第三章 台灣地區社會福利支出與犯罪率
第二節 台灣社會福利制度之沿革與發展
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第二節 台灣社會福利制度之沿革與發展
除社會福利的基本概念，透過回顧本國福利制度的歷史變遷，將有助於了解伴隨經 濟結構轉變與勞動市場彈性化的發展下，台灣目前社會福利制度的現況。社會福利通常 反映當代的社會意識形態，伴隨時代變遷與國人對福利的需求增加，政府對社會福利政 策內容的制定也更加多元與積極。台灣社會福利制度的發展歷程大致可分為三個階段來 探討，分別為（一）軍事獨裁轉經濟發展時期（1945-1975 年）、（二）社會福利擴展 時期（1975-2000 年）及（三）社會福利衝刺與轉型時期（2000-），尤其以 1975 年 與2000 年為重要分水嶺。分述如下（郭明政，2002；康琪珮，2007；張世雄等，2009）：
一、軍事獨裁轉經濟發展時期（1945-1975 年）
由於國民政府初遷來台，為急於穩定政權，社會福利政策多以安定社會與強化政府 之「合法性」等為主要目的，如軍人（1953）、勞工（1958）與公教人員（1958）等 社會保險。此時社會福利之面貌，僅以有限勞動人口的社會保險與救濟為主，較無突破 性之進步且規劃較不完善。1965 年所提出之「民生主義現階段社會政策」中，除增加 社會教育、國民住宅與社區發展等相關福利計畫，亦設置社會福利基金。
二、社會福利擴展時期（1975-2000 年）
1975 年十大建設的啟動使台灣經濟穩定的發展，並造成社會與家庭在結構上的改 變。此時的社會福利措施多為因應國際社會情勢或滿足國民在經濟安全與福利照顧等方 面的保障，如中美斷交引發1980 年福利三法（即老年、殘障福利法的制定與將社會救 濟法修改為社會救助法）的立法；1984 年勞動基準法與其中有關退休、資遣及工資優 先清償等相關社會保障的規定等。而社會保險對象亦有擴張，如 1979 年勞保擴大強制 加保對象與行業；1981 年與 1985 年分別制訂公務人員眷屬保險條例與退休公務人員及 其配偶之疾病保險辦法；1985 年試辦農民健康保險；1989 年後，更突破僅有軍公教（退
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休與醫療）保險與社會救助的侷限，增加國民就業與福利服務，並將衛生改為醫療保健。
此時社會福利發展已大致規劃出基本原則與方向。
隨1986 年民進黨成立、1987 年解嚴，接著國會改選、省市長選舉、總統直選與各 種社會運動蓬勃發展，政治菁英不再是唯一支配社會福利發展的關鍵力量，社會福利與 社會保障亦有巨大的轉變；民主進步使社會團體與政黨更重視社會福利制度（鄭文輝，
1990）。以下述 4 部分較為突出（郭明政，1997）：
1.健康保險-1995 年實施的全民健保為最重要的健康保險措施，為社會福利發展之
重要里程碑，此所實施之部分負擔制度除可建立投保人「使用者付費」的觀念，亦促進 醫療資源有效率的分配與避免浪費（廖士然，2004）。另外，全面實施公務人員眷屬 疾病保險、農民、地方民意代表與低收入戶健康保險；1991 年對殘障者健康保險提供保 費補貼與醫療補助等措施。2.老年安全-根據內政部統計 1993 年台灣 65 歲以上的老年人口占總人口 7.1％，
2000 年老年人口更大幅攀升到 8.6％，超過聯合國所訂定的 7％標準，成為「老年化國 家」21。老人安全為除全民健保外，最受重視的社會福利與社會保障問題。國家對公教 人員之老年、殘廢與死亡之社會風險的保障相當優厚，但相對也帶來沉重的財政負擔（如 1994 年中央政府退休撫卹之支出即占總社會福利支出的一半比例）。後亦修正老人福利 法（將老人年齡由70 歲降為 65 歲）並規劃國民年金。
3.就業安全-1993 年之就業服務法著重在外勞引進與管理之相關規範，對促進國人
就業實無助益。1996 年一連串關廠事件引發對勞工失業問題的重視，勞委會始籌劃失 業保險，並於1998 年實行。
4.社會促進、社會服務與社會補償-解嚴後殘障者的社會運動，對社會保障與社會
21 依聯合國世界衛生組織（WHO）定義人口老化：65 歲以上老年人口占總人口比例為量度，超過 7％者 為「老化中的社會」（ageing soceity）；超過 14％為「老化的社會」（aged soceity ），台灣已於 1993 年 通過7％的水準。
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福利的發展帶來關鍵的影響，其促成1990 年殘障福利法之修法（除 1997 年修改為身心 障礙者保護法外，其給付內容亦有重大突破，如施以強制雇用殘障者等）與 1992 年憲 法增修條文第18 條殘障條款之制定。關於兒童及少年福利雖有相關措施（如 1990 年少 年福利法之立法及 1993 年兒童福利法之修法），但仍不及政府對身心障礙者福利的關 注。在社會補償方面，1990 年制定精神衛生法，討論精神病人之被害人之相關補償；
1995 年亦有 228 事件處理及補償條例之立法。
