第四章 台灣農業典範之挑戰及轉型至相對自主型態之契機
第二節 農業典範之消極挑戰—反圈地與糧食自主運動
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第二節 農業典範之消極挑戰—反圈地與糧食自主運動
本節將農業典範之消極挑戰，分為兩個農民運動來說明，其一為反圈地運 動，乃對於政府浮濫地藉由土地徵收之手段，對農地進行奪取之控訴；另一為糧 食自主運動，乃對於大量開放進口市場，使得外來農產品大量傾銷至台灣，造成 台灣糧食可能無法自給之情況。此二者運動，恰好反映出長期台灣農業受農業典 範之影響而形成之困境，而透過本節之論述，能夠將該運動之訴求清楚呈現，並 與農業舊有典範相對照，以瞭解農業典範面臨異例之情況。
一、反圈地運動
反圈地運動，又可稱作土地正義運動，其主要目的，為針對政府浮濫土地徵 收，已危害到基層人民(尤其農民)之生活模式而提出抗議，並於 2010 年 7 月 17 日，在台北凱達格蘭大道上舉辦守夜活動，提出三項訴求：全面停止圈地惡行、
立即修改土地徵收條例、召開全國土地與農業會議。此次參與反圈地運動之成 員，不僅包含各地受土地徵收危害之農民，各地農民自救會、非營利組織(如台 灣農村陣線)、關心農業農村之學者、以及反對政府圈地之公民，大家不約而同 地集結至凱道，為土地正義運動發聲。然而，反圈地運動，除了從其訴求上可得 知農民生存權受侵害而走上街頭外，另外也反映出，一個長期農業受經濟發展上 不平等之對待之結果，即農業與非農業部門爭奪土地資源時，農業往往是必須讓 步的角色。
若溯及反圈地運動之遠因，則可由中央政府與地方政府是如何運用土地徵收 這樣的「工具」，以達到其所設定之目的說起。土地徵收雖然為法律上賦予國家 有行使之權利，然而其必須基於「公共利益」之前提，才得以運作。因此中央政 府各目的事業主管機關，提出興辦事業計畫，獲得行政院核定之「國家重大建 設」，以此號令各行政部門175，而地方政府則掌握土地使用計畫(如都市計畫及區 域計畫)，透過計畫擬定、變更、擴大及開發許可方式，在事業計畫周遭運用土 地徵收之手段，大量變更農地及低度使用土地為建築用地176。進一步地說，透過 徵收之手段，達成目的可能有幾項因素，一者，土地價格高且取得不易，透過徵 收方式得以減緩政府財政負擔；二者，地方政府得直接取得土地，而後透過招標 之方式出售以獲取財政上之收入。然而政府得以打著「國家重大建設」與「公共 利益」之大旗幟，並透過相關「地政」工具，對土地資源作重新分配之行為，與 政府認知之產業發展能力有強烈關係。
自工業產值大於農業產值後，政府面對農業之態度，乃由如上一章內文所提
175 徐世榮(2013)，《土地正義的覺醒與實踐──抵抗圈地文集》，台灣農村陣線、國立政治大學 第三部門研究中心共同出版，頁 6。
176 徐世榮(2013)，前揭書(註 175)，頁 7。
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及，不希望農業拖累台灣整體經濟發展，而面對政府所說的，要以工業發展農業 之情況，更是難以窺探得出。於此，台灣社會不斷地受到都市化、科學園區與產 創園區等詞彙所影響，甚或至當執政者面對農村與農業之困境時，其亦以「特區 發展」之模式，將農村與農業於發展過程中之難題，曲解為欠缺發展的難題177。 因而，政府開始與企業家結合，透過各類型園區之開發，並掛著公共利益之名號，
透過徵收方式，將許多台灣優質農業區之農地徵收，如苗栗後龍灣寶、苗栗竹南 大埔、新竹竹北璞玉、芎林、新竹竹東二重埔、台中后里、彰化二林、台北土城 等(各徵收區簡介可參表 4-1)，彷彿特區發展之開發相當合理，不僅可促進台灣 經濟發展，亦得以改善農村窳陋與農業欠缺發展之困境。然而，事實上政府如此 作法，不僅引起民怨，而反圈地運動，更可視為政府與民眾於土地資源，認知差 異之具體表現。
2009 年非營利組織——台灣農村陣線(以下簡稱農陣)，因緣際會到台灣各地 區舉辦農村再生條例之說明會，藉此與各地農民結識，包括彰化二林相思寮、苗 栗後龍灣寶農民、新竹二重埔農民、台北土城彈藥庫農民，赫然發現浮濫徵收土 地之現象，隨處可見，並引發其舉辦「保護農地與土地徵收經驗之交流會」之動 機。2010 年 6 月 9 日，苗栗縣政府因竹科竹南基地擴大案，於凌晨時分以 20 台 怪手摧毀大埔已結穗之稻田，如此導火線，使得同年 6 月 19 日各地受農地徵收 影響之農村自救會，開始與農陣連結，包括新竹二重埔、苗栗灣寶、彰化二林相 思寮、新竹璞玉，並且結合各界人士共同聲援竹南大埔之農友，抵抗政府與財團 勾結以毀滅農地之不公義的徵收政策。而後大埔自救會曾赴總統府、監察院與行 政院陳情怪手毀田事件，然而陳情未果，苗栗縣政府反於 6 月 28 日繼續派怪手 摧毀良田，甚至將當地優良質土鏟起運走。遂此，反徵收聯合自救會與台灣農村 陣線於同年 7 月 6 日決議發起 717 凱道守夜行動，反對浮濫的土地徵收178。
