台灣農業典範之影響

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第三節 台灣農業典範之影響

台灣之農業自國民政府播遷來台，經歷了快速發展時期、保護農業時期，與 開放農業自由化時期之轉變，農業典範於其中所扮演之影響力甚大，除了可藉由 上節中所窺探出農業典範，在影響政府制定農業政策之考量外，如此超過半世紀 之長時間影響，將體現在農業不同的面向當中。因而，本節將台灣農業依附典範 所產生之影響，分為下述層面探討：整體農業發展、農民生活水準、農業生產資 源及後續衍生之問題等。

一、整體農業之發展

台灣農業典範，僅僅將台灣農業視為生產糧食、穩固台灣經濟發展之功能，

於此，相關農業政策缺乏對於農業發展目標做整體規劃，並於台灣以發展導向為 主之經濟體系下，農業僅做為「配合」其他產業發展之功能，而使得台灣農業非 可謂有快速發展，尤其與其輔佐的產業發展情況而言，更得以窺探出犧牲農業下 之結果。農業整體發展情形，本文將以台灣農業產值，與其他產業對照做為評析。

1952 年國民政府正以「農業培養工業」發展政策推行時，農業生產佔國內 生產淨額之 32.2%，同期之工業佔 19.7%，短短十年間(~1962 年)，農業所佔之生 產淨額比例降至 24.5%，而工業則快速提升至 27.5%，可謂政策有效執行，並達 至預期效果。然而後續農業之年成長率，於 1969 年首次出現負成長(-3.8%)¹⁵⁵， 農業之困境才浮上檯面。面對此困境再對照政府喊出「以工業發展農業」之政策，

與實際情形產生不小落差，雖然政府遂提出諸多改善農業相關問題之對策，並未 有效改善農業困境。由圖 3-4(左)可知，農業所佔國民生產毛額之比例，乃持續 性之下降，至 2011 年僅剩 1.8%，而透過圖 3-4(右)三大產業之生產毛額結構分布 圖，可知農業於五零年代，仍約莫有 30%之比例，然而至六零年代開始，工業所 佔比例始大幅上升，九零年代服務業生產毛額亦大幅成長，使得台灣農業於大半 世紀以來處於相對弱勢，非謂並無成長，僅相對於非農業產業而言，成長幅度落 差甚大。

155 同年工業成長率，高達 16.35%。

圖 3-5 1952~2011 年國內生產毛額(依產業)趨勢與結構分布圖

資料來源：修改自行政院農業委員會農業統計資料

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事實上，若就農業產值，與其生產毛額的統計數據窺探，整體農業產值，是 呈現穩定成長趨勢，由七零年代以前不足 500 億元之年產值，提升至 2011 年近 4900 億元，而作物複種指數¹⁵⁶，由 1967 年之 188%，降至 2011 年之 87%，代表 耕作情況，有朝向愈不集約化的方向發展，因此過往農業產值提升與農業集約程 度有正向關聯，然而隨著農業技術改良與機械化之發展，使得台灣農業產值之成 長，不須再仰賴集約生產。再者，技術改良與機械化之發展，或可視為一部份之

「工業發展農業」之例證，惟工業與農業之年平均成長趨勢，自六零年代以來大 相逕庭(圖 3-6)，幾乎各年度之工業成長率，皆大於農業，使得農工產值之間之 差距愈來愈大，亦將反映於大眾認為農業逐漸式微，而將勞力與資金投入非農業 之部門上。

