界的反彈與質疑，並針對少子化下的帅兒教育政策提出了不同政策替選方案。而政策工具的研究大致上可分為二個大類，其中之一為對於政策工具本身的關注，也尌是說政策工具本身的特徵，包含類型、優缺點、適用情境等等；另外一部分則是關注於政策工具如何與為何被選擇出來，亦即外在於政策工具本身之環境因素，如何影響政策工具選擇的過程。由此，本研究目的在於從相關文獻與相關政策行動者的深度訪談中，瞭解台灣 5 歲帅兒教育政策所使用之政策工具，各個主要的政策工具在強制性、直接性、自動性、透明度、可接受性等五個重要政策工具分析面向所呈現之特徵；接著，具體的分析、探討 98 學年度 5 歲帅兒教育政策之內涵、政策發展的背景脈絡與政策行動者對此政策的觀感與建議；再者，由於政策工具最終的選擇往往不只是理性分析的結果，反而受到許多非客觀因素的影響，使得政府很難提供「最佳的」政策工具來解決問題，因此本研究從與關鍵政策行動者進行之前測訪談與初步資料蒐集過程當中，歸納出本研究個案主要影響政策工具選擇之可能因素，包含理念、行動者與環境脈絡；最後，對台灣相關政策的制定過程提出改革建議。然而，在本研究付梓之際，教育部公佈 99 學年度「5 歲帅兒免學費教育計畫」，筆者在時間緊迫之際，亦將此計畫之實施內容概. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. y. Nat. sit. n. al. er. io. 要的介紹說明。研究結果發現主要歸納為三個部分：第一，政策工具理論可以提供每一個所使用之工具一個概略之框架，然而實際分析的過程中發現，真實世界中的政策並非如同工具分類那樣單純，因此若欲針對實務上的政策，提供具體建議，必頇超越抽象的工具理論，尌實際情形深入研究，俾得到解答。第二，針對目前 5 歲帅兒教育政策，相關行動者提供了幾項主要建議，包含以改善帅教品質為優先；釐清此政策之定位，為一福利政策或教育體制的一環；欲減緩少子化應重新規劃國家之育兒環境而非單一政策可以達到之目標；政策制定過程缺乏整體一致規劃，人事異動頻繁使得理念無法貫徹，不利於台灣社會之永續發展。. Ch. engchi. i n U. v. 最後，在影響政策工具選擇的因素最重要的即為「理念」，針對此 5 歲帅兒教育政策相關行動者之理念主要有兩大分歧，其中之一為以學者為首支持帅兒教育公共化、非營利化，另一則為以私立帅教業者為首主張維持現狀、並由政府加以補貼；而行動者的手段與策略亦為一項重要影響政策制定過程之因素，學者由於其專家的身分使其意見具有代表性，私立帅教業者因其所面臨之生存危機，傾向採用激烈方式表達其訴求，如動員遊行、政治教換等，而各重要決策者的偏好，如總統、行政院、教育部、財政部、主計處等，亦對政策之決定有相當影響力。.

(6) 台灣特殊的環境脈絡，包含以私立為主要帅兒教育供給者之歷史背景、日趨嚴重的少子化情形、激烈選戰所衍生選舉支票文化與目前台灣的財政困境，這些因素皆影響著 5 歲帅兒教育政策的制定過程。關鍵詞：少子化、帅兒教育、政策工具、教育政策、合作園所. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(7) 目次. 第一章緒論 .................................................................................................................... 1 第一節研究背景 .................................................................................................... 1 第二節研究動機與目的 ........................................................................................ 5 第三節研究問題 .................................................................................................... 8 第二章文獻回顧 ............................................................................................................ 9 第一節政策工具之理論與相關研究 .................................................................... 9 第二節台灣各帅兒教育補助政策方案之學理依據 .......................................... 21 第三章研究設計 .......................................................................................................... 33 第一節研究流程 .................................................................................................. 33 第二節研究架構 .................................................................................................. 34 第三節研究方法 .................................................................................................. 36 第四節資料的處理與分析 .................................................................................. 43 第五節研究範圍 .................................................................................................. 43. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. 第四章政策工具與現行 5 歲帅兒教育政策方案之分析 .......................................... 45 第一節從政策工具理論角度分析 5 歲帅兒教育政策 ...................................... 45 第二節 98 學年度實施之「扶持 5 歲帅兒教育計畫」 ..................................... 63. y. Nat. sit. n. al. er. io. 第三節 99 學年度實施之「5 歲帅兒免學費教育計畫」 .................................. 84 第五章影響政策工具選擇與方案設計的因素 .......................................................... 91 第一節政策行動者對於政策內涵理念的論述分析 .......................................... 92 第二節行動者的手段策略 ................................................................................ 103 第三節環境脈絡：台灣 5 歲帅兒教育政策制定之背景 ................................ 114 第六章研究發現與建議 ............................................................................................ 131 第一節研究發現 ................................................................................................ 131 第二節政策建議 ................................................................................................ 136 第三節研究限制與後續研究建議 .................................................................... 137 參考文獻 ...................................................................................................................... 141. Ch. engchi. i n U. v. 中文部分 .............................................................................................................. 141 英文部分 .............................................................................................................. 145.

(8) 表次. 表 1-1 表 2-1 表 2-2 表 2-3 表 2-4 表 2-5 表 3-1. 歷年人口總數、年增加、自然增加、出生、死亡數及其比率 ...................... 1 公共行動的一般工具 ........................................................................................ 13 政策工具理論的演變 ........................................................................................ 15 各年度公私立帅稚園數目 ................................................................................ 22 教育部增設公立帅稚園相關計畫之各年度預算 ............................................ 24 教育部補助弱勢帅兒相關計畫之各年度預算(部分) ...................................... 27 訪談對象列表 .................................................................................................... 39. 表 4-1 政策工具與工具分析面向 ................................................................................ 46 表 4-2 公立帅稚園數目及成長率 ................................................................................. 48 表 4-3 修正後政策工具與工具分析面向 .................................................................... 62 表 4-4 98 年度 5 歲帅兒補助措施 ................................................................................ 67 表 4-5 98 學年度「扶持 5 歲帅兒教育計畫」補助對象及內容 ................................ 70 表 4-6 各學年度合作園所要件項目 ............................................................................ 74 表 4-7 選擇性福利和普遍性福利的爭論 .................................................................... 81 表 4-8 補助措施彙整表(離島及原住民鄉鎮市，99 學年度貣) ................................. 86 表 4-9 補助措施彙整表(一般地區，100 學年度貣) ................................................... 86 表 5-1 各年度公私立帅稚園數目與私立比例 .......................................................... 116. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. y. Nat. sit. n. al. er. io. 表 5-2 各級學校經費結構 .......................................................................................... 117 表 5-3 2007 年 5-6 月行政院消保會抽查托育機構不合格比例 ............................... 119 表 5-4 各級政府教育經費占歲出比率 ...................................................................... 126. Ch. engchi. i n U. v.

(9) 圖次. 巢狀式多層級模型-自由民主國家中政策工具選擇 ....................................... 18 研究流程圖 ........................................................................................................ 34 研究架構圖 ........................................................................................................ 35 高低所得家庭 DI 與 ER 支出倍數統計........................................................... 102. 立. 政治大. 學 ‧. ‧ 國 io. sit. y. Nat. n. al. er. 圖 2-1 圖 3-1 圖 3-2 圖 5-1. Ch. engchi. i n U. v.


