第三章 台灣農業典範之型塑、應用與影響—
第一節 台灣農業典範之型塑—「依附」型態之出現
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第三章 台灣農業典範之型塑、應用與影響—
「依附」型態之農業典範
本章將透過上節之研究架構，先瞭解台灣農業典範是如何形成，又對於台灣 農業產生何種影響，共分為三大部分，作為脈絡鋪成：第一部分：探討台灣農業 典範之形成與應用，主要藉以分析過往台灣農業政策發展流變，以政策的歷史脈 絡，歸納出共同之典範意涵，即瞭解台灣之農業典範之概念；第二部分：探討如 此典範是否且如何被廣泛運用於不同農業政策之間，以解決各式各樣的農業問 題，即屬於深化典範內涵時期，瞭解農業典範是如何詮釋新的農業困境；第三部 分：分析台灣長期於農業典範之影響下，是否對於農業發展、農業生產資源等所 產生之後續影響與問題，以瞭解台灣於長期受制於農業典範下，可能面臨之難題。
第一節 台灣農業典範之型塑—「依附」型態之出現
台灣農業典範之形成，本文以為先可追溯至國民政府播遷來台後之二十年期 間，因由當時之社會結構、政治情勢與經濟情況，以推行一連串農業政策與經濟 建設計畫，將社會由戰後之混亂，逐漸安定下來，並使得台灣經濟逐漸茁壯發展。
其中最重要的政策方案，為 1949 年至 1953 年間之土地改革，與自 1953 年起，
連續多期之四年經濟建設計畫，此二者不僅底定了台灣未來經濟發展方向，也型 塑出台灣的農業典範。
一、土地改革時期(1949 年至 1953 年)
國民政府來台後，為解決台灣因二次大戰後衰敗之經濟情勢，與鞏固其政權 地位，認為應著手於復興農業，一方面為台灣於光復前受日本殖民，即對台灣農 業大量投入，日本統治者以「農業台灣、工業日本」為統治基調。因此台灣於二 戰前之農業發展具有一定規模；再者，跟隨國民政府來台之人口數量，多達兩百 餘萬人，而社會處於戰後紊亂時期，如不先餵飽社會大眾，恐引發社會動亂。然 而當時國民政府發現，台灣的農地結構(租耕土地比率高)與制度(租金高租期短) 不良93，因而自 1949 年起至 1953 年止，推行土地改革政策，其中包括三七五減 租、公地放領，與耕者有其田，藉以改善問題復興農業，也以此鞏固國民政府在 台灣之政權地位。
土地改革的最終目的，是欲解決台灣之租佃關係，欲使台灣佃農擁有土地所 有權而轉型為自耕農，以增加農民耕種之意願與效益，然而除此之外，其推行政 策之方式，具有強烈地由上而下之決策過程，乃具有外來、菁英與威權的模式存
93 蔡宏進(1997)，《台灣農業與農村生活的變遷》，農訓協會出版，頁 20。
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在。因而 1949 年政府先行推動三七五減租，並於 1951 年 6 月 7 日公布實施耕地 三七五減租條例94，規範佃農對地主繳納之地租，不得超過全年正產物收穫量之 37.5%，若既有地租高於此標準者，應降為此標準，低於此標準者，則不得提高；
此外，租佃期間不得低於六年，租約期滿後，除非地主收回自耕，否則仍應租給 原佃農。實際上，三七五減租作為土地改革之第一步，乃先藉由改善佃農之生活 品質，逐步邁向耕者有其田之政策，而且整體政策之推行手段，乃透過威權之手 段達成。三七五減租政策一方面提高了佃農的實質所得，改善佃農生活水準，增 加佃農從農之意願95；另一方面亦鞏固了國民政府在台灣之政權。
延續著改善台灣之租佃關係，1951 年政府實施公地放領政策，並於 1952 年 6 月 4 日公布「台灣省放領公有耕地扶植自耕農實施辦法」，規定每戶承購面積 以水田二甲或旱田四甲為限，放領之地價，為土地正產物年收穫量之兩倍半，分 十年以實物償付，繳清地價後就可取得土地所有權。公地放領之目的，在於政府 以公有土地，大量放領給自耕農、佃農與雇農，大量培植了農村社會中自耕農的 數目96，藉以增加農民對於耕作之熱情與投入。
除卻公地放領之外，1953 年 1 月 6 日政府公布「實施耕者有其田條例」，規 定地主除保留其耕地七則至十二則水田外，其餘超過標準的耕地、公有耕地、公 私共有之私有耕地等，均由政府徵收，轉放給現耕農民承領97，亦是增加自耕農 戶數之方式之一。因此，土地改革預期達成改善租佃關係之目的，透過三七五減 租之減輕佃農之負擔開始，並且透過公有土地之放領，與政府徵收私有土地之方 式，給予實質耕作者持有土地之機會。惟政府不得無故任意徵收人民之私有財 產，因而政府依據被徵收土地之各等則耕地，正產物全年收穫量之兩倍半，以實 物土地債券七成、公營事業股票三成，撥發補償98給被徵收之地主。
綜上所述，土地改革三部曲，對於穩定戰後台灣的經濟紊亂局勢，產生功不 可沒之影響，不僅有效解決農地結構上與制度上之不公平現象，更快速的使台灣 農業產值恢復至戰前水平。有農業學者認為，土地改革對台灣農業貢獻了幾項優 勢：包括引發農民的經營動機與自由計畫、促使農地與勞力的精密利用、政府亦 於農業設施與技術上配合改進—─興建水利，及發展肥料、農械工廠、農業產銷 的實質成長等99。然而，土地改革雖然對於台灣農業發展與穩定台灣戰後初期經
