第四章 台灣農業典範之挑戰及轉型至相對自主型態之契機
第三節 農業典範之積極挑戰—永續農業與多功能農業之思維
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第三節 農業典範之積極挑戰—永續農業與多功能農業之思維
台灣農業典範所面臨之挑戰，除了上節論述，關於農業典範長期對農業形成 之衝擊，而引發反抗政府漠視農民與農村之農民運動外，本節將探討農業典範挑 戰中，屬於積極層面之情況，即認為農業之價值與發展目標不同，於以往典範之 論述方式。換言之，積極層面之挑戰，不僅否定過往典範之論述，更進一步提出 新論述與做法，藉以改變農業於依附典範下之弱勢情形。本節將分三大部分，作 探討，第一個部分，闡述積極層面之挑戰何以形成與其內涵為何，第二部分，討 論台灣農業政策面受積極層面挑戰之影響情形，第三部分，探討台灣實際將理念 貫串至行動上加以落實之情況。
一、思潮傳入
上一章提到關於舊有農業典範，對於台灣農業所產生之影響層面，然而無獨 有偶地，全球無論是已開發國家、開發中國家或未開發國家，可謂不分地域，皆 發現長期仰賴工業化發展，或可為國家致富，但是其背後所支付之代價，乃為全 球生態環境惡劣破壞，而人們發現持續性地生態破壞，可能將導致生態浩劫，更 可能將反過來侵害經濟發展。又農業乃為相當依賴自然資源之產業，因此各國便 開始檢視過度地透過農企業型態發展農業，配合著科技來達到增產的效果，所可 能對於生態環境所造成之影響，否則最先嘗到掠奪性開發之惡果者將會是農業本 身。
因而當環境問題成為目前世界農業發展的瓶頸186時，回過頭來便由農業生產 方式，開始檢視對於生態環境所造成之衝擊。過去農業長時間被全球視為特別強 調需求面之考量，使得農業生產模式主要以慣行農法為主，即長期依賴肥料、農 藥與機械以快速增產。然而過度使用化學肥料與農藥卻讓土壤劣化、土壤結構破 壞，更有甚者便造成藥物殘留，不僅為害動物或人體，也是整個自然生態系統失 衡187。因此對於供給面與需求面之整合性地開發，將成為格外重要之議題。換言 之，當環境問題成為影響農業發展之關鍵時，農業不再僅著重於生產層面，而是 必須兼顧生態、環境資源之長期配合，因而農業之永續性則開始受到關注。
所謂永續性，又可稱為永續發展，可依經濟、穩定、環境、社會等層面188做
186 陳能敏(2001)，《永續農業過去──現在—未來》，農業中心資訊科學叢書，行政院農委會 出版，頁 2。
187 陳能敏(2001)。前揭書(註 186)，頁 2-3。
188 陳能敏(2001)。前揭書(註 186)，頁 7。經濟性的部分，乃為經濟學之意涵，指對於再生資源 之管理上有持續的意思。因此農業上沿用此概念，指具有再產能力的自然資源連用，以長期 維持某以水準之收穫量；穩定性，則認為人類未來的發展應走向「能滿足當代的需要而同時 又不損及後代追求其本身需要之開發」，強調不同世代間資源使用之公平性；生態性意旨將 永續發展定義為在不超出維生生態系統容受力之情況下，來改善人類的生活品質；社會性之
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解釋，因此就農業之永續發展意涵而言，乃先以人為出發點，而後擴及至環境層 面，以及對於開發方式之檢討，即於經濟與穩定面上，要先有效率地管理資源，
以維持一定水平之收穫量供人類食用，而後便要考量資源使用之世代公平性，不 得因一己之利而損及後代子孫之使用；再者，將人類與使用資源行為，放置於整 個生態系統看待，著重於在生態系統之容受力範圍下，才得以來改善人類之生活 品質；最後將檢討不適合於當今社會之科技與資源利用模式，以符合永續發展之 概念。簡言之，永續農業不僅要確保人類及後代子孫於地球上繼續生存與發展之 可能，更要保持資源之供需平衡與環境的良性循環189。
而許多已開發國家，也將農業永續發展之概念與願景，表現於各項國際大會 上做討論，如 1987 年 12 月聯合國大會即以「公元 2000 年之發展」為議題，對 糧食與農業提出「要達到既無糧食匱乏之虞，又不耗竭資源或破壞環境，且重建 已發生環境損害的資源」之目標190。可知當時全球對於二十一世紀之農業發展，
除持續維護糧食安全外，更加入關懷環資源耗竭與環境破壞之情狀，以永續發展 的前提作為核心思想。再者，聯合國於 1992 年在巴西舉行之地球高峰會議，會 名為環境與發展會議(United Nations Conference on Environment and Development , 簡稱 UNCED)，認為要先解決複雜的環境問題，方得以發展經濟，以及 1996 年 FAO，於世界糧食高峰會所討論，除了強化糧食安全之重要性外，更提出永續發 展之概念。由此可知，各國開始思考經濟發展之前提，應建構於環境與生態之永 續性上，而農業之永續發展，更是將直接影響著糧食安全與生態環境之平衡。