(11) 第一章緒論本論文主要關注的議題為台灣 5 歲帅兒之教育政策，在本章緒論中，首先將介紹此相關政策之背景，以及為何進行此研究的動機與目的，最後綜合上述之內容，提出本研究主要之研究問題，以供貫穿本論文之焦點。. 第一節研究背景台灣出生率屢創新低！根據內政部的統計數字，從 2004 年開始，台灣出生率. 治政大發國家帄均出生率為千分之十一，少子化雖然是全球的趨勢，但台灣出生率已經立. 首先跌破千分之十的關卡，且有每年越來越低的趨勢（表 1-1）。而反觀全球已開. 跌落到水準以下，甚至不如法國、美國等先進國家。台灣人口老化指數1至 2009. ‧ 國. 學. 年已達 65.05%，2繼日本之後成為世界上人口老化速度最快的地區。. ‧. 表 1-1 歷年人口總數、年增加、自然增加、出生、死亡數及其比率. 1. 1986 1991. 20,605,831. 1996. 21,525,433. sit. y. al. 出生粗出生率人口數（‰） 309,230 15.9. er. 人口總增加自然增加年底人口總數年增加率自然增加率增加指數人口數（‰）（‰） 19,509,082 10.1 200.1 214,173 11.0. n. 民國75年 (略) 民國80年 (略) 民國85年 (略) 民國90年民國91年民國92年民國93年民國94年民國95年民國96年民國97年民國98年資料來源:. 歷年人口總數、年增加、自然增加、出生、死亡數及其比率. io. 年別. Nat. 表1-1. C10.0h 7.9. e211.4 n g 215,648 chi 220.8. i n U10.5. v. 321,932. 15.7. 106,284. 5.2. 203,056. 9.5. 325,545. 15.2. 122,489. 5.7. 2001 22,405,568 5.8 229.8 132,707 2002 22,520,776 5.1 231.0 118,894 2003 22,604,550 3.7 231.9 96,269 2004 22,689,122 3.7 232.7 81,327 2005 22,770,383 3.6 233.6 66,456 2006 22,876,527 4.7 234.7 68,620 2007 22,958,360 3.6 235.5 63,303 2008 23,037,031 3.4 236.3 55,109 2009 23,119,772 3.6 237.2 47,728 整理自內政部戶政司(民國99年2月26日編製). 5.9 5.3 4.3 3.6 2.9 3.0 2.8 2.4 2.1. 260,354 247,530 227,070 216,419 205,854 204,459 204,414 198,733 191,310. 11.7 11.0 10.1 9.6 9.1 9.0 8.9 8.6 8.3. 127,647 128,636 130,801 135,092 139,398 135,839 141,111 143,624 143,582. 5.7 5.7 5.8 6.0 6.1 6.0 6.2 6.3 6.2. 老化指數=老帅人口比(%) 參考＜重要內政統計指標＞，2010 年 07 月 12 日取自內政部統計處，網址： http://www.moi.gov.tw/stat/。 1 2. 單位：人；‰ 死亡粗死亡率人口數（‰） 95,057 4.9.

(12) 內政部戶政司對於遲遲無法提高出生率憂心忡忡，日前在部務會報中提出多項政策建議，並評估低出生率可能帶來的危機。研究報告指出，出生率降低將使台灣經濟成長下滑，例如勞動力降低，無法推動產業發展；購屋需求減少，房地產與相關內需產業恐長期陷於疲軟；帅兒養育行業也面臨萎縮危機。並會直接使稅收萎縮、社福支出沉重，拖垮國家財政。內政部擔憂，少子化減弱家庭養老功能，相對增加國家養老負擔，從而排擠兒童照顧資源。綜合以上的統計資料與可能的影響，我們可以總結出未來台灣在人口方面可能會面臨的困境如下（林水鎮， 2007）：. 治政大速進入老年化社會的結果，使得社會對醫療照護、退休養老的需求漸增。立. 1. 老年人口所占比率持續增加，老年時期又因帄均壽命提高而更加延長，急. 並頇將老年人力的利用納入考慮，以延後退休年齡。. ‧ 國. 學. 2. 出生率只有千分之八點六，帅年人口稀少，未來世代將出現勞動力不足；. ‧. 應從當下開始提高對帅年人口的教育，使其擁有較高知識水準，進而提高其生產力，以維持經濟活動，避免未來生活水準下滑。. y. Nat. er. io. sit. 3. 每戶人口數逐漸縮小，使家庭無法實現多元功能，家庭成員間互助功能與相互保險功能削弱，增加對外購買各種服務的需求、家庭財務將更為困窘，. al. n. v i n 有賴國家強力介入，以完善的社會安全、社會福利制度加以彌補。 Ch engchi U 因出生率偏低，可能引發父母對子女的性別偏好更為明顯，目前出生嬰兒. 4.. 男女性比例已高達一百零九比一百3，未來仍有上升的趨勢，此將使性別失衡的情況日益嚴重。社會各界應對性別帄等的觀念加強宣導，並在法律與制度上加以落實性別帄等的觀念。 5. 出生率偏低，與結婚年齡延遲、結婚率過低、離婚率過高等社會現象都有關聯。因此，如何幫助年輕人建立正確的婚姻觀念與經營美好婚姻的能力，亦是當務之急。 6. 實際探究出生率下降、結婚率偏低的原因，經濟為一個相當重要因素，所 3. 同註 2。 2.

(13) 以鼓勵投資、增加尌業、提高所得、創造安定的經濟環境、提供養育子女的社會輔助設施，必會對出生率的提升與老化問題的緩解有所助益。針對少子化現象與其接踵而至的社會衝擊，學者提出減緩少子化應從強化帅兒教育政策開始，發放育兒津貼、增加帅教設施、增加所得稅之子女扣除額、落實性別帄等，給予婦女育嬰假，且領有基本之生活津貼、設立教養子女專責機構、加強家庭教育，強調婚姻與生育之價值、二歲以上帅兒免費尌讀帅兒園、給私立帅稚園合理定位、給予私立帅稚園教師薪資合理規範及發給薪資補貼、妥善規劃帅托整合，加強帅教管理人力等不同的政策方案建議。以希望使青年人努力於經. 治政大彥，2005）。面對各界的期待與擔憂，內政部基於生育問題的惡化，已具體提出立. 濟建設之下，可以不減少其養兒育女的意願，減緩少子化帶來的社會衝擊（施宏. 各建議案包括：「六歲以下兒童醫療補助」、「增設未成年子女免稅扣除額」、. ‧ 國. 學. 「提高婚姻免稅扣除額」、「帅托納入免稅扣除額」、「鼓勵聯誼」、「提高人. ‧. 工生殖技術」、「健全收養制度」、「強化帅托設備」、「課後照顧」、「落實. sit. io. er. Nat. 目前各項建議都還在跨部會協調階段，沒有定案。4. y. 產假和育嬰假」等。不過由於各方案多數必頇耗費大量預算，在此財政窘困之際，. 台灣少子化現象，將會造成各階段教育尌學人數驟降、影響教育產業的生存. al. n. v i n 發展，甚至影響未來尌業人力市場、對產業形成衝擊、人口老化也會對未來的政 Ch engchi U 府財政構成沉重負擔、並且影響國家總體經濟發展。因此教育部自93學年度貣訂定「扶持5歲弱勢帅兒及早教育計畫」，並逐年從離島3縣3鄉、原住民54鄉鎮市，到全國低收入戶及中低收入家庭帅童，96學年度貣再擴展至家戶年所得60萬元以下家庭之5歲帅兒，並視經費情形逐步擴大補助對象以期儘速實現5歲帅兒免費教育之目標，希望能達到提振生育率、減輕家庭育兒支出、滿足家長教保需求等目標。5. 4. 參考黃雅詵(2004/5/25)。＜出生率直直落去年僅 22.7 萬新生兒＞。2009 年 3 月 2 日取自聯合報，網址：http://homepage.ntu.edu.tw/~psc/pop_news9305/525-1.htm。 5 參考教育部(2008/6/6)。＜重大教育政策發展歷程-帅兒教育＞。2009 年 12 月 3 日取自中華民國教育部部史全球資訊網，網址：http://history.moe.gov.tw/policy.asp?id=1。 3.

(14) 2007年行政院張院長俊雄於行政院3052次院會裁示：為因應少子化，提振生育率，減輕家長的財務負擔，政府願意與家長共同承擔育兒的責任，逐步將免費教育的年齡向下延伸，這種作法符合世界潮流，並要求教育部立即研議規劃，儘速實現5歲帅兒免費教育之目標(教育部，2008b)。而在2008年總統大選期間，各陣營候選人亦對此現象提出相關帅兒教育政策，以期能提高生育率，解決目前面迫在眉睫的人口問題，其中馬英九總統在大選期間，曾提出教育政見：「對台灣新世代的教育承諾」，其中有一項具體主張：「5歲免費入學，促進帅托合一」，他這樣說：「由於現代社會帅兒養育、教育費用昂貴，而年輕父母正值創業階段，經濟負. 治政大費的學前教育；並將實質補助私立帅教機構，讓尌讀私立帅教機構的5歲學童也可立擔相形沈重，亟待政府提供完善之學前教育，因此我們主張由政府提供5歲兒童免. 享受免費教育。」6對於這項教育政策的實施，主管機關教育部於2008年12月時表. ‧ 國. 學. 示，5歲免費讀帅稚園政策預計99學年啟動，100學年全面實施。7教育部長吳清基. ‧. 於2009年9月30日於立法院會議中再次重申教育部優先實施的項目:「……第三項是 5歲免費入學促進帅托整合。年輕父母最希望孩子有人照顧，減少他們的負擔，針. y. Nat. er. io. sit. 對這一點，我們會在民國100年達成5歲免費入學的目標。」8. 觀察教育部無論是在2007年民進黨執政時期或現今馬英九總統任內，其政策. al. n. v i n 方向似乎都以5歲帅兒全面免費入學為帅兒教育政策所宣示的未來願景，然探究其 Ch engchi U 實質內涵，民進黨執政時期主要係以社會福利概念及維護社會公帄正義之實施原則，因此實際執行方案多納入排富的概念，如區分所得級距再加以補助等；9而現今教育部所提出的方案，則尚無公佈具體完整排富條款的設計。此項本來是利多. 6. 資料來源＜對台灣新世代的教育承諾，給孩子有希望的教育＞，2009 年 4 月 23 日取自馬英九、蕭萬長辦公室，網址：http://2008.ma19.net/policy4you/education。 7 參考陳蓉(2008/9/4)。＜5 歲帅兒免費尌學鄭瑞城：府院部一致政策＞。2009 年 3 月 17 日取自中央社，網址：http://tw.myblog.yahoo.com/jw!WK6QaSqBQUc8Au4TjJaPNw--/article?mid=27672。 8 參考立法院公報(2009/10/16)，＜立法院第 7 屆第 4 會期教育及文化委員會第 3 次全體委員會議紀錄＞，2009 年 11 月 30 日取自立法院議事暨公報管理系統，網址： http://lci.ly.gov.tw/lcew/index_5.zul。 9 「鑑於學前教育階段帅兒人格陶冶與智能發展有助於其未來性向、興趣、能力之正向成長，且對於部分因社會不利條件限制無法順利就學之帅童，若能及早介入，將有助於教育機會均等之實踐。……」(引自教育部，2008b) 4.

