第三章 台灣農業典範之型塑、應用與影響—
第二節 台灣農業典範之應用
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第二節 台灣農業典範之應用
典範一旦形成後，對於一社群成員們將具有絕對之影響力，成員將不會輕易 質疑與拋棄它，甚若當新議題與問題發生時，典範不僅將成為該問題之解答，與 得以被重複套用之範例，若當典範無法解釋新問題時，簇擁典範之成員們會將此 現象解釋為自己努力不夠所致，而盡力將典範調整至符合預期之情形。因此本文 將探討台灣之農業典範形成後，若當不同時期的農業領域，出現各種新問題與議 題，並且對其造成相當程度影響時，相對應之解決方式，是否會依循過往之典範 而形成一種既定之處理模式，即可重複套用之範例。因此，本節將農業從 1968 年後至今，所面臨之挑戰分為兩大階段：工業產值大量超越農業時期(以工業發 展農業)，與自由化貿易時期108，分別探討相關農業問題與政策，並探究農業典 範如何應用於其中。
一、工業產值超越農業時期
(一) 新謎題概況
台灣農業發展，自從國民政府播遷來台，至第四次四年經濟建設計畫，達到 高峰，然而自 1969 年始發現農業平均成長率大幅下降，由 1968 年之年平均成長 7.7%下降至-1.2%，並與當時之工業發展相比落後許多109，因而引發各界關注與 討論：何以一直作為台灣經濟發展後盾之農業，會出現嚴重衰退之現象。然而農 業不僅發生上述以經濟面向分析之困境外，於農業生產資源方面、農地結構與國 民消費習慣方面，皆為農業面臨困境之因素。
首先，此時期之農業生產資源，正逐漸地流失，農業受到出口擴張政策與農 業機械化之影響，許多農業勞動力移往其他部門產業支援；而農地亦因農業產值 大不如工業產值，而遭致許多農民閒置與廢棄之情況。再者，農地結構過於零散 化，不易大規模生產，亦被視為農業無法有效提高產值與效率的因素之一。也有 學者從全體民眾之消費行為觀點，提出思考脈絡，認為七零年代國民飲食習慣因 經濟成長而轉變，使得台灣相關農業生產結構應隨之改變與因應110。
七零年代的台灣，在經濟架構上可謂正式由工業取代農業，成為國家經濟的 骨幹，但是長期執行「以農業培養工業」目標，卻使得農業成長出現瓶頸。除上 述農業所遭遇之困境外，台灣退出聯合國、經歷兩次石油危機，而引發之糧食危
108 本文將台灣自 1970 年後，所面臨之農業挑戰，分為工業產值大於農業時期，與農業受自由 化貿易影響時期，並未特別依照時間序列分門別類，因此兩大農業困境，於時間序列上或有 重疊處。
109 1968 年臺灣農業產值，占當年 GDP 之 19%，是首度跌破 20%大關，然而工業佔 GDP 之比率 卻為 34.4%。
110 毛育剛(1991)，前揭書(註 9)，頁 135。
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機等，也是影響台灣產業發展與目標之相關因素。於此，台灣政府遂推行諸多政 策，希冀藉由「工業發展農業」之方式，解決此時期產業發展不均之問題。
(二) 政府解謎之過程
自從 1969 年農業生產率呈現負成長，而為大眾所關注後，農業政策不再僅 依附於經濟建設計畫執行目標，政府於是推行相關農業政策，欲解決農業困境，
尤以 1969 年至 1972 年間111之農業政策檢討綱要、現階段農村經濟建設綱領，與 加速農村建設重要措施為重要政策。
1969 年 11 月 21 日行政院公布農業政策檢討綱要，將農業目標訂為：1.加強 農業生產，提高運銷效率；2.增加農業利潤，提高農民所得；3.治災防洪與合理 利用水土資源。隔年之 4 月 1 日，國民黨通過現階段農村建設綱領，將農業目標 訂為農業現代化、增加農業經營收益與增進農民福利。此時期之農業政策目標，
已逐漸由僅關切農業生產至關心農民所得與福利，惟此一時期之政策實未對過往 政策作出批判與根本修正，因此對於農業困境來說，無法即時有效回應112。
直至 1972 年，新任行政院長蔣經國先生113，推動「加速農村建設九項重要 措施」114，才真正舒緩部分農業問題。九大措施中具有劃時代影響之措施，主要 可分為對於農民福利，及可獲取利潤提出具體改善方式，如廢除長期以來之肥料 換谷措施，並且改進隨附徵收辦法，改按市價收購；並且取消田賦附徵教育費。
如此不僅大量降低隱藏性的稻穀稅收，同時也使得官方之穀價上升，並且象徵著 台灣農業「壓擠」政策的中斷115。
然而，隨著農業困境浮出檯面，使得政府開始重視農業問題，有學者則認為 後續提出之農業政策，亦由增加農業生產為重心之政策，轉為以提高農業所得和 農民收益為重心之政策116。然而本文以為，若依循政府對於農業政策制定之目標 而言，確實可窺探出增加農民所得與農民福利之面向，但若依實際可操作之具體
111 此時期政府仍然持續提出第五期四年經濟建設計畫，而農業部門之目標為：1.促進農業科學 技術發展，以促使農業現代化；2.加強吸收農業資金，鼓勵農民投資；3.擴充農產品外銷市 場，建立高效率、有秩序的運銷制度；4.提高農民所得，降低農產生產成本，並加速農業機 械化。張研田(1982)，前揭書(註 103)，頁 11。
112 廖正宏等(1986)，前揭書(註 85)，頁 69。
113 1972 年 9 月 27 日，行政院長公布加速農村建設重要措施時，對全國農民曾發表談話：「你 們在過去二十多年，對國家經濟建設所作的貢獻，已受到全國同胞至高的尊敬。由於你們的 貢獻，使國家的經濟在鞏固和穩定基礎上，能迅速的成長發展。現在因為國工業化的結果，
使農業遭遇了若干困難，雖然這也許是經濟發展過程中難免的現象，但政府必須負起責任來 解困難，來改善你們的工作和生活條件，所以決定加速推行農村建設，並要動員全國政府機 構和民眾的力量，幫助推行這一新的運動」。楊明憲(1993)，前揭文(註 103)，頁 242。
114 加速農村建設重要措施共九點，分別為：1.廢除肥料換谷制度；2.取消田賦徵收教育捐；3.