圖 3-6 1960~2011 農業產值、生產毛額與複種指數

資料來源：修改自行政院農業委員會農業統計資料

圖 3-7 1964~2011 農、工業年平均成長率趨勢

資料來源：修改自行政院農業委員會農業統計資料

156 將作物種植總面積除以耕地總面積，再乘以 100 即是；此指數係用以衡量耕地利用之集約程 度。

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單位：萬公頃

排 行 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

1951年 稻米(78.90) 甘藷(23.13) 落花生(8.48) 製糖甘蔗(5.93) 茶(4.27) 香水茅(2.76) 大豆(2.32) 香蕉(1.47) 小麥(1.43) 黃麻(1.21) 1956 稻米(78.36) 甘藷(23.02) 落花生(9.82) 製糖甘蔗(8.47) 茶(4.76) 大豆(3.75) 香水茅(1.60) 小麥(1.56) 黃麻(1.36) 樹薯(1.05) 1966 稻米(78.86) 甘藷(23.55) 製糖甘蔗(10.12) 落花生(9.82) 大豆(5.13) 香蕉(4.79) 茶(3.74) 柑橘(2.48) 玉米(2.23) 香水茅(1.94) 1976 稻米(78.63) 甘藷(12.39) 製糖甘蔗(10.41) 落花生(5.88) 飼料玉米(4.14) 柑橘(4.09) 大豆(3.55) 茶(3.22) 竹筍(1.85) 樹薯(1.80) 1986 稻米(53.15) 飼料玉米(7.67) 製糖甘蔗(6.45) 落花生(5.65) 柑橘(3.84) 竹筍(2.71) 茶(2.63) 西瓜(2.60) 高粱(2.32) 甘藷(2.20) 1991 稻米(42.89) 飼料玉米(6.17) 製糖甘蔗(6.05) 柑橘(4.76) 落花生(4.02) 檳榔(3.96) 竹筍(3.16) 高粱(2.63) 茶(2.38) 西瓜(2.17) 1996 稻米(34.79) 檳榔(5.65) 飼料玉米(5.64) 製糖甘蔗(5.23) 柑橘(3.72) 落花生(3.40) 竹筍(3.05) 茶(2.12) 芒果(2.11) 西瓜(1.99) 2001 稻米(33.21) 檳榔(5.40) 柑橘(3.43) 製糖甘蔗(3.20) 竹筍(2.94) 落花生(2.51) 芒果(1.96) 茶(1.89) 西瓜(1.74) 食用玉米(1.50) 2006 稻米(26.31) 檳榔(5.05) 柑橘(3.38) 竹筍(2.79) 落花生(2.45) 芒果(1.82) 茶(1.72) 其他葉菜(1.52) 西瓜(1.24) 食用玉米(1.23) 2011 稻米(25.42) 檳榔(4.63) 竹筍(2.82) 柑橘(2.67) 落花生(2.33) 其他葉菜(1.76) 芒果(1.66) 茶(1.43) 香蕉(1.37) 荔枝(1.17)

此外，若由台灣農業進出口之百分比與貿易差額的分析，將能夠得到台灣自 因國際分工而走向國際貿易後，至八、九零年代宣布自由化，乃至於二十一世紀 初加入 WTO 後，對於台灣農業所產生之衝擊。1965 年當時政府正準備將進口替 代政策，轉向為出口擴張(導向)政策時，當年農業出口佔總出口比例，為 63.7%，

而進口僅 27.66%，然而自 1972 年始，進口比例大於出口比例，而且此後再無翻 轉之情形。此現象代表著台灣農業，最早是政府所以賴賺取外匯之產業之一¹⁵⁷， 也象徵著台灣農業生產足以供給穩定之糧食，才得以外銷。然而 1986 年後美國 要求台灣開放大宗穀物進口，並且運輸美國雞肉、水果等農產品至台灣販售，使 得台灣之貿易逆差自 1986 年之 1,135,188 千美元開始逐年上升，再加上 2002 年 入會後，貿易逆差至 2011 年止，已達 10,173,733 千美元，顯明自由化貿易對於 台灣農業之衝擊甚大，不僅直接影響台灣農業市場價格，更改變了台灣農業主要 農作物之生產面積。

圖 3-8 1965~2011 台灣農業進出口情形 資料來源：修改自 88、100 年農業統計要覽 表 3-2 1951-2011 年台灣主要農作物生產面積排行

157 依圖 3-7 所示，1974 年以前，台灣農業貿易差額皆為貿易順差，自 1974 年始至今，則為貿易 逆差之呈現。而該圖中 1974 年後之貿易差額為正數乃因圖示表現方便而為之，實質上自 1974 年後皆為貿易逆差。

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資料來源：修改自吳田泉(1993)台灣農業史，頁 414，88、100 年農業統計要覽 依表 3-2 而言，過往 60 年間，台灣主要農產品之生產面積，除稻米一直為 台灣主食而未經過變化外，其餘作物皆受到政府政策影響，與自由化貿易之影響 有所轉變，尤其以五穀雜糧類受影響最為嚴重。台灣土生的甘藷、大豆、小麥、

飼料玉米與樹薯等作物，主要受到台灣大量進口外國雜糧類作物而被取代，生產 面積大幅下降，跌出十名之外。而較不受國外進口農產品衝擊之高經濟價值作 物，如檳榔、落花生、茶、蔬果類之竹筍、芒果、西瓜、柑橘等，耕作面積相對 得以維持不受太大影響。然值得注意的是，台灣稻米雖然始終為最主要之農作 物，然而其生產面積，亦由 1951 年之 78 萬餘公頃，降至 2011 年之 25 萬餘公頃，