94 事實上，三七五減租條例施行前，已早於 1949 年，由當時台灣省政府主席陳誠頒布「台灣省 私有耕地租用辦法」與其施行細則，以此推行三七五減租政策。然而實際上此些省令，並未 經過當時的省參議會通過，而是由省政委員會通過之後即頒布實施。因而此民眾參與及民主 決議的過程並未受考量，該政策之制定，為一典型威權體制之產物。而後 1951 年三七五減租 條例才立法通過。參自李承嘉(2013)，《台灣土地政策析論—從改革到投機的福爾摩沙》，五 南出版社，頁 54。
95 蕭國和(1991)，《台灣農業興衰 40 年》，自立晚報社文化出版部，頁 28。
96 蕭國和(1991)，前揭書(註 95)，頁 28。
97 蕭國和(1991)，前揭書(註 95)，頁 28。
98 毛育剛(1991)，前揭書(註 9)，頁 95。
99 蔡宏進(1997)，前揭書(註 93)，頁 26-28。
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濟有所助益，但是其得以順利施行之最重要原因，在於當時國民政府亟需穩固在 台灣之政權，藉以反攻大陸。因此國民政府因受國共內戰的影響，加上台灣二二 八事件，導致本省人與外省人之對立之情勢，使得本地地主與國民政府反目成 仇，而台灣亦因通貨膨脹與米穀徵，收加速農民之窮困化，農村治安亦開始惡化
100，所以才導致國民政府以威權、外來與菁英統治之方式，迅速推行土地改革，
以確保台灣基地之安穩。
於此，雖然當時台灣推行土地改革，一方面確實穩定了台灣農業之發展，另 一方面亦穩固國民政府於台灣之政權，削弱地方菁英之勢力，但是若檢視並探究 當時相對應之農業政策，可發現除上述二大關鍵原因之外，政府對於農業發展之 管控相當嚴峻，復興農業可能僅為政府穩定台灣經濟之第一步驟，如何促成台灣 經濟快速發展，才為政府真正關切之所在，此可由「肥料換谷」政策、「田賦之 實物徵收」與土地改革之相關做法窺探端倪。
「肥料換谷」政策，始於 1948 年台灣政府頒布「台灣省化學肥料配銷辦法」， 規定農民得以自由選擇以現金購買，或使用稻谷交換肥料，但自 1950 年起規定 一律改以稻谷交換肥料101。當時的化學肥料為國家獨佔事業，又肥料價格不比稻 谷價格，因此當政府要求以等比例交換時，無疑對於農民來說，是一大負擔，也 是政府管控農民與稻谷之策略。此外，肥料換谷政策，不僅直接穩固台灣之糧食 庫存並穩定糧價，更直接扶植台灣肥料工業快速發展。再者，「實物徵收之田賦」， 是以糧食實物上繳公有農地的地租，以及私有農地的土地稅賦，徵收作物僅限於 稻米與小麥，台灣則以徵收米穀為中心102。其計算方法，為先依農地肥沃程度而 訂定土地級別，再決定單位面積的基本賦元，接著決定每賦元的實物徵收量，並 以此為基準而徵收實物田賦，因此農民所繳納之田賦皆以實物繳納，而此政策達 到之效果與肥料換谷相似，皆屬擴充國家糧食，並使得政府得以控制(壓低)糧 價，將由農業所獲取之利潤投入工業發展。
於此，先前所論述之土地改革政策，若窺探其整體之手段與結果，或可發現 其最根本之目的，為鞏固政權，並恢復台灣農業水平，並穩定地將台灣產業發展 導向工業取向。自三七五減租政策開始，直至公地放領與耕者有其田政策等，目 的雖然為解決台灣困擾已久之租佃關係與租約問題，另一方面，卻也促使台灣多 數地主將心力與資金投入於非農業項目，增加其他產業之發展機會。如耕者有其 田政策，不僅使得私有農地之所有權重新移轉分配外，受土地實物債券與公營事 業股票補償之地主，大多數以資本形態投資於工業部門，實質上已逐漸將農地資 本移轉至工業部門開展，並且穩固台灣工業之發展。
100 李承嘉(2013)，前揭書(註 94)，頁 53。
101 毛育剛(1992)，前揭書(註 9)，頁 100。肥料配銷制度，最早在日本佔據台灣時便已實施，當 時是為了增加蓬萊米生產，以滿足日本國內糧食不足而採取之政策。而肥料換谷政策，已於 1972 年廢除，現今並無此政策之執行。
102 劉進慶(1992)。台灣戰後經濟分析，人間出版社，頁 138。田賦徵收已於 1987 年「停徵」。
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二、四期四年經濟建設計畫時期(1953 年至 1968 年)
隨著土地改革成功地舒緩台灣於戰後所面臨生活與經濟上之挑戰，台灣政府 於 1953 年，遂提出「四年經濟建設計畫」，作為階段性經濟發展依據，而農業所 扮演的角色，亦於此經濟政策體系下逐漸清晰。本文將此時期政策，切分為兩階 段敘述，第一階段為前二期之「四年經濟建設計畫」時期，亦可稱為「進口替代
隨著土地改革成功地舒緩台灣於戰後所面臨生活與經濟上之挑戰，台灣政府 於 1953 年，遂提出「四年經濟建設計畫」，作為階段性經濟發展依據，而農業所 扮演的角色，亦於此經濟政策體系下逐漸清晰。本文將此時期政策，切分為兩階 段敘述，第一階段為前二期之「四年經濟建設計畫」時期，亦可稱為「進口替代