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第一節 各國航空業於國際協定下之義務
第一項 聯合國氣候變化綱要公約與京都議定書之相關規範
聯合國環境與發展會議（The United Nations Conference on Environment and Development，簡稱 UNCED）別稱為地球高峰會（The Earth Summit）67於 1992 年 6 月在巴西里約熱內盧召開，會中討論生產方式之監督（特別是含有毒成分之 產品，例如汽油中的鉛，或有毒之廢料）；尋求石化燃料之替代能源；新增公共 運輸系統，以減少空氣汙染及霾害所造成之各種問題；並探討水資源稀少性等議 題68。會中多國領袖簽署「聯合國氣候變化綱要公約（United Nations Framework Convention on Climate Change, UNFCCC）」69，欲設法限制全球氣溫平均升高幅 度以及其造成之氣候變遷結果，並因應隨之產生的各種影響70。
此公約之目標係將大氣中溫室氣體的濃度穩定在防止氣候系統受到危險的 人為干擾的水準上71。該公約肯認氣候變遷雖為全球性，但目前全球溫室氣體排 放源主要來自已開發國家，開發中國家的人均排放量相對較低，且認為開發中國
67 由於在里約召開地在里約，故該次會議亦稱作「里約高峰會(Rio Earth Summit)」。聯合國永續 發展會議(The United Nations Conference on Sustainable Development，簡稱 UNCSD)復於 2012 年 在里約召開，該次會議別稱為「地球高峰會 2012(The Earth Summit 2012) 」，且因適逢第一次地 球高峰會召開二十週年，故亦稱作「里約 20(Rio+20)」。
68 UNITED NATIONS, Earth Summit, in THE WORLD CONFERENCES:DEVELOPING PRIORITIES FOR THE 21STCENTURY (1997).
69 該次會議簽署之文件除 UNFCCC 屬具有拘束力之公約外，另有「聯合國生物多樣性公約（the United Nations Convention on Biological Diversity）」亦具法律拘束力；其他各國簽署但未具拘束 力的文件則包括:二十一世紀議程（Agenda 21）、里約環境與發展宣言（The Rio Declaration on Environment and Development）和森林原則（The Statement of Forest Principles）等。Id.
70 UNITED NATIONS, Background on the UNFCCC: The International Response to Climate Change, http://unfccc.int/essential_background/items/6031.php (last visited: Jan. 1, 2015).
71 UNFCCC, art 2 “The ultimate objective of this Convention and any related legal instruments that the Conference of the Parties may adopt is to achieve, in accordance with the relevant provisions of the Convention, stabilization of greenhouse gas concentrations in the atmosphere at a level that would prevent dangerous anthropogenic interference with the climate system. Such …”.
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別性之責任」（common but differentiated responsibilities）及「公平」（equity）原 則共同管制全球溫室氣體的排放量，將承擔較重責任締約國列於「附件一成員」， 控制、減少或防止「蒙特婁議定書」（Montreal Protocol）75未予管制的溫室氣體 的人為排放的技術、做法和過程。航空業既屬於運輸部門別，似乎應受其約束。定書」（Montreal Protocol on Substances that Deplete the Ozone Layer），其首先要求締約國管控近 一百種對臭氧層有害物質。該些物質分為以下七類：氯氟化碳（CFCs）、哈龍（Halons，又譯作 海龍）、四氯化碳（Carbon tetrachloride）、氯氟烴（HCFCs）、甲基氯仿（Methyl chloroform）、甲 基溴（Methyl bromide）、及其他化學物質。UNITED NATIONS ENVIRONMENT PROGRAMME OZONE SECRETARIAT, BRIEF PRIMER ON THE MONTREAL PROTOCOL (2012), available at
http://ozone.unep.org/new_site/en/Information/Information_Kit/Brief_Primer_on_MP_2012.pdf (last visited: Jan. 1, 2015).
