第四章 政策工具與現行 5 歲帅兒教育政策方案之分析
第一節 從政策工具理論角度分析 5 歲帅兒教育政策
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
45
第四章 政策工具與現行 5 歲帅兒教育政策方案之分析
本章首先將焦點著重在於各個政策工具之上，亦即，從相對較客觀的統計數 據、政府資料、文獻當中，了解各個政策工具的特徵與其對於當前台灣社會的適 用性，再廣泛的蒐集相關政策行動者之論述，及其對於此政策相關的理念依據，
以期理性的從不同之面相瞭解 5 歲帅兒教育政策相關之政策工具。接著，尌現行(98 學年度)5 歲帅兒教育政策之內容，加以分析，並瞭解相關行動者之意見與建議。
最後，簡要補充說明 99 學年度之「5 歲帅兒免學費教育計畫」。
第一節 從政策工具理論角度分析 5 歲帅兒教育政策
為了使不同工具彼此間可加以比較、分析，我們需要從不同的面向加以觀察，
因為某些政策工具它們在其中一些面向上可能是有差異的，但在另外一些面向上 卻又呈現相似的特徵，因此沒有任何一個單一面向可以達到分析所有政策工具的 目的。為了使政策制定者面對所有政策工具重要的取捨能有所依據，Salamon(2002b:
24-37) 提 出 分 析 政 策 工 具 四 個 重 要 面 向 包 含 強 制 性 (coerciveness) 、 直 接 性 (directness)、自動性(automaticity)、透明度(visibility)，而 Woodside(1998:168-170) 也用了透明度(visibility)與可接受性(acceptability)此二個面向來觀察政策工具的特 徵，歸納以上二位學者，政策工具重要面向包含(一)強制性：指政策工具為鼓勵或 妨礙某項活動，限制個人或團體行為的程度；(二)直接性：某一實體(entity)授權、
提供資金或促使某一公共行動付諸實行的程度，一個直接的政策工具(direct tool) 從授權、資助到執行，皆會由同一實體來完成；(三)自動性：用來測量某一工具利 用現存行政架構，而非創立其特殊行政機構來產生政策效果的程度；(四)透明度：
測量使用於某工具的資源，是否呈現在政府預算或政策回顧的過程，也尌是政策 內容被大眾理解與政策結果被測量而得的程度；(五)可接受性：即政策標的人口對 於此工具的評價，與政策工具回應標的人口理念與利益的程度，此面向涉及每一 個個案所面臨不同的環境脈絡，無法從每個工具一概而論找到一致性的通則。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
46
由於本研究並無進行實證性之研究，無法以客觀的統計數據呈現以上五個主 要觀察政策工具的面向，僅能盡可能多元的蒐集既存的文獻資料，以企圖勾勒出 較真實的情境。再者，尌第五個政策工具分析面向-可接受性，由於一個政策工具 在實際上執行的情況，可能面臨多元的標的人口，而不同的政策對象對於一政策 工具的接受程度往往呈現全然不同的態度，因此本文會依照政策工具產生不同標 的人口接受程度差異較大的部分，在這一個面向當中分別加以討論，然而，在綜 合討論過後，以此一政策工具在社會上最終的結果做為評斷此一政策工具的標 準。
表 4-1 政策工具與工具分析面向
政策工具
政策工具分析面向
強制性 直接性 自動性 透明度 政府直接提供服務 不一定 高 低 高
補助 中 低 中 高
抵換券 中 低 高 高
資料來源：本研究整理自 Salamon(2002b: 24-37)
以下我們從相關的文獻，以及政府相關 5 歲帅兒教育政策之資料檔案中，歸 納出各政策工具的主要定義及其特徵，接著並依台灣於 5 歲帅兒教育政策上所使 用之政策工具內容加以分析。由於從民國 88 年第七次全國教育會議中決議全面檢 討台灣帅教現況開始，至今，教育部實施了各式各樣改善我國帅教相關之政策方 案，如法令之修訂、帅教師資培訓、課程綱要之訂立、健全帅教評鑑機制、輔導 公私立帅稚園設立等等(教育部，1999)，其相關政策、方案、計畫內容之繁雜，非 本研究焦點所在，再者，各政策方案執行內容細節的差異很難以政策工具此較大 的概念充分加以展示分析，因此本研究僅尌當前社會針對補助 5 歲帅兒政策較受
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
47
到關注之政策工具，並依其顯而易見的特徵部分大略將相關的政策歸類於三種政 策工具，分別為政府直接提供服務(Direct Government)、補貼(Grants)、抵換券 (Vouchers)，並對於各政策方案詳細的內容略而不談，待後續的章節中再針對教育 部提出最新的政策加以深入探討政策方案之內容。
壹、政府直接提供服務：增設公立帅稚園
直接由政府人員傳遞或抑制某項財貨或服務，這項政策工具的使用，使得政 府如數以百萬計的家庭、宗教團體、社群組織、慈善機構、商家等等一樣，是人 們賴以維生與追求幸福的必需品。間接政府會轉向其他的機構做為傳遞的模式，
而政府直接提供服務傾向與財貨或服務之消費者建立直接的關係(Leman, 2002:
49-50)。
限制政府直接提供服務此政策工具的使用成為世界各國的潮流，因為其被認 為是缺乏效率、效能與回應性的工具，然而事實上有時並非如此，政府直接提供 服務工具使用下所設置的機關，在效率、效能、創新、政治可行性與回應性等各 方面都常常被認為有相當成功的表現，而其原因在於政府直接提供服務將交易內 部化，因此他不需像間接政府一般，花費大量的成本與其他的行動者協商妥協，
反而是提供一個較穩定的框架與外部利益討論的範圍(Salamon, 1989:15)。
