第二章 文獻探討
第一節 台灣現有老年經濟安全體系
壹、整體老年經濟安全架構
目前來說，台灣的老年經濟安全體系除了社會救助以外，基本上是以職業為 分野，以公教人員、勞工、軍人、農民以及國民年金為主。吳明儒(2007)指出，
台灣的老年經濟安全制度是以軍人保險、公務人員保險、勞工保險以及老年農民 津貼為主體(見圖 2.15)，而且不同的職業類別屬於不同的保險體系，不同體系間 不能轉換。
2008 年開始實施的國民年金保險的納保對象為 25~64 歲的學生、家庭主婦 或失業者。這類群體是社會上沒有工作的一群人，在國民年金保險實施之前，他 /她們老年經濟安全無法獲得保障，國民年金保險實施以後，對於他/她們 65 歲以 後的所得，提供某種程度的保護。
研究者將套用世界銀行的多層次的老年經濟保障體系圖來觀察台灣的老年 經濟安全制度，並做出說明。
圖 2.1 ：現行台灣老年經濟安全制度結構顯示圖 資料來源：研究者自行繪製
5 正常來說，身為勞工或是軍公教人員都會有兩層保障：第一層乃為勞保以及軍公教保險的老年 給付；另外，第二層乃為職業退休金，係為勞工退休金或軍公教退休金。然而，身為失業者、婦
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多層次老年經濟保障模式當中，最底層為非繳納性的社會福利系統，以台灣 來說，係是各種的津貼和社會救助。第一層當中，以職業類別來劃分，有軍人保 險(退伍給付)、公教人員保險(養老給付)、勞工保險(老年給付)，由於這些保險都 屬於社會保險，在面臨未來劇烈的人口變化時(低出生率以及快速的老化速度)，
結構上顯得非常脆弱，不提早因應，年金系統將會不堪一擊。
第二層是退休金系統，台灣現況有「公務人員退休法」、「陸海空軍軍官士官 服役條例」、「學校教職員退休條例」，規定關於公務人員、軍人、公立學校現職 教職員的退休金事宜，並且有所謂的「軍公教人員退撫金」的成立；另外，「學 校法人及其所屬私立學校教職員退休撫卹離職資遣條例」所規定的是私立學校教 職員的退休金事項，同樣地也建立了「私立學校教職員工退撫金」；至於人數最 多的勞工退休金，則在民國九十三年通過勞工退休金新制，採取個人帳戶制，可 以有效避免人口結構所帶來的財務不穩定。
第三層屬於自願性的商業保險，當個人有能力、有多餘的財富時，可以選擇 商業保險來保障老年經濟安全生活；不過並不是全部的勞動者皆有多餘的金錢可 以做此項投資，在現今全球化詭譎多變的經濟情勢影響下，彈性工時、薪資成長 速度緩慢、失業率居高不下，難以有多餘的資源去投資商業保險。但是透過此層 的建立，可以有效的分擔其它四層因為人口結構改變所帶來的壓力，加上以生命 週期的角度來思考資源的移轉也逐漸受到重視，在國家與社會整體資源有限的情 況下，個人也需要負起退休後的經濟來源責任。
第四層主要是家庭內的供養制度，其受少子女化和高齡化的影響也相當劇烈
。家庭內的勞動人口快速減少，即將要面對的是上一代「嬰兒潮」大量退休老人 的扶養問題。因此，根據世界銀行過去的處理年金改革的經驗來說，年金的改革 不能完全依賴單一層次的保障，需要透過多元層次的的整合和選擇，才能滿足需 求。職此之故，多層次老年經濟安全保障模式也由原本的三層轉變為五層(柯木 興、林建成，2005)。
大抵上，台灣的老年經濟安全制度遵循著世界銀行的多層次保障體系建構，
研究者可以很順利地將現有的制度套用到世界銀行多層次保障體系架構當中。接 著，下個部分，研究者將討論政府老年經濟安全政策工具。
貳、政府老年經濟安全政策工具
具體而言，Laslett(1992)認為，要維持社會保險中無條件的信任關係，政府 的政策工具如何有效舒緩人口結構的改變，顯得相當重要，以台灣來說，政府的 政策工具有以下幾種：
1. 社會救助(social assistance)：經過資產調查後，救助對象的經濟狀況未達基 本維生的標準、救助對象在領有職業相關的老年給付加上個人和家庭資產後，
仍然無法維生，可以領取救助金。台灣則是透過稅收的方式來因應救助金的 支出。
2. 津貼(allowance)：原本的敬老福利津貼與原住民敬老福利津貼已被併入國民 年金體系中，只留下老年農民津貼。
3. 保險(insurance)：其為老年經濟安全制度的主幹，主要有「軍人保險」、「公 教人員保險」、「勞工保險」。
4. 公積金(provident fund)6：勞工退休金新制在 2004 年(民國九十三年)通過後，
採取的是個人帳戶制，以「個人」生命週期為基礎的重分配系統，強調個人 的責任。下表可以清楚地看出各種政策工具之間的差異：
表 2.1：老年經濟安全制度政策工具
政策工具
特色 保險 津貼 公積金 救助
目的 預防貧窮 社會補償 預防貧窮 緩和貧窮
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利益
取得是基於整個家戶總體資源不足而定，換句話說，領取老人年金之後還是有可 能落入貧窮線底下。由此觀察可以得知，老人年金的功能在於「事前防貧」，社 會救助的功能在於「事後濟貧」(王正、鄭清霞，2007)。
吳采旆(2004)提出，為了因應人口老化的問題，福利政策逐漸被東亞國家所 重視，包括台灣。但是福利政策的制定經常是具有一定的政治意涵或是意識形態，
也就是說，當我們根據某種意識型態及社會問題訂定福利政策時，必須經由一個 政治過程來決定誰可以享受或得到這一福利資源。以國民年金為例，陳琇惠(2007) 提出，國民年金在制度方面也有過「福利意識型態」的爭議，在 2000 年政黨輪 替過後，規劃出現了變革，不只「社會保險制」，同時，「稅收制」以及「個人儲 存帳戶制」也一併出現，形成不同的見解。這三種不同的制度也代表政府的政策 偏好，最後台灣在 2008 年選擇以社會保險制度(具有隨收隨付制精神的部分提存 準備制)的方式實施。可見世代間的風險分擔方式還是受到相當的重視。
Lloyd-Sherlock(1996)認為退休年金制度有兩種不同的邏輯，一是政府參與比 例較重的社會保險原則，另者為市場參與比例較重的個人帳戶原則。從上表 2.1 的例子即可看出，國民年金制度(社會保險、稅收、個人儲蓄帳戶制)的選擇，相 當程度符合 Lloyd-Sherlock(1996)的論述。從上表 2.1 得知，台灣在老年經濟安全 制度上，主要還是以社會保險為主軸的政策，政府有責任負起世代間信任關係的 維持。