放寬農貸條件；4.改革農產運銷制度；5.加速農村公共投資；6.加速推廣綜合技術栽培；7.倡 導農業生產專業區；8.加強農業試驗研究與推廣工作；9.鼓勵農村地區設立工廠。
115 廖正宏等(1986)，前揭書(註 85)，頁 70。
116 張研田(1982)，前揭書(註 103)，頁 13。
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措施來說，除減輕農民對於稅捐上之負擔外，多數措施仍舊以「農產品」為核心
117，強調藉由提升農業之生產，以提升農民福祉，而非真正將施政核心轉向農民 權益與農業之關係。
七零年代台灣農業，延續著加速農村建設重要措施之目標，陸續推行諸多農 業政策，包括農業發展條例之公布、糧食平準基金之設立、實施稻米保證價格收 購制度、提高農民所得加強農村建設方案、全面推動基層建設方案，以及第二次 農地改革118等，不僅持續強化對於農民生活之保障，亦針對農地規模過於零碎化 提出改革方案。再者，面對國際事件之影響(即石油危機與糧食危機)，政府亦提 出「廢耕農地限期復耕實施要點」，及「台灣省廢耕農田調查及勸導復耕計畫」。
1973 年 9 月 3 日，政府公布農業發展條例，並於 1975 年公布施行細則，確 認加速農村現代化、促進農業生產、增加農民所得，與提高農民生活水準四大目 標。當中除了常見的農村現代化與農業生產目標外，特別將農民所得與農民生活 水準項目納入，在政策目標上乃有所突破。其中具有深遠意義之規範，如下列幾 點：包括提出農業發展基金之設置119、提倡農業保險120、倡導擴大農場經營規模
121，不僅做出許多規範上之創舉，亦影響著後續政策之發展目標，如糧食平準基 金、保證價格收購稻米以及第二次農地改革方案。
糧食平準基金，於 1974 年設立，因當時正值國際石油危機，導致國內糧價 上漲而引發糧食危機，加上農民因所得偏低，與耕作意願不高，導致糧食產量不 足，行政院核撥特別預算 30 億元，設立基金，以生產成本加兩成利潤，作為保 證價格收購農民稻穀，以確保糧源穩定糧價及保障農民基本收益122。再者，配合 廢耕農地限期復耕實施要點，及台灣省廢耕農田調查及勸導復耕計畫，以提升台 灣農地利用效率。據此，台灣自光復後於之農業發展上，正式宣告低糧價政策已 結束123。
此外，當時社會上除因農業生產相對落後於工業而產生之困境，受到矚目 外，開始有人檢討其中可能之原因，為台灣自 1949 年來之農地改革所造成農地 過於零碎化之問題，使台灣農業生產，無法產生規模經濟，導致農業產值無法提 高。因此政府於 1982 年 11 月 4 日實施第二階段農地改革方案，其指導原則為平 均地權與耕者有其田的主張，目的在於促進農地之有效利用，以提高農業勞動生
117 如加速農村建設重要措施中，改革農產運銷制度、加速推廣綜合技術栽培、倡設農業生產專 業區、加強農業試驗研究與推廣工作等措施，皆為針對提升農產品之生產與銷售而言，較難 保證得以實際增加農民之福祉。
118 廖正宏等(1986)，前揭書(註 85)，頁 78
119 政府應設置「農業發展基金」，並應指定重要農產品設置「平準基金」，輔導業者設置各該 業發展基金。
120 協助農民取得農業經營所需資金，並建立農業信用保證制度。
121 鼓勵委託經營，且規定委託經營不適用三七五減租條例之規定。
122 王月華(1999)，〈糧食平準基金設立之沿革及其成效〉，農政與農情，第 89 期，頁 67-70。
123 毛育剛(1991)，前揭書(註 9)，頁 164。
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產力與增加農業生產124。而第二階段土地改革，包含五項重要措施，1.提供擴大 農場經營規模之購地貸款；2.推行共同、委託及合作經營；3.加速辦理農地重劃；
4.加強推行農業機械化；5.配合措施(含修訂相關農業條例)125。
第二次農地改革，不同於 1949 年之土地改革——以改善租佃關係為基本訴
第二次農地改革，不同於 1949 年之土地改革——以改善租佃關係為基本訴