第一章 緒論
第一節 研究背景
第一節 研究背景
俾斯麥遺產 隨著人口老化崩毀
2011-01-07
新聞速報【中廣新聞／夏明珠】根據聯合國的統計，部分國家、像是日本、澳門以及南韓等，本世紀中，六 十歲以上人口將膨脹到總人口的百分之四十以上，對那些退休制度發展已經相當 成熟的國家，勞動人口萎縮、退休人口爆炸，首當其衝的就是退休基金難以維繫。
更糟糕的是，透過繳稅、貢獻國庫，讓退休金制度賴以維繫的勞動人口不足，
退休金系統，快要入不敷出，許多國家都面臨了不得不改革退休制度的壓力，但 是少有政府敢於碰觸這個具有高度政治敏感性的議題。德國現在大概是平均每四 個勞動人口，養一個退休者，等到現在新入社會的年輕人退休的時候，大概每一 個退休者，只剩兩個人來養，年輕人不免會擔心，等到他們退休的時候，已經領 不到退休金，他們搞不好得工作到進棺材為止。假使真的很不幸有一天走到這一 步，難保退休族不會跟政府拼老命，因為他們的退休金，有一部分可是他們自己 繳的。
開發中國家雖然多數沒有退休年金制度，退休族養老，得仰賴家庭體系，但 是他們同樣無法倖免於人口老化的衝擊，因為青壯人口比例降低，退休族可以倚 靠的子女平均數變少了，加上社會發展，愈來愈多年輕人必須往城市去謀生，讓 靠家庭支持的養老體系，也難以維繫，研究顯示，在金融危機之後，嬰兒潮世代 退出職場，將成為下一個席捲世界的海嘯。有退休保障的國家，如何改革退休福 利制度，讓它可長可久，沒有養老年金的人，即早建立起危機意識，更積極的替 自己儲備老本，以保障晚年生活，變得更重要了。
壹、人口少子女化與高齡化趨勢
根據上則新聞的報導知道，已開發國家中青壯年工作人口與老年人口比例已 見失衡，這對老年經濟安全即將造成威脅，尤其以世代契約為內涵的社會保險制 度以及開發中國家傳統的家庭養老體系1受到的衝擊最大。因此，讓我們回過頭 來觀看台灣現行狀況，似乎也正在邁向國外所出現的困境─人口少子女化以及高 齡化逐漸影響社會保險系統以及傳統養兒防老的家庭養老系統。在可預見的未來，
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老人退休後的經濟所得上是否安全值得全國民眾注意，畢竟青壯年的工作人口將 因為總生育率的驟降而減少，如此一來，不論家庭的扶養功能或是相關的社會保 險老年給付以及退休制度皆將面臨嚴峻的考驗。
值此，聯合國早在 1992 年第 42 屆大會便通過「聯合國老齡權利宣言」
(declaration of the rights of the Elderly)也提醒須將老人視為社會貢獻而不是負擔，
每個人都能為生命後期做好準備，進而強化「世代間」的合作(李瑞金、林鑫柔，
2008)。
Walker(2002)在其文章中評論，在現今的現代化以及工業化的國家中，因為 人口結構的變化和社會變遷的雙重影響下，對於高齡化社會帶來了許多壓力，包 含年金系統的財政壓力、勞動力不足、社會保險和健康照護的需求逐漸升高。
依據 Walker(2002)的評論，台灣也正遭受少子女化和高齡化的衝擊，從下圖 1.1、圖 1.2 的數據明顯的看出台灣總生育率逐年下降，2008 年更只有 1.052，而 老年人口則佔了全體人口的 10%左右，另外，對於未來總生育率的預估也都偏低，
在可預見的 40 年，最理想的狀態也只有 1.75 人(圖 1.3)，並沒有達到人口替代的 2.1 人。
總生育率的降低將會影響未來的工作人口數量，從行政院經濟建設委員會所 進行的人口結構推估(圖 1.4)，未來的「工作人口數」會逐年降低，至民國 145 年只剩下 52%，老年人口上升至 38%，按照這個趨勢，往後 40 年對於台灣老年 經濟安全制度有著相當的劇烈的影響，尤其是社會保險老年給付方面，將會發生 繳交保費的工作人口大量減少，而領取年金的人卻逐年增多，形成世代間的資源 競爭。
2 中華民國統計資訊網：http://www.stat.gov.tw/ct.asp?xItem=15409&CtNode=3622&mp=4
圖 1.1：台灣歷年來總生育率
數據來源：中華民國統計資訊網(2010)
圖 1.2：台灣歷年老年人口比例
數據來源：中華民國統計資訊網(2010)
0.001.00 2.003.00 4.005.00 6.007.00 8.00
四十年1951 五十年1961 六十年1971 七十年1981 七十二年1983 七十四年1985 七十六年1987 七十八年1989 八十年1991 八十二年1993 八十四年1995 八十六年1997 八十八年1999 九十年2001 九十二年2003 九十四年2005 九十六年2007
台灣歷年來總生育率
年份 人數
0.00 2.00 4.00 6.00 8.00 10.00 12.00
七十九年1990 八十年1991 八十一年1992 八十二年1993 八十三年1994 八十四年1995 八十五年1996 八十六年1997 八十七年1998 八十八年1999 八十九年2000 九十年2001 九十一年2002 九十二年2003 九十三年2004 九十四年2005 九十五年2006 九十六年2007 九十七年2008 九十八年2009 九十九年2010
台灣歷年老年人口比例
百分比
年份
4
圖 1.3：未來總生育率預估圖
資料來源：行政院經濟建設委員會(2010)
圖 1.4：未來 50 年人口結構