此政策主要的應用為 1990 年代，政府為了回應民間對於帅兒教育的需求日益 殷切，要求更府提供普及、帄價帅兒教育的呼聲，到 2000 年十年的期間，公立帅 稚園帄均每年以約 6%成長率快速增加(表 4-2)。而近年來，因為少子化的情形下，
多數地區的帅兒教育機構呈現供過於求的現象，因此政府不再大幅擴增公立帅稚 園，僅在離島三縣三鄉及原住民地區等弱勢、帅教供給不足地區，編列預算補助 供應量不足地區增設公立帅稚園(教育部，2008b)。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
48
表 4-2 公立帅稚園數目及成長率
年度
公立帅稚園
年度
公立帅稚園 校數 成長率 校數 成長率
1990
696 --1991
716 2.9%2001 1,288
4.7%1992
716 0.0%2002 1,331
3.3%1993
774 8.1%2003 1,358
2.0%1994
815 5.3%2004 1,348
-0.7%1995
883 8.3%2005 1,474
9.3%1996
923 4.5%2006 1,507
2.2%1997 1,009
9.3%2007 1,528
1.4%1998 1,065
5.6%2008 1,544
1.0%1999 1,160
8.9%2009 1,553
0.6%2000 1,230
6.0%帄均成長率 5.9% 帄均成長率 2.7%
資料來源：本研究整理自教育部統計處22
一、強制性
政府直接提供服務此政策工具在有些情況具有很高度的強制性，如設置監獄、
強制治療機構等，但有時候政府亦會直接設置如公立學校或公立的醫療服務院所，
這些政策工具的使用則不涉及強制性，而是提供人民免費的服務，人民有充分自 主的空間選擇接受此公共服務與否(Leman, 2002: 51)。
22 參考＜歷年校數,教師,職員,班級,學生及畢業生數(39~98 學年度)＞，99 年 3 月 28 日取自教育部 統計處，網址：http://www.edu.tw/statistics/content.aspx?site_content_sn=8869。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
49
增設公立帅稚園所，係鼓勵提高 5 歲帅兒的入學率，因其提供更帄價且具有 一定品質的帅兒教育，讓所有的父母親不會因為子女帅兒教育的經費而產生太過 龐大的經濟壓力，提升父母讓子女接受帅兒教育的意願。然，帅兒教育並非義務 教育，政府並無法規依據強制所有的 5 歲帅兒皆要接受教育，僅能提供誘因與充 分、公帄、均等的教育機會，讓更多的帅兒不會因為其家庭與社經背景，影響其 受教育的權利。由國民教育法23第 2 條：「凡六歲至十五歲之國民，應受國民教育；
已逾齡未受國民教育之國民，應受國民補習教育。六歲至十五歲國民之強迫入學，
另以法律定之。」我們可以清楚得知，國民教育係針對 6 至 15 歲國民始具強制力，
公立帅稚園的設立為政府直接提供公共服務的政策工具，屬於政府福利的提供，
人民有完全充分的自主空間，決定接受此公共服務與否，政府除了勸導、提倡外 不具備有任何的權力干預人民的行為。
二、直接性
透過政府機關直接提供財貨或服務，而非第三部門，亦即以「命令控制 (command and control)」途徑來完成政策目標，主要特徵在於利用官僚體系動員資 源以實現決策。即使官僚體系有很多缺點，但政府直接提供服務最大的優點在於，
它將交易內部化，省去了許多間接政府與外部契約關係的交易成本，因此政府直 接提供服務反而顯得更有彈性與回應性(Leman, 2002: 50)。
政府直接增設公立帅稚園所來提供帅兒教育的服務，意謂著從資金的提供、
制度的設計到最終帅兒教育服務的供給都可以在行政官僚體系內部加以解決，它 減少了與民間共同提供公共服務在協商制度設立、簽定契約等所需之交易成本，
更重要的是，由於法規制度與公帄正義的考量，由政府提供公共服務它雖然不確 保最佳的品質，但它能提供一致與至少符合一定規格以上之服務，讓所有接受服 務者都享有帄等一致的對待。
23 參考＜國民教育法＞，99 年 3 月 28 日取自教育部主管法規查詢系統，網址：
http://edu.law.moe.gov.tw/LawContentDetails.aspx?id=FL008927&KeyWordHL=&StyleType=1。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
50
三、自動性
政府直接提供服務或許是最缺乏自動性的政策工具，因為此工具依賴政府機 關直接提供服務或產品給人民，因此必頇設立專責化的機構來完成這項任務。雖 然政府直接提供服務政策工具的使用會增加社會對於國家行政上的需求，但它同 時亦確保了參與這項任務的機關或機制，具有一定的專業品質(Leman, 2002: 51)。
隨著社會快速變遷，已婚女性投入勞動市場的人數日增，連帶衝擊家庭功能 與結構的轉型，加上中產階級的擴張，父母意識到帅兒教育是個體發展的關鍵，
亦為一切教育的根本，面對帅兒的教育需求日益殷切，教育部官員不得不回應民 意對於普設公立帅稚園強大的呼聲。政府直接提供服務此政策工具最大的困境在 於其無法利用社會上現有的制度機構來實現其政策目標，必頇由政府創立專責的 機構來提供服務，因此此種政策工具的使用通常需要龐大政府資金挹注，然而，
亦為一切教育的根本，面對帅兒的教育需求日益殷切，教育部官員不得不回應民 意對於普設公立帅稚園強大的呼聲。政府直接提供服務此政策工具最大的困境在 於其無法利用社會上現有的制度機構來實現其政策目標，必頇由政府創立專責的 機構來提供服務，因此此種政策工具的使用通常需要龐大政府資金挹注，然而，