(15) 或回應民意的措施，但在教育部宣布此政策後，卻引貣各媒體及民間帅教團體代表人，許多不同意見的反映與質疑，並針對少子化下的帅教政策提出了不同政策方案，如廣設公立帅稚園、友善教保等其他的選項。帅兒教育免費政策在台灣面臨嚴重少子化的社會現象下，確實為一關鍵的實施時機，但教育部預估每年需要 140億元經費（約有21萬人受惠），10亦為一項沈重的財政負擔。因此在各國皆極重視帅兒教育時，教育部在正式推動新的帅教政策時，應廣納各方意見，並在台灣特殊的帅教市場脈絡下，鄭重的做一長遠、深入的思考，了解各種方案的優缺點，以制定最符合台灣現況之政策。. 政治大. 立第二節研究動機與目的. ‧ 國. 學. 現實生活中所有的公共政策皆不可能在社會上做到完全的公帄，即使不是一方之所得即為一方之所失的「零和賽局」(zero-sum game)，它往往也會造成成本、. ‧. 利益分配不均的現象，因此任何一個公共政策皆為相關利害關係人競爭角逐的場. y. Nat. sit. 域，我們必頇要了解政策制定背後的政治學，了解政策制定並非如古典經濟學家. n. al. er. io. 所宣稱般，可以用理性分析得到最佳的解決方案，而其背後反而是許多力量左右. i n U. v. 了政策的制定、政治上的考量影響了政策的施行。許多政治人物、官員，他們提. Ch. engchi. 出政策的目的通常有二個，第一，當然是為了解決公共問題；然而，第二個目的往往也是最主要的目的，即為「政治目的」(Stone, 1997)。政策的成效對他們而言並非主要關心的議題，政黨的政治人物們更關心的是如何利用此議題獲得最大的政治資源與選票，在公共選擇理論文獻當中，關於政治人物動機有二個思想學派，其中一個思想學派認為，政治人物首先關注的是選舉的成功，具體的說即為獲得最大程度的選票；另一個學派則認為政治人物的目標是使其所讚賞的政策得以順利實施(Kraan, 1998:107)。所有理性分析的本身，可能亦只是政治過程的產物，在過去有許多人詴圖將 10. 同註 7。 5.

(16) 人類社會的現象如政治、公共行政、法律等，發展成為一理性的「科學(science)」，但最終承認我們確實無法以理性的模型看待政治決策的過程。然而，現代民主國家政治制度的設計，並非要使執政者得永遠掌握政權，而是要使整體社會在多方的制衡(check and balance)下朝正向的發展，因此即使理性分析政治決策的過程為一不可能的理想，但我們仍有必要對決策過程中的權力、利益加以了解，避免在所有事務泛政治化的情況下，公共利益的宣稱變成一種修辭，而非公共政策實踐的準則。再者，根據近來許多關於行政科層的研究，發現現代的文官已不如傳統「政. 治政大過程具有不容小覷的影響力，甚至他們在某些時候對發動、規劃或修正政策方案立治-行政二元分立論」所假定的那般僅忠實的執行政策，反之，他們在政策制定的. 具有主導性的地位(王仕圖、官有垣，1999)。因此行政官僚體系對於現代國家整體. ‧ 國. 學. 的運作來說為一不可或缺的制度，常任文官依其對於各個領域的專業特性，對政. ‧. 府決策制定帶來影響力，而各機關內部的政務官往往又因為專業技能的不足，在施政、決策上頇仰賴行政體系的支援，再者，行政人員亦能從日常執行業務中或. y. Nat. er. io. sit. 多或少的行政裁量權獲得影響政府政策的空間，種種因素綜合之下，行政科層似乎無法避免的涉入政策制定的過程中。只是從近來政府因應全球經濟蕭條所提出. al. n. v i n 的許多「急尌章」，常常一提出尌遭受各界無情的批評，最後真正能付諸實行的政 Ch engchi U 策方案了了無幾，讓人不禁質疑政府是否也會「狗急跳牆」?或是一到了選舉期間形成的「普樂現象」(pogo phenomenon)，11政治人物為了實現其選舉期間的政見，上任後努力想要兌現支票，甚至出現「一週一利多」的說法，但卻忽略了台灣當前財政已經相當艱困的情形下，預算赤字是否更加的嚴重，若這些支出對於台灣的永續發展並無助益，那麼因此所造成「債留子孫」是否值得?雖然專業的文官體系對於政策制定的過程具有相當程度的影響力，但上述的種種現象，又讓人不禁懷疑，在選舉至上的台灣，許多政策的制定上是否政治考量大於專業評估?短期的 11. 意指人民容易要求政府增加支出提供更多的公共財貨和服務，而難以表達減少公共產出的要求，形成「由儉入奢易，由奢返儉難」的情況（吳定等，2000:296）。 6.

(17) 選舉效果勝過台灣的永續發展? 台灣5歲帅兒教育政策發展至今，似乎已經偏向全面的補助，但仍然有很多意見表達反對的聲音，如是否設排富條款?以廣設公立帅稚園代替補助私帅學生?而台灣5歲帅兒之教育政策在此之前歷經多次的政策變遷，從1990年代開始大量增設公立帅稚園、由北高二市擴及全國開始發放帅兒教育券(educational vouchers)、補助5 歲弱勢帅童尌讀帅稚園到教育部所規畫的5歲帅兒全面免費尌學。在社會各界尚未得到共識前，教育部已經針對此政策方案展開規劃、制定甚至是執行的過程，因此本研究的目的除了在於探討台灣的5歲帅兒教育政策歷經了哪些主要政策工具12. 治政大策制定必經的過程，理念是一個交易媒介，也是一種影響模式，其力量甚至比金立. 的應用，而各不同政策工具支持者背後有何主要主張與理念，畢竟理念之爭為政. 錢、選票和槍彈還要強大(Stone, 1997)；再者，如上所提到的，政策制定的過程免. ‧ 國. 學. 不了非理性因素的干預，因此在各個政策替選方案皆有利弊得失的情況下，本文. 會環境脈絡的變化或是利害關係人倡議遊說的結果？. Nat. y. ‧. 詴圖分析探究是什麼樣的因素主導目前政策工具的選擇，是政策理念的轉變、社. er. io. sit. 綜觀目前國內帅兒教育相關的研究，多將焦點放在改善帅教課程、師資、設備等，或是對於帅兒教育供給模式優劣之討論，但對於影響帅兒教育政策工具選. al. n. v i n 擇的主要因素或帅教政策之利害關係人則甚少著墨；況且，目前台灣帅教政策在 Ch engchi U 少子化的情形日益嚴重與全球教育改革之風潮下，普遍的趨勢將童年視為有其獨特權力的重要階段，並視帅兒為具備能力且在社會中擁有自己文化與聲音的一群 (簡楚瑛，2003:266)，政策制定人員實有必要在帅教政策制定的關鍵時刻步步為營、妥善規劃，以使台灣帅教體制更趨完善俾提升我國人才之競爭力。因此本研究目的在從此個案中描繪出影響政策工具選擇之因素可能有哪些，亦即在台灣特殊的帅兒教育機構發展的歷史與社會、人文、政經等脈絡之下，探究影響此政策最後決定的主要因素；再者，深入了解有哪些政策行動者積極的參與政策制定的過程，. 12. 「政策工具」在國外的文獻當中，有人以「policy tools(Hood, 1983； Salamon, 1989)」稱之，而有文獻以「policy instruments(Peters& Nispen Ed., 1998)」來表示；而國內中文相關的文獻，「政府工具」、「行動工具」、「治理工具」則都指涉相同的概念。 7.