於此，農業之永續發展備受矚目後，1998 年的經濟合作發展組織(OECD)農 業委員會中，更進一步由永續農業衍生出農業之「多功能性」概念，實質上將過 往對於農業僅提供糧食衣物等較著重生產面向之功能，藉由對農業永續發展之關 切與瞭解，而提出農業可提供許多長期被忽略之功能，如雕塑地景，提供環境利 益，保護土地、維護自然資源的發展以及生物多樣性。由永續農業至多功能農業，
反映的是對於農業之價值徹底改觀，不再僅將農業視為提供初級生產之功能，而 是以農業之永續發展為前提，將資源永續使用、生態與環境之維護，以及文化地 景之保存認為是農業之使命，也是長期於經濟掛帥發展之前提下，而被忽視與低 估之功能。
多功能性之概念提出之後，由於其增加對於資源、生態與社會方面之考量，
各國對於農業之思考模式，便開始由供給端之生產方式，檢視在資源使用上之改 善，至行銷端之行銷方式，以檢討過度仰賴跨國貿易之問題，乃至於消費端與消 費者建構農業多功能之價值與食品安全之概念，最後強調供給與需求面之相互結 合，使得農村地區與農業由生產空間，轉變為消費與生產兼具之空間。此外，因
永續發展即是要放棄目前已知「不可轉圜」的科技和資源利用模式，開發、研究及推廣「可 轉圜」的科技和資源利用模式。
189 陳能敏(2001)。前揭書(註 186)，頁 15。
190 陳能敏(2001)。前揭書(註 186)，頁 4。
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為農業之多功能性最根本之關鍵，乃建構在對於生產資源上之維護，因此如何維 持土地之多功能性亦格外重要，許多「親土地」之耕作模式，又再度重新受到重 視，如有機農業、自然農業、低投入農業等，而輪耕、休耕、養地等步驟亦成為 執行親土地耕作模式時之不可或缺之觀念。
然而，無論是農業之永續發展或多功能性，世界各國乃因國情之不同與歷史 脈絡之差異，於認知與執行面上有所出入。台灣則是長期因標榜著經濟發展之口 號，因此過去在經濟發展過程中，不僅忽略農業所富含的多種價值功能外，更不 認為工業與高科技產業發展後，所衍生之環境汙染是項嚴重問題，遑論農業生產 環境遭受破壞之情形。因此，長期施作化肥、農藥與基因改造作物，使得供給端 開始發現土壤地力之流失，消費端則發現農藥殘留與基改作物，對於食用之健康 安全程度存疑，又國際間開始興起永續發展與多功能性之概念，逐漸使得民間與 政府共同思索有關資源、生態維護以及農業耕作方式之改變。事實上，要由傳統 農業之思考脈絡轉變至永續農業之思維，而確實朝向永續農業方向執行，端視全 民對於生態環境保育之觀念深化程度，而台灣農業於此關鍵時期，似乎亦出現了 永續農業發展之幼苗，值得關切。
相對於舊有農業典範之內涵而言，永續農業及多功能農業，與其根本上之差 異，在於兩者對於農業之價值看法相當迥異。舊有農業典範長期將農業之功能放 置於初級生產上，更因如此，農業生產之產量與產值為其最為關切之所在，若因 產量或產值減損時，農業之價值將容易被取代，因此，農業一直以來皆依附於其 他非農業部門甚或是新自由主義上，而未有自主能力。然而，永續農業與多功能 農業，瞭解農業之價值除生產功能外，仍包含維護環境資源、生態平衡與社會文 化等功能，也唯有同時將所有功能顧及時，農業之永續發展才得以實現。因而，
農業之永續發展與多功能性，對台灣農業依附典範之挑戰，在於其不僅不認同農 業典範之論述，更積極提出農業之多元化之功能，而重視資源、環境生態與文化 層面，亦為農業得以永續發展之前提，因此台灣農業若欲走向永續發展，則農業 之多功能性則不得不強化，而此亦為台灣農業長期依附於其他產業發展所被政府 忽視之部分。
二、農業政策上之轉變—逐漸彰顯農業多元價值
由第三章論述台灣農業政策目標之演變可知，過往之農業政策，乃由著重於 農業之生產量與產值上，而後轉變至提升農民生活福祉為目標，然而自八零年代 後期，永續農業與多功能農業思潮自國外傳入後，台灣農政單位亦受其影響，將 總體農業目標逐漸轉為同時兼顧生產、生態與生活之三生農業，而提出一系列之 農業政策加以呼應，其中包括農業綜合調整方案、農業政策白皮書、跨世紀農業 建設方案、邁向二十一世紀的農業新發案、新農業運動、中程施政計畫，以及近 年來之全國農業與農地研討會而新訂之農業基本法草案等。然而一連串之農業新