幾乎減少 68%，這亦與台灣自八零年代採取減產稻作之相關政策有所關聯。因 此，台灣農業配合自由化之結果，不僅導致許多本土生長之雜糧作物受衝擊之 外，對於台灣稻米亦產生減產之作用，可謂台灣農業耕地生產作物之利用率大幅 降低。

二、農民生活水準

自 1968 年以來，政府對於台灣農業政策之主要目標，由提升農業生產轉為 提升農民生活福祉，藉以改善農民耕作意願不高之困境，及與非農業部門所得落 差過大之情形。圖 3-8 中可知，農家所得總額自 1976 年之 108,162 元快速成長至 2010 年之 884,547 元，其中快速成長之時期為 1976 年至 1995 年之間，自 1995 年後成長趨勢減緩，呈現平穩情況。然而，非農家所得總額，於此期間亦同時大 幅成長，亦由 1976 年之 134,662 元成長至 2010 年之 1,142,343 元，使得此三十 餘年間台灣農家所得與非農家所得之間之比例，穩定維持於 78%左右，於此，政 府之一系列提高農民所得之政策，確實使得農家所得提升許多，但若與非農家所 得相較之下，難謂真正改善農業所得與非農業所得間之差距。

再者，農家所得又分為農業所得¹⁵⁸與非農業所得，因此以 1976 年為例，該 年農家所得為 108,162 元，但實際透過務農(包含補助)所獲取之所得僅為 41,349 元，兩者之間之比例可稱作農業依存度，即農家收入中有多少比例是仰賴純農業 收入，而非其他非農業之所得。而 1976 年之農業依存度為 38%，代表農家收入 中有 62%是仰賴非農業收入賺取，此後三十年間，台灣之農業依存度緩步下降，

至 2010 年為 21.8%，約有近八成之收入仰賴非農業所得。因此，在農民所得之 中，若農業所得之比例過低，即呈現出農家子弟多仰賴非農業所得以維持生計，

實際上仍呈現出純務農所獲取之所得太低之困境，並且可以推論政府對於農民提 升所得之照顧，並非真正落實，而且並未針對農家收入進行改善。

此外，若透過農業所得對消費支出之充足率¹⁵⁹指標來觀察，便可得知農業所

158 農業所得涵蓋各項農業補助之收入。

159 (農業所得/消費支出)所得之值。

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得於一般農家消費過程中所佔比例，亦可表示農業所得是否足以支持一般家庭之 正常開銷。而 1976 年農業所得對消費支出之充足率為 50.5%，即表示農業所得 於當年僅得以支付一般生活開銷之一半，然而直至 2010 年，該充足率降至 33.3%，而且亦呈現緩步下降趨勢，表示純農業收入愈來愈無法支持一般消費支 出，必須仰賴其他收入進行補充。

因而，農家收入總額近幾十年來雖成長許多，但是若加入農業依存度，與農 業所得對消費支出之充足率加以分析，便可發現農業所得增加幅度有限，多數增 加為非農業所得，如此難謂政府推行提升農民福祉與收益之政策目標有明確之成 效。另一方面，由上述兩項指標趨勢皆為緩步下降，可視為提升農業所得成效之 落後，因此將使得農民思考欲仰賴農業所得過生活是愈來愈困難之事情，進而對 農業投資與發展失去信心，而離開農業生產。

圖 3-9 1976~2010 農家所得與非農家所得比較圖 資料來源：修改自 88、100 年農業統計要覽

三、農業生產資源

關於農業生產資源，本文將其分為：人(農民)、土地、水三區塊，透過統計 資料之呈現，分析農業典範於此年間對農業生產資源產生之影響。

(一) 人—農業勞動力逐漸流失

農業生產需投入大量勞動力，因此除天然資源之外，人力投入，為農業生產 不可或缺之重要元素。而自出口擴張政策實施之後，台灣農業勞動力，便逐漸往 非農業部門移動，以提供其他部門發展時所需勞力，此外，透過農業機械化與農 業技術之改良，使得農業生產對於勞動力之需求降低，因此農業勞動力遂逐年降 低。1966 年農業從業人口為 1,735,000 人，而至 2011 年降至 542,000 人，減少 68%之勞動力，而若依三大產業之就業結構比而言，農業於 1966 年所佔 45%比