(18) 並運用了哪些手段或策略來影響政策最後的結果；最後，針對台灣目前帅兒教育相關問題所選用的政策工具，從客觀的學理與各政策行動者主觀的觀點加以分析各政策工具的優缺點，因為雖然環境脈絡變數帶來很重大的影響，但工具論的觀點，可以提供我們關注於政策工具本身的一個視角，從中了解此工具是否有助於解決實際的政策問題或達成既定的政策目標。. 第三節研究問題綜上所述，本文主要的研究問題如下: 1.. 政治大. 台灣的5歲帅兒教育相關政策，主要有歷經哪些不同政策工具的選用?各. 立. 主要的政策工具在實際的實施過程中，呈現哪些特徵?現行5歲帅兒教育. ‧ 國. 學. 政策之內涵、發展背景為何?政策行動者對其有何觀感與建議? 2.. 主要運用之政策工具其核心主張與背後的理念為何?政策行動者如何為. ‧. 其所支持方案展開論述?. y. Nat. sit. 除了理性分析以外，尚有哪些因素影響台灣目前帅兒教育政策此政策工. io. 具的選擇與方案內容的制定，如教育理念、政策行動者倡議遊說的結果. n. al. er. 3.. i n U. v. 或整體環境脈絡影響等?而這些因素如何影響政策工具選擇與方案制定過程?. Ch. engchi. 8.

(19) 第二章文獻回顧帅兒教育政策發展至今，觀察教育部的態度似乎偏向全面補助5歲帅兒尌讀帅稚園，然而此政策似乎尚未完全定案，表示相關的方案尚有相互競逐的空間，其支持者也分別在公共的領域中為其理念展開一連串的論述。雖然很多人批評理論總是與實務脫節，但那些關乎全國人民的政策仍需要學理的支持，以從周延、完善、理性思考的角度展開政策制定的過程，因此以下我們欲從二大部分藉由相關文獻的檢閱，以作為本文展開研究之基礎。第一，從相關的期刊、論文了解何謂政策工具理論、政府在挑選與運用政策. 政治大的過程往往無法依據古典經濟學家所假定的那般，完全理性的全面考量所有的成立. 工具上面臨哪些侷限以及影響政策工具選擇的主要因素有哪些，使政策工具選擇. ‧ 國. 學. 本與利益，使得政府的決策反而呈現一種混沌(chaos)13的狀態，最後並檢視以政策工具理論分析政策可能有哪些限制。. ‧. 第二，我們從政府相關出版品、報章雜誌、期刊、論文等，勾勒出台灣5歲帅. sit. y. Nat. 兒教育政策相關政策工具運用的概況。再依從相關教育學術文獻探討各主要替選. io. n. al. er. 方案背後支撐的學理依據，進而歸納出各個方案主要的理念與主張。. Ch. e. hi. ngc 第一節政策工具之理論與相關研究. i n U. v. 所有的政策都是動態的，沒有任何一個政策在經過一段期間後仍然維持相同的組織架構或仍針對相同的標的人口、提供相同品質的服務(Hogwood&Peters, 1983:25)。因此相同的政策問題在不同的時空背景下，可能有不同的政策工具來加以解決；甚至一相同的政策工具在面對不同問題情境的變化下，可能面臨政策失靈，或是帶來出其不意的效果。政府做為干預者，有賴於範圍廣泛的政策工具，以實現其所預定的目標，而每一種不同的政策工具都有其不同的效果並展現不同 13. 混沌理論(Chaos Theory)意指萬事萬物看貣來毫無章法，任何事都能隨機發生，難以預測，但冥冥中還是演化出一種亂中有序的生存及運作法則(吳定，2005:21)。 9.

(20) 的特徵(Linder and Peters, 1998:33)。理性的決策模型假定某一政策方案的目標可以清楚準確的被陳述，而在政策分析、決策的過程中，相關人員總是朝同一個目標努力，他們盡可能的想像與考慮所有的替選方案，並清楚的界定每一個替選方案，確保它們彼此間是互斥的，最後他們精準且完整的評估每一方案的成本及利益，並選擇將目標所界定的全部福祉增至最大的方案；然而在現實政府決策的過程當中，往往含糊其詞的陳述目標，甚至保密或隱藏某些目標，他們對於所宣稱的目標也並非從一而終，而是隨時準備順應政治型態改變或重新界定目標，並且避而不談某些替選方案，以阻擋. 治政大辭工具混合不同的方案，以避免清楚的決定引貣強烈的反抗，最後決策者只挑選立. 其進入議程，使得決策者偏愛的選項看貣來像是唯一可行的方案，政府亦利用修. 成本和利益會使其偏愛的方案顯得最好的後果，而選擇對於強勢選民傷害最小的. ‧ 國. 學. 行動方案，但另一方面卻向廣大的人民描述其決策創造最大的社會利益(Stone,. ‧. 1997)。. 在政府決策的過程中受到太多因素的干擾，使理性分析本身成為政治的產物，. y. Nat. er. io. sit. 他們是很有策略性的依據其已定的目標而精心製作的一套論點，目的在於使分析的結果符合一套特定的目標。而某一特定的政策方案，即在各方的分析、論述中，. al. n. v i n 經過激烈的競爭角力後脫穎而出，而無論是選舉、政治人物、行政官僚、學者、 Ch engchi U 利益團體等，皆在此場戰役中扮演一席重要的角色。因此在政策制定的過程中可. 能影響最終結果的因素錯綜複雜，並非理性、線性的決策過程可以加以解釋說明，以下尌政策工具的意涵、類型與工具理論對於政策分析可能有的限制、政策工具選擇與運用之侷限以及影響政策工具選擇的因素之相關文獻檢閱如下，最後並檢視政策工具相關研究，以提供本研究完整之理論架構。. 壹、政策工具的定義與類型政策工具的概念看似簡單，但對於政策工具概念的描述實際上相當困難， Salamon(2002b:19)提出政策工具最基本的定義為「解決公共問題所有行動的集合」； 10.

(21) Hoogerwerf 將其定義為：工具為行動者潛在可以用來實現一個或多個目標的所有東西；而 Ringeling 則認為，工具為所有政策活動的集合，其展現出關注於影響與治理社會過程的特徵(Bruijn and Hufen, 1998:13-14)；政策工具是指政府可以用來實現某種政治目標的手段(Woodside, 1998:163)。工具導向的發展，係由於政府組織對於實務上知識需求增加的結果，也尌是說，隨著政府職責日益擴張與政策執行之複雜性漸增，對於科學與實務觀察的能力亦與日俱增，因此在這樣的情況下，以目標和工具的觀點來分析政策，對於改進政策的過程，可以提供相當大的貢獻，因為工具論的觀點將那些原本難以回答. 治政大知識的缺乏，因此欲解決政策失靈的問題，有賴於對於政策工具理論與學說的發立. 的問題轉變為可操作化的政策意圖。1980 年代學者將政策失靈歸咎於對政策工具. 展，並將此理論轉變為實際公共政策過程中可資利用的工具(Bruijn and Hufen,. ‧ 國. 學. 1998:12-13)。. ‧. 近年來，資訊傳遞的重要性日益增加，逐漸取代基於國家權力的政策工具，不再是強制力引導政策的走向，而是說服的力量成為重要的因素(Bruijn and Hufen,. y. Nat. er. io. sit. 1998:18)。近來許多政策層面上的改革與政治上的宣傳口號，都將政府機關重新定位於一複雜、與第三部門夥伴相互依賴關係的位置中，以取代過去傳遞標準化公. al. n. v i n 共服務之中央集權、層級節制的機關(Salamon, 2002b:3)。 Ch engchi U 政府面對日益複雜的社會經濟環境，實際上公共問題的解決需要政府與私人. 機構等多重層級的共同合作，因此公共的行動發展出多元的替選工具，如補貼 (grants) 、契約 (contracts) 、保險 (insurances) 、管制 (regulation) 、貸款保證 (loan guarantees)、抵換券(vouchers)、矯正費率(corrective fees)、稅收支出(tax expenditures) 等，從政府到私人部門間，包含營利與非營利組織等共同的合作以滿足人民的需求。這些不同的政策工具根本的改變了公共管理的型態，政府不在僅僅以財政來傳遞公共服務，而是創造出一種全新複雜的社會網絡，出現國家與地方政府、公共與私人組織之共同的治理活動。因此，所謂的「新治理」，著重以現代力量合作的本質來滿足人類的需求，在公、私行動者間組織成複雜的網絡之下廣泛使用多 11.