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氣候變化綱要公約「第三次公約締約國大會」（the Conference of the Parties, COP 3）於 1997 年 12 月在日本京都召開並通過具法律拘束力的「京都議定書」
（Kyoto Protocol），然而由於其生效門檻繁複76，該議定書遲至 2005 年 2 月 16 日始正式生效77。京都議定書的生效，使 UNFCCC 得以落實，其要求工業化國 家基於 UNFCCC 之準則來達到穩定溫室氣體排放之目標。議定書為各國（37 國 及歐體）訂定具拘束力的減碳標準，總體目標為使各國在第一承諾期（2008 年 至 2012 年）之平均排放量相對於 1990 年基準能減少百分之五78。
原京都議定書承諾期於 2012 年年底屆至，同年 12 月「氣候變化綱要公約第 十八次公約締約國大會」（the Conference of the Parties, COP 18）暨「京都議定書 第八次締約國大會」（the Conference of the Parties serving as the meeting of the Parties, CMP 8）於杜哈召開79，該次會議最重要的工作之一即解決京都議定書到 期後之種種問題，並通過杜哈修正案（Doha amendment to the Kyoto Protocol）使 京都議定書得以延續。修正案第 1 條 A 項重新制定一新附件以取代原先附件 B，
新附件增訂締約國於 2013 至 2020 年間應達到的「量化的排放限制或減排承諾」
（Quantified emission limitation or reduction commitment），京都議定書因此展延 八年進入第二承諾期；修正案第一條 B 項則於原附件 A 所列管六種溫室氣體中，
新增一項「三氟化氮」（NF3）；修正案第 1 條 C 項則在原議定書增訂第 3 條第 1 款之 2，將締約國在新承諾期間的共同減排目標設定為 2013 年至 2020 年間溫室 氣體全部排放量從 1990 年水準至少減少 18％；新增第 3 條第 12 款之 2 則明文
76 根據京都議定書第 25 條規定，議定書必須獲 55 個以上國家批准；且批准國中的附件一國家 於 1990 年之二氧化碳排放總量至少占全體附件一國家於 1990 年二氧化碳排放總量的 55%，則 議定書達到門檻後第 90 天正式生效。
77 由於全球溫室氣體排放量最大的美國（占全球 36%）拒絕批准議定書，而俄羅斯（占全球 17%）
於 2004 年 11 月決定批准議定書，乃議定書生效之關鍵原因。
78 UNFCCC, Making Those First Steps Count: An Introduction to the Kyoto Protocol, http://unfccc.int/essential_background/kyoto_protocol/items/6034.php (last visited: Jan. 1, 2015).
79 又稱杜哈「氣候變遷會議」（Climate Change Conference），可參：http://www.cop18.qa/，最後 瀏覽日：2015 年 1 月 1 日。
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附件一國家，可用「公約」下所建立的市場機制所產生的任何單位協助實現其第 3 條下之量化限制和減排承諾。然而，加拿大、日本、紐西蘭和俄羅斯未加入京 都議定書第二承諾期80，留在第二承諾期的國家在 2011 年溫室氣體總排放量尚 不及全球 15％，因此第二承諾期對全球溫室氣體減量效果十分有限，延長主要 為了延續已經運轉的彈性機制81，包括「共同減量」（Joint Implementation, JI）、「清 潔 發 展 機 制 」（ Clean Development Mechanism, CDM ） 和 「 排 放 權 交 易 」
（ International Emissions Trading ）； 至 於 第 一 承 諾 期 剩 餘 的 受 分 配 量 單 位
（Assigned Amount Unit，簡稱 AAU）82亦准許加入第二承諾期的締約國得展延 至第二期使用，但舊 AAU 用於第二期使用上有其限制（只能抵減 2％），且締約 國得自他國取得之 AAU 亦設有量化的上限83。此外，該會同意進一步在 UNFCCC 下規劃新的市場機制，並建立一個架構來承認設置於 UNFCCC 外的其他機制，
例如由各國家所設置或雙邊抵銷（bilateral offset）等機制，同時考慮這些機制對 幫助各該國達到減排目標之作用84。
至於航空業於京都議定書是否受到管制？在議定書第 2 條第 2 項明文，附件 一 所 列 締 約 國 應 分 別 透 過 國 際 民 用 航 空 組 織 （ International Civil Aviation Organization）和國際海事組織（International Maritime Organization）作出努力，
謀求限制或減少航空和航海輪載燃料（aviation and marine bunker fuels）產生的
80 加拿大書面表示退出京都議定書；日本則無意願承擔第二承諾期之義務；紐西蘭仍為京都議
定書之一員，但在第二承諾期將依據 UNFCCC 另行制訂一量化減排目標；俄羅斯亦表示不願承 擔第二期的量化排放限制或減排承諾(QELRC)之義務。Amendment to the Kyoto Protocol pursuant to its Article 3, paragraph 9 (the Doha Amendment), Decision 1/CMP.8, n.13-16, U.N.