此階段之社會福利發展內容較為多元，且地方政府在社會福利事務上的主導性也大 幅增加。1999 年頒訂及修正之「地方制度法」與「財政收支劃分法」，更明確規定中央 與地方在社會福利上的責任歸屬（康琪珮，2007）。在經濟結構快速轉型與全球化的競 爭下，除不平等的問題快速擴大外，更使貧窮與失業問題一一浮現。
三、社會福利衝刺與轉型時期（2000-）
2000 年除是台灣在政治發展的分水嶺外，在社會福利上亦是如此。首次政黨輪替 的民進黨政府之福利政策朝向全民化的擴張，強調以工作、就業來解決貧窮與失業的問 題，亦更加重視婦女的福利需求，如「555 婦女安親照顧方案」。張世雄等（2009）指 出，2000 年提出之「經濟優先，福利暫緩」政策，利用降低富人稅來創造更多就業機 會，透過供給面思維倡導個人責任與自我投資，22雖短暫降低失業率，但也減少社會的 重分配而加劇經濟的不平等。各種法案陸續實施，如就業保險法（2002）、「個人退休 金專戶」的勞退新制（2005）、「我國長期照顧十年計劃」（2007）、「國民年金」（2008）
及完成勞保「老年給付年金化」的修正等，除完善「個人福利體系」（如外籍配偶與高 風險家庭等服務）外，從家庭與人口的新視野展開多元的關懷更彰顯政府對高齡化、少 子化與新住民所衍生之家庭問題的高度重視（張世雄，2009），如家庭暴力防制法
22 個人投資如國民可藉由教育增加人力資本與就業報酬；或透過個人帳戶的勞工退休新制，制度化個人 退休的自我儲蓄責任，以責任個體化方式（包含擴大長期照護與福利服務之使用者付費原則），推動社會 福利範圍與項目的擴大。張世雄等（2009），《社會福利概論》，台北：國立空中大學。
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（1998）、兩性工作平等法（2002）23及《人口政策白皮書》（2008）等。伴隨經濟成 長與民主進步，我國「社會福利體系」之架構已相當完整。
自2001 年起，台灣政府的社會福利政策由過去的中央規劃政策，配合給予地方專 款補助經費予地方政府執行，轉變為「社會福利經費設算制度」24，使地方政府在政策 執行上更具自主性；而縣市保有推行特殊政策的權力，則造成各縣市對社會福利補助標 準有所差異（康琪珮，2007）。國家社會福利制度不斷擴張，且受益對象偏重在特定族 群，導致原本社會問題未完全解決下，又創造更多新的社會問題，如面臨貧窮與失業人 口持續擴大、青年的困難就業及不平等之老年退休安全等困境，這些危機將更進一步擴 大犯罪問題。
四、台灣社會福利體制現況
各國對社會福利內容的分類多不一致，我國社會福利政策以 1994 年行政院頒布的
「社會福利政策綱領暨實施方案」為主要依據。因應時代變遷與人民對福利需求的改 變，行政院於2004 年修正我國福利政策的規劃方向，將社會福利制度主要分為社會保 險與津貼、社會救助、福利服務、就業安全、社會住宅與社區營造及健康與醫療照護等 六大項，以保障國民基本生活與實現公平正義為願景（萬育維，2007）。其中，所得維 持體系是由社會保險、社會津貼與社會救助三者組成，社會保險體系除全民健康保險 外，餘皆與職業相關；社會津貼則以老人、農民、軍公教為主要發放對象；未加入社會 保險且非社會津貼發放對象的家戶，一旦陷入貧窮則依賴社會救助體系（如在生活、醫 療與急難等方面）的扶助（行政院內政部，2006）。目前我國政府訂定「歲出政事別科 目歸類原則與範圍」中，「社會福利支出」包含社會救助、福利服務、國民就業、社會 保險及醫療保健等五大項，簡述如下（內政部社會司，2008）：
23 「兩性工作平等法」在 2008 年修正為「性別工作平等法」。
24 「設算制度」是將原屬於中央的部份補助款，改由行政院列設算地方政府社會福利經費或一般補助經 費，提撥至地方政府編入預算的一種措施，不僅可清楚劃分中央與地方權責，亦能有效率的分配及使用 資源。
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（一）社會救助
主要利用所得移轉方式（受益者無須繳付費用），達到使貧病、孤苦無依或其他經 濟弱勢者能獲得妥適的照顧並協助其自立、脫貧。依據「社會救助法」之規定，社會救 助分為生活扶助（針對低收入戶）、醫療補助、急難救助與災難救助，除消極性之經濟 補助，更輔以職業訓練、就業服務等積極性服務，以協助國民滿足基本生活之需求。
（二）福利服務
依照社會人口的特質（如年齡、性別、種族、宗教與婚姻等），針對不同需求提供 適當的服務，以促進身心健全發展與提升生活品質。福利服務之內涵包括兒童及少年、
老人、身心障礙者、老人、婦女、原住民、外籍或大陸配偶等社會服務。
（三）國民就業
保障國民的就業機會，除建立地方性之就業服務體系，提升人力資本投資的效益 外，政府更需保障勞工不因種族、身分、宗教、黨派、性別等之差異而有就業歧視，並 進一步整合失業給付、職業訓練與就業服務體系，以完善國民之就業環境。
（四）社會保險與津貼
社會保險為一種利用納費互助、風險分攤的方式，保障國民在遭遇生、老、病、死、
傷殘、疾病、失業與退休時，提供保險給付以維持基本之經濟安全，利用所得重分配效
傷殘、疾病、失業與退休時，提供保險給付以維持基本之經濟安全，利用所得重分配效