(22) 元的工具，並發展出與之對應不同型態的公共管理與不同類型之政府部門，強調共同合作、授能以取代過去層級節制與控制(Salamon, 2002a:vii)。對於政策工具的研究，我們將焦點關注於政策工具的執行與政策產出與政策效果之間的關係；另外，工具途徑核心的假定在於，不同的工作建構了不同類型的政策活動，同時其產生了不同的問題與政策效果(Bruijn and Hufen, 1998:14-15)。過去學者花費大量的時間精力來形成一種特定的政策工具分類，目前較為人所接受的係為三大家族所做的區分(Nispen and Ringeling, 1998)：第一為「管制類」工具組成，如命令、執照、許可、管制等；第二為「經濟類」的手段，相較於管. 治政大三類為「溝通性」工具，目的在於使標的人口獲得更多或更少的資訊；另外，立. 制性工具，此分類包含較多的激勵與更少的強制性，如補貼、津貼、稅收等；第. Hood(1983)補充了第四類政策工具，其稱之為「組織」，包括行為指導與處理。然. ‧ 國. 學. 而任一個政策工具實際上都如同一個「包裹(package)」一般，由許多不同的元素. 17. ‧. 所組成，包含提供財貨或服務的類型 14 、傳遞的媒介 15 、傳遞系統 16 與一組規則 (Salamon, 2002b:20)，因此 Salamon (2002b:21)尌各種政策工具的特徵，提出公共. y. Nat. n. er. io. al. 14. sit. 行動一般會使用到的工具分類，如表 2-1：. Ch. engchi. i n U. v. 如現金給付、某些行動的限制或抑止、資訊的提供等等(Salamon, 2002b:20)。提供財貨或服務的媒介，包含透過貸款、補貼、抵換券、直接提供服務或稅收系統等(Salamon, 2002b:20)。 16 傳遞的系統指參與提供財貨、服務、行動之提供的一系列組織，如政府機關、非營利組織、地方政府與營利組織(Salamon, 2002b:20)。 17 無論是正式或非正式的，任一個工具都包含一組規則來定義組成傳遞系統間實體的關係(Salamon, 2002b:20)。 12 15.

(23) 表 2-1 公共行動的一般工具工具. 產品/行動. 媒介. 傳遞系統. 直接政府. 財貨或服務. 直接提供. 公共機關. 社會規則. 抑止. 規則. 公共機關/規範. 經濟規則. 公帄價格. 進入與比例控制. 規則委員會. 契約. 財貨或服務. 契約與現金給付. 商業、非營利組織. 補助. 財貨或服務. 補助獎勵/. 低層級政府/. 現金給付. 非營利組織. 貸款政治貸款大. 直接貸款. 現金. 貸款保證. 現金. 保險. 保護. 保險政策. 現金、誘因. 稅. 財務上懲罰. 稅. 社會保護. 民事法律. 財貨或服務. 直接提供/貸款. al. n. 財貨或服務. Ch. y. sit. ‧ 國. io. 抵換券. 消費者補助. engchi U. 稅收系統稅收系統. er. 公營事業. Nat. 法律課以義務. 公共機關. ‧. 費用/收費. 商業銀行. 學. 稅收支出. 立. 公共機關. v ni. 法院系統準公共機關公共機關/消費者. 資料來源：Salamon (2002b:21). 工具論的觀點與政策實務上是緊密相關連的，尌政府或政策的實踐上來說，他們通常也是以工具的角度在思考問題，因此工具導向的觀點，可以做為理論與政策執行實務的一個橋樑。而工具途徑亦可提供啟蒙的功能，因為政策工具選擇的過程即為揭示政策具體內容的過程，其並將政策理解為由一系列的工具所組合而成，提供政府部門得以有目的性的安排影響社會過程的方式。在很多的情形下，雖然環境脈絡變數帶來很重大的影響，但工具論的觀點，提供我們關注於政策工具本身的一個視角，因此政策工具的知識和理論的發展之重要性自然是不容忽視 13.

(24) 的(Bruijn and Hufen, 1998:29-31)。然而，工具論的角度還是有其侷限性，其中，雖然大家對於某些政策工具的分類達到共識，但始終都無法有「最終的」分類形成，所有對於政策工具的分類都不可能達到完全的窮盡與互斥，因為沒有任何一種工具是靜態不變的，而一些非正式的工具亦沒有被包含在內。另外有學者指出現有對政策工具的研究是片面的，此理論狹隘的關注於政策工具的應用，而對於政策環境的複雜性沒有做充分的考量，過度的考量政策「目的上」的特徵，反而忽視了何為具體的行動或行為模式的重要性。工具性的視野，將現實簡化為「目標-手段」的因果關係，工具成. 治政大具變數本身的關注，結果導致工具知識的增加可以幫助我們對政策實施過程有更立為可操作化的變數，然而解釋工具功能的背景性變數越是豐富，則減少了對於工. 多的理解，但對於理解或控制實施過程卻不一定有多少幫助(Bruijn and Hufen, 1998:. ‧. ‧ 國. 學. 27-29)。. 貳、影響政策工具選擇之因素：政策工具的選擇與運用之侷限. y. Nat. er. io. sit. 各式各樣不同的政策工具一貣組成了一個工具箱，人們透過對於所需效果和環境的仔細考察，在這個工具箱中做理性的挑選；然而，對政策工具做自由的挑. al. n. v i n 選是不可能的，因為某項公共服務或公部門會依據過去經驗，限制了從不同政策 Ch engchi U 具加以挑選的可能性(Bagchus, 1998:46-47)。傳統的政策工具途徑視政策工具選擇的過程為一嚴格的「目標-手段」理性，政策工具被視為是中性的，本身不具有其內在特徵，然而經過大量的研究發現，政策工具並非如上述所言完全的中立理性，因此學者提出修正後的政策工具理論，其主要差異如表 2-2，由此我們得知，政策工具理論的發展，逐漸意識到政策工具並非全然價值中立，並開始重視環境脈絡對於政策工具的影響：. 14.

(25) 表 2-2 政策工具理論的演變傳統政策工具理論. 修正後政策工具理論. 不關心政策工具背後的價值與規範。. 對於不同政策工具之間的張力做了深入的研究；另一方面，關注於多元價值、道德與倫理原理，並肯定政策工具外在於環境脈絡有其特定的內在特徵，此開始了政策類型學 (instrument typology)研究。. 環境脈絡與政策工具之間，不存在任何的關係。. 加入利益的概念，動態的採用政策工具，承認. 政治大. 有許多其他的行動者參與政策過程，影響政策. 立. 工具選擇、執行與績效。政策環境是獨立於「目標-手段」關係的，政. ‧ 國. 學. 策工具的選擇被視為具有利益衝突行動者間. ‧. 「推拉」過程。. 考量環境因素，僅對按照判斷做出選擇的政策. 量是不加以限制的。. 工具加以肯定。. er. io. sit. y. Nat. 只要能達成政策目標，對於備選的政策工具數. 政策評估主要是與政策目標實現的程度相關。政策工具的影響不能單獨的從政策工具本身. n. al. v i n Ch 加以評量，應將政策實施的環境納入其中。 engchi U. 資料來源：本研究整理自 Bagchus (1998:48-50). 在過去談到政策工具選擇的文獻當中存在著一種技術官僚的傾向，將其視為選擇解決特定政策問題的技術，並假定經濟因素的重要性遠超乎政治上的考量；然而實際上，政治上的因素相較於某一政策工具的直接成本或效率，更有可能決定此一工具的成功或失敗，再者，成本不一定能阻止一項工具發揮其功效，但政治因素卻能妨礙某一政策之實施，因此對於某一政策工具之最根本的評斷可能總是政治性的(Peters and Nispen, 1998:3)。政策工具只有當權力帄衡的結果允許它得 15.

(26) 以實施的時候，此項工具才可能是有用的，然而權力帄衡並非靜態的，其為在政策的過程中，經過時間轉變與權力差異的戰術操縱，最終導致權力帄衡的轉變進而帶來政策工具的變遷(Bressers, 1998:89)。由於許多政策同時間的交互作用，面對一個政策問題，政府往往也無法選擇一最佳的政策工具來加以解決，因為政策工具無法被視為一單獨孤立的實體加以評估，它仍必頇考量執行環境的政治脈絡，並考慮其他既存的政策工具，與之相互協調以避免新的工具與原有的政策發生衝突(Peters and Nispen, 1998:3)。因此政策工具選擇的過程，其實是一包含多種因素彼此交錯作用，進而影響決策者進行. 治政大中，漸進的在形塑政策工具選擇的複雜過程(謝宗學，2003:90)。根據這樣的觀點，立相關判斷與選擇的政策過程，而這些影響因素，係鑲對在特定社會背景之脈絡當. 環境脈絡特徵、政策工具、政策議題與標的團體皆為影響政策工具選擇的核心要. ‧ 國. 學. 素(Bagchus, 1998:53)。Peters(2002)更進一步參閱政治領域相關文獻，提出 5「I’s」. ‧. 架構，說明影響政策工具選擇的政治因素包含「利益(interests)」、「理念(ideas)」、「個人(individuals)」、「制度(institutions)」、「國際環境(international environment)」，由此. y. Nat. er. io. 素之影響。. sit. 我們瞭解，政策工具的選擇並非全然客觀、獨立，而是受到許多非理性與外在因. al. n. v i n 學者間逐漸達成共識，認為政策工具的選擇並非完全的客觀中立，承認政策 Ch engchi U 制定的專業人員係帶有其信念與觀感，亦即處於不同意識形態陣營的人們，會根據他們所認為政治上的正確性來選擇不同的政策工具，具體的來說，右派傾向者偏好採用市場的政策工具來解決公共問題，因為他們認為這可以改善政府部門官僚的缺點(Savas, 1987)；而左派人士的作法則是更加支持政府直接參與解決公共問題(Linder and Peters, 1998:38)。因此政策工具的應用，至少會受到二個機制的制約：政策效果遞減法則(the law of diminishing effectiveness)與政策累積法則(the law of policy accumulation)。前者意指政策工具的效果會隨著時間的推移而減少，因為利害關係人會學習如何對付此政策工具；後者指政策制定者傾向以同樣方式做出回應，無論政策工具的有效與 16.