資料來源：行政院經濟建設委員會(2010)
貳、世代間資源分配議題
由上段資料顯示，台灣目前正面臨少子女化所帶來的勞動人口下降，以及快 速的人口老化所帶龐大老年支出的問題。根據內政部(2008)所制定的人口政策白 皮書顯示，未來 15-64 歲工作年齡的青壯年人口扶養 65 歲以上高齡人口，將自 2006 年的 7.2：1 降為 2026 年的 3.3：1，2051 年更降為 1.5：1，意即人口結構 將由 2006 年每 7.2 個青壯年人口扶養 1 個老年人口，至 2026 年每 3.3 個青壯年 人口扶養 1 個老年人口，而 2051 年則每 1.5 個青壯年人口扶養 1 個老人，造成 社會沉重的負擔(見下表 1.1)；家庭成員逐年減少，老年人口的扶養問題，已難 全由家庭承擔。
表 1.1：青壯年人口與退休人口之比例
資料來源：內政部戶政司「2008 年人口政策白皮書」
以「從美麗新世界，到世界不美麗」來形容人口變遷的難題也不為過。彼得 杜拉克也曾預言，21 世紀世界許多先進國家的社會保險與退休制度也將因為人 口因素都將崩潰，大多數人可能要工作至 75 歲才能退休(林昭禎，2009)。
現今的青壯年人口所要面對的就是必須扶養更多老人的這個問題，這將造成 青壯年龐大的負擔，另外，老人們在其青壯年時期在社會保險的老年給付系統中，
也繳交為數不少的保費，如果因為未來青壯年的負擔加大而刪減這些老人的老年 給付，想必會形成老人們在政治上的反撲。
由上所述，世代間資源移轉的問題將會浮出檯面，老人不願意放棄既有的給 付水準，但可以預見的是，青壯年的負擔將日漸加深，一旦無法支撐退出社會保 險系統，以世代契約(generation contract)為基本理念的社會保險便會面臨瓦解的 命運。世代契約指的又是什麼呢？世代契約指的是「對上一代優厚的奉養可換取
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下一代同樣的對待」，然而這種契約關係只是一種社會共識上擬制的承諾，在未 來世代對法定社會福利制度失去信心時，隨即瓦解(蔡維音，1997)。世代契約的 瓦解，關係到世代間的公平問題，葉肅科(2005)曾經提出世代公平對於社會連帶 的衝擊：「世代公平」與「跨世代連帶」因為少子女化和人口老化，轉換成「世 代不公平」以及「跨世代競爭」，加深年輕世代與年老世代的橫溝，進而破壞社 會該有的「連帶關係」，在有限的資源下，世代契約的根基漸漸地薄弱。
跨世代連帶的破壞以及競爭關係，對於台灣老年經濟安全制度的影響鉅深，
尤其當制度係以社會保險的結構為主軸(具有隨收隨付制的部分提存準備制)，影 響特別深遠。此外，根據前述數據顯示，台灣的少子女化現象將使得未來的工作 人口快速降低，高齡化現象又因為醫療水準以及整體生活水平升高而逐漸加深，
這對老年經濟安全結構將會產生重大的衝擊。
除了強調世代契約的社會保險之外，另一個會影響到世代間資源的分配係屬 家庭的供養制度。孫健忠(2005)指出，傳統中國社會，家庭就是社會福利供給的 主要來源，特別是孝道的觀念；中國字的孝，本身就是「子下老上」的一個會意 字 的 組 合 ， 表 示 兒 子 支 撐 老 人 。 養 兒 防 老 ， 係 指 家 庭 內 的 代 間 移 轉 (inter-generational transfer)， 可是隨著社會的變遷，家庭本身的結構也隨著社會 變遷而逐漸改變其樣貌，在子女數減少的情況下，家中老年人的經濟來源減少，
風險分擔效果也會為之下降。
參、世界銀行(World Bank)
一般來說，由國家強制性介入的社會保險勢必會遭遇到世代契約的問題，因 此面對世界各國在老年經濟安全結構上的衝擊，世界銀行也提出多層次老年經濟 保障模式，嘗試解決世代契約的困境。世代契約指的是青壯年工作人口可以滿足 老年人的經濟安全需求，而且青壯年工作人口本身是「接受」的。可是，依照趨 勢，未來工作人口的大量下降老年人口增多，使得其負擔愈來愈重，那「世代契
約」 行(World Ban 保障模式」：
層次老年經 修改自柯木 nk (2005)建 性社會福利制
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退休金制度有勞工退休金、軍公教退撫基金以及私校退撫帳戶；第三層為個人理 財以及儲蓄；第四層為家庭內的供養制度。
這五層的安排提供台灣的老年經濟安全制度一個可供參考的架構。本研究會 將重點著重民眾對於第一層的社會保險以及第四層家庭內供養制度的看法，細節 請見往後章節說明。
肆、政府政策工具
政府通常透過某些政策工具來回應社會問題，老年經濟安全也是，主要的工 具形式為：保險(insurance)、津貼(allowance)、公積金(provident fund)以及社會救 助(social assistance)，當然，在老年經濟安全問題的解決上也不例外(Ku, 2009)。
在世界銀行的多層次老年經濟保障模式中，第一層社會保險的系統，勢必因 為人口老化的因素，產生世代間資源的分配問題；而第二層的退休金制度，勞工 退休金已經轉變為公積金制以及私立學校教職員退撫新制也轉變為公積金制，因
在世界銀行的多層次老年經濟保障模式中，第一層社會保險的系統，勢必因 為人口老化的因素，產生世代間資源的分配問題；而第二層的退休金制度，勞工 退休金已經轉變為公積金制以及私立學校教職員退撫新制也轉變為公積金制，因