2010 年 7 月 17 日各地農民與社運團體共同集結凱道，主要呼籲政府停止浮 濫徵收農地、要求修改土地徵收條例、召開土地與農業會議，並且給予各地自救 會發言時間，大家彼此相互交流，一同夜守凱道。隔日上午參與夜宿之人合力於 凱道柏油路上鋪滿稻米之秧苗(約 20 坪)，象徵農民要將當初在大埔被剷除之稻 米重新種回去。後續此批稻米，分別於彰化溪州(二分地)與高雄美濃(八分地)種 回生長，而大家彼此相約在稻米結穗可收割時，將提出民間版本的土地徵收條例 修正草案，並且促使政府亦能於這段期間之內完成修法。2010 年 11 月 12 日民 間版的土地徵收條例修正案，由土地徵收民間修法小組提供建議，針對土徵條例 中對於公共利益之界定、民眾參與之程序徒具形式與補償價額過低等問題作修訂
179。兩天後，當初於美濃所栽種之「凱稻」得以收成，許多關心農村與農地之民 眾到場親自收割，並且割出「土地正義」四字，象徵農民團結與渴望政府盡速修
177 林樂昕、蔡培慧(2013)。前揭書(註 172)，頁 15。
178 台灣農村陣線(2013)。前揭書(註 172)，頁 368-369。
179 台灣農村陣線(2013)。前揭書(註 172)，頁 370-372。
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法，以還回土地之正義。
後續土地正義運動持續秉持如此精神，在各地交流有關土地徵收條例之訊 息，許多被徵收地區之農民亦紛紛加入討論，如彰化田中、烏日溪南等，其中雖 有苗栗灣寶案，於內政部區委會大會被駁回，而視為反抗圈地運動成功之案例，
然而多數被徵收案仍持續等待結果當中。而土地徵收條例之修正於 2011 年 12 月 13 日通過行政院版本，但仍然與民間訴求之差距甚大，政府浮濫徵收之行徑仍 未停歇，而土地正義運動亦將持續下去。
土地正義運動，表面上象徵著農民之生存權受威脅與欺壓，而不得不走上街 頭發聲，以捍衛自我之家園，認為土地徵收浮濫，乃為不公不義之情形，然而以 實質面而言，更是直接地反對長久以來農業不被重視，政府過於偏頗非農部門之 產業發展政策之精神。因為土地徵收對產業發展而言，乃為一種手段與工具，而 其背後由政府不斷地行使徵收權，標榜著國家重大建設與公共利益之口號，以供 給特定企業或產業，更是為人詬病之所在，因此倡導修改土地徵收條例一方面乃 必須修補法律上之不周延與不完善處外，另一方面則呼籲政府應反思浮濫徵收之 行為，並且尊重各地區人民之生存權與生活空間。
再者，若依照農業發展與農業典範角度探究，可發現反圈地運動亦為反依附 典範之內涵運動。就功能面而言，政府早已將台灣農業視為供應糧食之功能，因 而當台灣「暫無」糧食供應不足，或得以仰賴其他方式獲取糧食(如進口糧食)，
則認為台灣農業不必生產過多之糧食，而輔以轉作休耕或要求將土地釋放出來供 作他用。然而透過反圈地運動，可發現農業之於農民而言，絕非僅為生產功能，
而是具有安身立命之重要性，遑論農作物生產所不可或缺之農地，更是至關重 要，許多農業文化與家族歷史記憶，皆透過農地與農業耕種予以傳承，因此許多 農民控訴政府罔顧百姓性命，將土地徵收後，即使有得領取補償金，亦成為無殼 蝸牛而居無定所。換言之，此乃反對政府將農業依附於自由化貿易體系之下，而 忽略農業與農地之重要性，而此重要性乃不是僅為單一之提供糧食之功能而已。
就經濟層面而言，政府因強調農業之產值與產量，並且以產值高低來評斷一 產業之發展能力，因而農業之於其他產業而言，顯然不被政府所重視。於此，農 業所保有與佔有之生產資源，容易因未能達成資源最有效之利用之由，產生被剝 奪之情況，政府便經常性地動用土地徵收等手段，將農地蠶食殆盡。換言之，在 農業依附典範下，農業資源，將被政府所視為一種可交易之商品，並且應將資源 使用至最有效率與效益最大化。於此，一旦政府認為台灣不需要過多之農地時，
又為非農業部門發展所需時，便透過土地徵收之方式，將農地資源移轉給非農部 門使用。而政府基於典範內涵之影響，或認為若以區段徵收方式以地換地，不僅 可促進土地利用之效益，對於農民而言，可換取建地提高原有土地價值，理應是 雙方互惠之結果，何以會發生抗爭事件，又其將問題點視為徵收補償面之問題，
進而針對徵收補償進行修法與討論。然而對許多農民而言，農地根本不為商品，