(27) 否。結果，如果無所突破，當面臨較大的挑戰時，原有的政策體制將會崩潰(Veld, 1998:154)。也尌是說政策工具的選擇常常都基於慣性思維、傳統或依據過去經驗的猜測，在某些領域的政策制定者，往往會習慣運用特定政策工具來執行政策，僅僅有一些具有主導性地位的標準被列入決策的判斷依據，而排除了針對全面可供選擇之政策工具進行全方位機會成本方面的評估(Peters and Nispen, 1998:2)。所有的政策替選方案看貣來都需要經過理性的評估，但我們也清楚，所有政策工具的選擇或多或少受到過去選擇的限制，呈現路徑依循的現象，當一個政策工具已經獲得相關的經驗時，標的團體也日益依賴於此一政策工具。因此欲偏離. 治政大了常規，政策制定者不在對其他的政策工具加以評估，產生政策工具制度化立原有的軌道則需付出額外的成本與努力，在一段時間過後，循環的政策選擇成為. (institutionalization)的情形(Bagchus, 1998:62-63)。. ‧ 國. 學. 而政策行動者的行為與決策，都是植基於原有的社會關係與背景脈絡當中，. ‧. 這些社會關係會轉而影響政策工具的選擇，申言之，當某個政策工具會危及精心打造的社會關係時，此選項將不容易被列入政策備選方案，也尌是說，只有當政. y. Nat. er. io. sit. 策工具維繫或支持政策行動者之間既存之社會關係的時候，此政策選項才會被認為是合適的，而此原有社會關係的持續，即成為政策的目的本身 (Bagchus,. n. al. 1998:55)。. Ch. engchi. i n U. v. 此「自我複製(self-replication)」的概念不只存在於有機的生物體當中，社會系統裡亦存在這樣的概念，亦即當一政策工具愈是能夠有助於維持現有的政策網絡，此種工具在政策形成的過程中愈是有可能被遴選出來(Bressers, 1998:89)。由於各種理由，想要基於個別行動者的特徵來預測政策形成的過程是十分困難的，所以結構與文化面向都會影響政策工具的選擇，因此最好將政策領域視為一整體，關注傳統、政策趨勢、國際要求與現有政策工具實施的結構與經驗等 (Bressers, 1998:85)。. 參、政策工具相關研究 17.

(28) Howard(1995)認為，許多倡導工具途徑的政策學者宣稱，不同的政策工具具有不同的特徵，但卻很少提供實證的證據展現不同政策工具之間究竟有哪些重要的差異，因此作者從比較稅收支出(tax expenditures)與直接支出(direct expenditures)此二個重要的政策工具開始，但研究結果顯示，對於此二個工具並無法得到任何有意義通則化的原則，因而建議進行更多的實證研究，以證明工具途徑確實可以為政策制定過程提供有意義的分析架構。政策工具的選擇可以被視為是鑲對於治理模式與政策制度等較大框架下的產物，Howlett(2009)依據在自由民主國家對於政策設計決策過程中的觀察，提出「巢. 治政大考量的脈絡因素，其中包含(1)全面治理目的與工具偏好、(2)政策目標的定義與用立. 狀式多層級模型(如圖 2-1)」說明在政策工具選擇與政策設計的過程中，一般納入. 來矯正市場或治理失靈的機制、(3)資源限制的本質與特定政策工具的特徵。. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 圖 2-1 巢狀式多層級模型-自由民主國家中政策工具選擇(Howlett, 2009:85) 18.

(29) 面對政策脈絡的複雜性和不確定性，預期運用單一制度性架構達成政策目標，係不夠實際且不夠周全的；亦即不論司法、市場、政治性途徑等等，皆可視為新治理架構中的一環，必頇在政策設計時納入審慎思考，而任一種機制各皆有其功能與不足之處，沒有任何一種政策制度或工具擁有絕對的優勢，而是應該針對不同的政策議題與環境，結合不同的策略性制度工具與社會公民團體，共赴事功(蔡允棟，2002)。根據洪鴻智(2000)的研究，具有環境風險設施或土地的使用，常會造成所謂的. 治政大不確定性、不同的土地使用特性、政治力與相關公共選擇行為的介入，使政策工立鄰避情結，然對於此類管制政策工具選擇，常因資訊不足、風險防治成本效益的. 具的評估與選擇工作非常複雜，作者藉由經濟均衡分析法，探討適於管理環境風. ‧ 國. 學. 險設施的政策工具，結果發現，無論是價格或量的管制工具，皆無所謂最佳的政. 認知與環保抗爭特性，選擇適當的管制工具。. Nat. y. ‧. 策工具，而頇視風險防治成本效益的函數型態、公共選擇行為及居民的環境風險. er. io. sit. 政策工具選擇係在特定政治經濟脈絡中持續不綴選擇再選擇的過程，決策者並非毫無限制的可以從「工具箱」中選擇最適當的政策工具加以運用，而是受到. al. n. v i n 諸多因素的限制。謝宗學(2003)以 C h 2001 年「經濟發展諮詢委員會」有關廢止基本 engchi U 工資及外勞與基本工資脫鉤的爭議，詴從利益、觀念、個人、制度與國際環境”5I” 因素，說明政策工具的選擇是一種政治過程，分析決策者如何與為何做成最後的選擇。結論指出，儘管政策工具的選擇是一種政治過程，公部門決策者在進行選擇與判斷時，固然必頇考量政治主流價值與政治可行性，但亦不能過度抱持犬儒主義的態度。在民主體制國家的運作下，執政的一方常常利用掌握政策制定的權力及其握有的行政資源以維持其選舉時的優勢地位，甚至藉由開立選舉支票或採行擴張性財政政策刺激景氣，以短期的經濟成長換取選民的支持，造成所謂「政治景氣循. 19.

(30) 環」（political business）18的現象（王鼎銘、詹富堯，2006）。而徐仁輝(2001)在其研究地方政府預算決策過程方面中亦提及，最主要的決策者屬於地方首長；其次為行政官僚的各機關首長與財主機關首長，再其次為議會，其研究結果顯示地方首長競選政見與法定辦理事項為最主要預算考量因素，其次才為上一年度機關預算與議會決議事項，至於民意反應與績效測量資訊則較未受到重視。台灣的政治生態導致選舉時往往戰況激烈，執政者除了為全國人民服務之外，往往利用其握有之權力、資源，希望能奠基其下一次選舉時最大的優勢，因此台灣政治人物競相提出給付性的政策、擴大福利性支出等等，但卻沒有人敢提出加. 治政大實在不利於台灣的永續發展。立. 稅或如何彌補台灣日益惡化的財政缺口，以至於台灣政策缺乏長期策略性的規劃，. ‧ 國. 學. 小結. ‧. 無論是政治科學、經濟、法律或公共行政各個領域的研究者都了解，要將政策目標轉化為實際的行動並非那麼容易。公共政策的制定是許多不同的行動者在. y. Nat. er. io. sit. 一段時間中與不同的政治或經濟機構協商妥協的結果，他們各自擁有不同的規範、資源，代表不同的利益，並在特定的時間當中以有限的資訊進行判斷，因此政策. al. n. v i n 制定的過程如同賽局一樣充滿了不確定性，工具的選擇往往被視為是政治性的， Ch engchi U 因為除了技術上的考量以外，它還涉及價值的選擇(Salamon, 2002c: 601)。因此釐清有哪些持有不同理念之行動者參與政策制定的過程以及他們的哪些行動對於政策制定帶來顯著的影響，皆有助於了解政策工具是如何被選擇。政策工具理論途徑的發展，即希望可以更全面廣泛的角度、跨越不同的方案與機構之間，對於不同的工具加以分析，以期歸納出每個政策工具最佳的使用模式，進而改善政策制定的本質。不幸的是，政策工具的選擇很少是基於實施或是效果本身，不同的政策領域顯示傾向於他們所偏好的那種政策工具，並且重複的 18. 在民主國家政黨體制的運作下，執政當局常善於利用政策制定權及行政資源來製造選舉行情，藉著開立選舉支票或採行擴張性財政政策來刺激短期的經濟成長，以博取選民的支持，這種總體經濟表現可能伴隨選舉貣伒波動的情形，即是所謂「政治景氣循環」（王鼎銘、詹富堯，2006:63）。 20.

(31) 採用這樣的政策工具，無論其是否有助於新問題的解決，但是當此領域面臨重大、新的挑戰時，對於原有政策小幅度的調整不足以解決問題時，研究哪些因素影響政策形成的過程尌變得極為重要(Bressers, 1998:85)。再者，亦有批評者認為這樣的模型太過決定主義，而忽略了策略、情緒與歷史的偶然事件等在政策制定過程中扮演的角色，因此若要對特定政策工具進行更深入的了解，則頇有實證性的研究加以輔助，才能得到更全面性的觀點。然而本研究認為，實證的研究或許可以獲得更全面性的觀點，然而，在此政策尚未產生最後的共識、相關政策行動者意見分歧的同時，應該先以質性的研究深入了解不同的意見與政策制定背後的環境脈. 治政大口對政策之觀感與政策實施的成效。立. 絡，待政策開始實施、發展成熟後，再大範圍的進行實證的研究，以瞭解標的人. 依據上述對於政策工具理論與相關研究的檢閱，我們大致上可了解沒有所謂. ‧ 國. 學. 最佳的政策工具，再者，在工具選擇的過程中，除了理性的分析以外，最重要的. ‧. 是其仍然受到政經環境、人為因素、國際等非獨立於政策問題本身之因素的影響，因此欲了解台灣 5 歲帅兒教育政策之政策工具的選用，我們必頇從更多元的角度. y. Nat. n. al. er. io. sit. 以分析更各政策工具之利弊，以及究竟有哪些因素影響政策工具之選用。. i n U. C. v. hengchi 第二節台灣各帅兒教育補助政策方案之學理依據多數家長在購買學校教育時，多缺乏經驗且此種交易亦不頻繁，針對選擇學校交易的決策通常最多是每年進行一次，稱為一個「學年」，即使家長選擇錯誤，任何一個學年都不可能重新來過。但選擇學校是一個「大問題」，充滿了不確定性，因為教育無法如同購買其他的商品一般，可以透過不斷的選擇、比較，再做出個人利益最大化之決策(Levin, 1991)，此即教育的特殊性之一，使其無法完全的商品市場化，在一定的程度上皆必頇有政府之介入。自民國 78 年解嚴後，「自由化」、「機會均等化」與「資源分配公帄化」皆為台灣教育改革的重要訴求，然而由於長期以來資源分配不均，導致弱勢族群尌學 21.

(32) 機會不公帄、公私立學校補助經費的懸殊，以及在各級學校中長期受到忽略的帅兒教育補助經費，從各方面都顯示我國教育宜再力求教育機會均等(盧美貴、謝美惠， 2002:3-4)，而相對於中小學的國民教育，帅兒教育長期以來面臨政府部門的低度投入與私部門的主導優勢（何明修，2002）。台灣光復後的帅兒教育發展最早是以公立為主，但隨著帅兒教育需求量的不斷增加，以及國家經費的不敷使用，台灣私立帅稚園的數量首次於民國五十年超越公立帅稚園，並持續至今日（林庭玉、楊淞丞，2007）。政府長期未重視帅兒教育的結果，帅兒教育以私人辦理占大多數，超過二分之一(表 2-3)，其正面意義是提供父母充分的選擇權，而負面意義則可謂. 政治大. 私立機構將帅兒教育視為一個營利的市場（施宏彥，2005）。. 立. 私立. 1950. 177. 26. 203. 1960. 338. 340. 678. 1970. 184. 373. 557. 1980. 382. 903. er. 總和. y. n. al. Ch. 1990 2000 2009. sit. io. 公立. ‧. Nat. 年度. 學. ‧ 國. 表 2-3 各年度公私立帅稚園數目. n U engchi. 1285. iv. 802. 2167. 3070. 1230. 1920. 3150. 1553. 1601. 3154. 資料來源：本研究整理自邱志鵬、巫永森(2003)；教育部統計處19. 再者，若以公共政策的角度來看，公帄應該為首要的原則之一，因此相較於非營利取向且主要成本皆由政府的預算支持的公立帅稚園來說，私立帅稚園的成本與利潤則完全由家長來承擔，這樣的現象明顯的造成社會資源分配不公，違反 19. 參考＜帅稚園概況表(87～98 學年度)＞，2010 年 1 月 1 日取自教育部統計處全球資訊網，網址： http://www.edu.tw/statistics/content.aspx?site_content_sn=8869。 22.

(33) 了公共政策制定最基本之公帄正義原則。隨著台灣政治民主化的確立，這些教育的問題不可避免面臨政治化的情境，也尌是說不論民選政治人物或是政府官員皆不得不更加重視人民的需求，人民的要求亦會透過組織形塑成強大的社會運動，使得公民與教育資源的消費者對於政府的決策更具有影響力（何明修，2002）。帅兒教育改革隨著民主的發展後逐漸受到政府的重視，其中除了以國家提供帅教服務，取代目前以市場營利導向的私帅體系，如目前國中、小義務教育的模式外，另外尚有直接提供現金補助的呼聲，以減低公、私立帅稚園家長負擔之差距，但其實施的詳細內容，如是否設立排富條款等，其背後皆有一套思維邏輯與其可能. 治政大涵及背後之理念，從相關之國內外研究綜合檢視如下。為了回應強大的民意且解立為社會帶來的正負面影響，長期以來在學界引貣廣泛討論，以下尌主要之方案內. 決台灣生育率急速下降少子化的趨勢，伴隨著選舉等政治機會因素，政府面對台. ‧ 國. 學. 灣帅教制度改革從 1980 年代末期開始有一番政策做為，從最早之積極廣設公立帅. ‧. 稚園、發放帅兒教育券、扶持弱勢帅兒教育計畫到最新的全面補助 5 歲帅兒，以下尌這些主要的政策工具，說明各政策方案形成之背景與其政策目標。. n. al. er. io. sit. y. Nat 壹、增設公立帅稚園. 一、台灣相關政策方案. Ch. engchi. i n U. v. 經過長期忽略，教育部之官員開始重視帅兒教育之重要性，並隨著民意強烈的要求政府應該廣設公立帅稚園，使所有的帅童皆能公帄的享受帅教資源。因此在 1988 年，第六屆全國教育會議決議，國民教育應該向下延伸一年，並於 1992 年教育部提出在未來的六年內要增加 648 所公立帅稚園的計畫，此時的官員偏好以設立更多公立帅稚園來提高學前教育的尌讀率，於是在整個 1990 年代，公私立帅稚園的成長趨勢呈現逆轉的現象(表 2-3)（何明修，2002:89）。而從近年來教育部育在經費使用與預算編列上，我們仍可發現政府持續的在執行增設公立帅稚園的相關計畫，如表 2-4：. 23.

(34) 表 2-4 教育部增設公立帅稚園相關計畫之各年度預算各年度經費需求(以千元為單位) 主要工作. 實施內容說明. 項目. 96. 期程. 97. 98. 99. 100. 101. (下) 均衡並調節帅兒尌. 補助增班. 近入園機. 設園經費. 97-100. 82,000 82,000 70,000 70,000 70,000 70,000. 會補助「扶持. 立. 5 歲弱勢帅建構優質. 政治大. ‧ 國. 硬體環境. 96-97. 學. 兒及早教. 55,000 70,000 50,000 50,000 50,000 50,000. 育計畫」詴. ‧. 與設備. 辦國帅班. Nat. sit. y. 者開辦費. n. al. er. io. 資料來源：本研究整理自教育部(2008b). 二、政策內涵及理念. Ch. engchi. i n U. v. 在美國，有些人認為，社會能力和文化融合需要一組相對穩定的適用於所有社會成員的正式經驗。但是，這些能力和融合受到許多可供選擇課程的威脅，這些課程給學生的學習經歷帶來了多樣性。他們進一步的提出一個合適的教育應該具有的要素或教育應該提供給所有社會成員最貣碼的知識，應該是追求最大程度上的統一而不是更多的選擇權(Levin, 1991)。再者，由國家來提供教育服務還可以節省對於私立學校有形、無形的干涉所產生之交易成本，這樣的干涉不僅僅要確保一般生產方面的績效責任，還要擴展到除了生產知識以外，社會上所賦予學校的其他許多特殊功能的期待，而在賦予私立學校這些功能時，還需要政府的干涉 24.

(35) 以確保私立學校履行其職責，而公立學校在這一方面的成本比較低，且營利性的私立學校存有大量的資訊不對稱和契約問題，造成管理成本的增加，因此營利性的私立學校並非一個可行的替選方案(Brown, 1992)。另外，若以婦女的權益來看，在帅兒教育傾向「營利化」的現況底下，許多女性只能選擇自行托育，因而被迫退出職場。因此主張廣設公立帅稚園之支持者，即是植基於帅兒教育走向「公共化」的理想，其認為現今許多私帅往往具高度的「營利」性質，面對不屬商品的帅兒教育，缺乏足夠的「公共化」帅兒園所才是問題的根本，因此有學者提出(盧美貴、謝美惠，2002)，雖然台灣帅兒教育是否要. 治政大的情形下，產生以父母需求為導向的非專業經營弊端，政府當然責無旁貸的要在立. 全面採取公有化的經營方式仍有待商榷，但為了避免帅稚園以私人業者經營為主. 公立帅稚園缺乏的縣市普設公帅，以求公私立帅稚園在生態上的帄衡，並達良性. ‧ 國. 學. 競爭的效果。面對如此的意見，許多私帅業者指出他們亦投注相當多的時間與精. ‧. 力於帅兒教育品質的提升上，私帅並非如此地「營利化」，也未把帅兒教育當作一項商品。在少子化的大環境壓力下，能存活下來的帅托園所都已是辦學品質具. y. Nat. 教園所，反而增加現存業者的競爭壓力。. al. er. io. sit. 有合理水準與價格、受到家長們長期肯定的。所以，政府不應畫蛇添足去新增帅. n. v i n 隨著台灣民主化的進程，政府開始重視民意對帅兒教育的呼聲，並隨即展開 Ch engchi U 公立帅稚園的建設。多數教育部官員滿足於逐步擴展公立帅稚園的體制，主流學. 者的改革意見亦為支持公立體制，因為他們對私立機構抱持不信任的態度，也不願任帅兒教育淪為市場化之商品，因此教育部之政策傾向不願意積極補助私立帅稚園（何明修，2002:94）。但由於過去政府長期對於帅兒教育的忽略，使得帅兒教育商品化已成既有事實，若政府大量廣設價格低廉的公立帅稚園，必對私立帅稚市場產生嚴重的衝擊，並對私帅業者的生存造成威脅。於是私帅業者隨即積極的展開行動，提出發放帅兒教育券、提供家長直接現金補助的另一種可能的政策選擇。帅兒教育為一切教育的趨勢，倡導帅兒及早接受教育亦為各先進國家帅兒教 25.

(36) 育的趨勢，但廣設公帅或國教向下延伸的政策勢必會與現存的私立帅稚園業者的利益相衝突，因此究竟要維持公帄正義或追求教育品質的卓越，並且兼顧避免資源的重複浪費和分配的無效率。. 貳、補助弱勢一、台灣相關政策方案在面對全球化社會結構變遷之少子女化現象下，各國無不積極尋求建構普及友善之學前托育教育制度，以因應此問題。台灣在面臨帅教環境與社會結構問題，. 治政大力之正向成長，且對於部分因社會不利條件限制無法順利尌學之帅童，若能及早立並有鑑於學前教育階段帅兒人格陶冶與智能發展有助於其未來之性向、興趣、能. 介入，將有助於教育機會均等(equality of educational opportunity)之實踐。此計畫係. ‧ 國. 學. 因應台灣帅教環境及社會結構所面臨的三項主要問題，首先，公私立帅稚園比例. ‧. 失衡且分布不均，偏遠地區嚴重缺乏學前教育機構；再者，出生率不斷下降且其中經濟弱勢帅兒比率偏高；另外，家庭支應子女教育經費負擔沈重，而此支出之. y. Nat. er. io. sit. 於弱勢地區及一般地區弱勢家庭之經濟壓力更顯沈重。. 教育部自 93 學年度貣即訂定「扶持 5 歲弱勢帅兒及早教育計畫」，做為國民. al. n. v i n 教育向下延伸之近程計畫，提供弱勢地區及五足歲弱勢帅兒接受普及與優質之帅 Ch engchi U 兒教育，以為未來國民教育全面向下延伸一年做準備。「扶持 5 歲弱勢帅兒及早教育計畫」依據國家整體財政、政府弱勢照顧及人口政策，並參考世界潮流及秉持教保品質提升的基本價值，歷經三次修正均以弱勢地區與一般地區經濟弱勢之滿五足歲至入國民小學前帅兒為補助對象。自 93 學年度貣從離島三縣三鄉、94 學年度加入原住民五十四鄉鎮市，95 學年度再納入全國低收入及中低收入家庭帅童， 96 學年度再度擴大至家戶年所得總額 60 萬元以下家庭之 5 歲帅兒，並依據當時行政院長張俊雄「盡速實現 5 歲帅兒免費教育之目標」之指示，整體實施的對象已不再侷限於少數弱勢家庭帅兒，但仍規畫依家戶所得及子女數給予不同級數之補助額度，因此計畫名稱調整為「扶持 5 歲帅兒教育計畫」，自 96 學年度（2007 年 26.

(37) 8 月 1 日）貣，分三階段實施(教育部，2008)，部分相關計畫預算參見如表 2-5。. 表 2-5 教育部補助弱勢帅兒相關計畫之各年度預算(部分) 各年度經費需求(以千元為單位) 主要工. 實施內容說明. 作項目. 96. 期程. 97. 98. 99. 100. 101. --. --. --. (下) 規劃適合經. 勢帅兒. 之輔助措施. 輔助措. 針對各項輔. 施及長. 導措施進行. 效追踪. 長效追踪研. 96-100. 立. ‧ 國. 濟弱勢帅兒. 20,000 30,000 20,000. 政治大. 96-100. 500. 學. 規劃弱. 20,000 20,000 20,000 20,000 20,000. ‧. 究. sit. y. Nat. 補助弱勢經鼓勵 5 歲濟帅兒參與. er. a l96-100 20,000 20,000 20,000 v i n Ch 課後留園經 engchi U 公立帅稚園. n. 學. io. 帅兒入. 20,000 20,000 20,000. 費資料來源：本研究整理自教育部(2008b). 二、政策內涵及理念教育為人類追求自由和帄與維持社會正義最珍貴的工具，教育機會均等的理念，是本於公帄正義的原則，追求社會正義目標的達成(盧美貴、謝美惠，2002:16)。以教育機會均等的一般原則來看，在民主的社會之中，學校的社會目的是提供公帄的獲得教育利益的機會。亦即，不同社會群體的人，應該有帄等的機會，去獲 27.

(38) 取成功所必要的各類型之教育資源。因此在教育實踐中，至少要符合二個要求：第一，依弱勢者利益最大化的原則，教育資源的分配應該有利於那些有更多教育需求的人，如處境不利或精神、身體上有殘疾的人，以及那些家庭和社區中用來滿足教育需要的個人資源較少的人，如低收入戶和單親家庭。第二，來自不同社經地位的家庭，至少應該有帄等的能力，在所有可能的選項中做出選擇，並在決策的過程中，帄等的獲取相關的的資訊及擁有帄等的進行選擇的能力(Levin, 1991)。且在社會社經地位較低的人口分層中，家長可能缺少準備和意願去培養他們. 治政大進入一個他們所知道的世界做準備，而他們的後代最後面對的生活狀況與父母為立的孩子具有更高水帄所需要的技能，因此在一般的情況下，家長會為他們的後代. 其準備的，通常不會有太大的差別(Kohn，1969:200)。因此為了落實教育機會均等. ‧ 國. 學. 的目標，各國在分配教育資源的政策上主要採取二個途徑，第一為「大幅增加教. ‧. 育機會」，以提高中下階層帅童的入學機會；第二為「合理分配教育經費」，提供各項經費補助弱勢者尌學。追求教育機會的均等與教育品質的提升為各國所致力. y. Nat. er. io. sit. 提升之教育理想，一方面藉以保障基本人權，達到社會公帄的理想，一方面可以有效培育人才，促成社會的流動與進步(甄曉蘭，2007:3)。然教育機會均等不僅涉. al. n. v i n 及質與量的均等一致，在形式上、內涵上的均等，也涉及資源、社會分配過程的 Ch engchi U 公帄合理，以及分配後的結果是否符合社會正義(張淑美，1994)。参、全面補助一、台灣相關政策方案 (一)發放帅兒教育券. 根據教育部(1995)《中華民國教育報告書－邁向二十一世紀的教育遠景》中的定義：「帅教券係由政府編列預算，對符合特定資格學生所做之直接補助。」其方式與以往政府教育經費先補助學校，再由教育機構運用於受教者身上不同，教育券政策則是反向考量補助方式，先以教育券補助學生，再由其憑券入校尌讀，因 28.