FCCC/KP/CMP/2012/13/Add.1 (28 Feb. 2013).
81 徐光蓉，「杜哈會議獲得了什麼？」，新世紀智庫論壇，60 期，頁 80，2012 年 12 月。
82 目前在京都議定書下之碳權商品包括受分配量單位（Assigned Amount Unit, AAU）、碳吸收槽 單位（Removal Unit, RMU）、經認證之排放減量（Certified Emission Reduction, CER）和排放減 量單位（Emission Reduction Unit, ERU）等四種。
83 UNFCCC, The Doha Climate Gateway,
http://unfccc.int/key_steps/doha_climate_gateway/items/7389.php (last visited: Jan. 1, 2015).
84 Id.
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「蒙特婁議定書」未予管制的溫室氣體排放。由此觀之，針對航空業排放之溫室 氣體，京都議定書乃授權由 ICAO 規劃管制，締約國在京都議定書下，並無限制 或減少該國航空業溫室氣體排放之義務。
據此，儘管 UNFCCC 有意管制運輸業之溫室氣體排放，但在具體實踐上具 有約束力之京都議定書，則無直接管控航空業溫室氣體排放的具體規範，而係端 視 ICAO 跟 IMO 如何在其多邊架構下提出各國均能接受之管控方案。
第二項 芝加哥公約與國際民用航空組織之相關規範
「國際民用航空公約」（Convention on International Civil Aviation）於 1944 年由 52 國在芝加哥簽署，故一般又稱「芝加哥公約」（Chicago Convention），其 目的在促進國際民用航空業能安全而有秩序地發展，並使國際航空運輸能建立在 機會平等之基礎，同時以健全和經濟效益方式營運85。為達成上述目標，芝加哥 公約第二編（Part II）即規範建立「國際民用航空組織」（International Civil Aviation Organization，簡稱 ICAO），以發展國際航行之原則和技術，並促進國際航空運 輸的規劃和發展86。此外，基於京都議定書之授權，有關民用航空器所排放「蒙 特婁議定書」未予管制的溫室氣體，亦交由 ICAO 規範之。
ICAO 的主要任務為訂定各種與航空器、民航人員、航路及各種輔助服務相 關 的 國 際 標 準 與 建 議 措 施 及 程 序 （ international standards and recommended practices and procedures，簡稱 SARPs），使各國在訂立內國民用航空法時有一統 一參考規範，俾利於國際空中航行更為便捷與進步87。現行有超過一萬項的
85 Convention on International Civil Aviation, para 3 of the preamble.
86 Convention on International Civil Aviation, art 44.
87 See Convention on International Civil Aviation, art 37. See also ICAO, About ICAO,
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SARPs 具體呈現在芝加哥公約的 19 個附件中，其中附件 16「環境保護」
（Environmental Protection）針對「航空器噪音」（Aircraft Noise）以及「航空器 引擎排放」（Aircraft Engine Emissions）訂有相關之國際標準與建議措施88，而與 溫室氣體排放相關者係引擎之認證標準。此類標準在 1981 年訂定的目的在於解 決機場周邊的空氣污染問題，故當時僅就飛機於低於 915 公尺（3000 英呎）之 起降循環（landing and take-off cycle, LTO cycle）時的氮氧化物（oxdies of nitrogen，
NOx）、一氧化碳（carbon monoxide，CO）、未燃燒之碳氫化合物（unburned hydrocarbon，HC）以及煙害（smoke）的排放加以限制並禁止燃料洩漏（fuel venting）
89，儘管訂定該類標準難謂對於高空之溫室氣體減量毫無幫助，但當時對於二氧 化碳之排放並無規範，故對溫室氣體減量效果不彰。
針對環境問題，ICAO 於 1983 年成立「航空環境保護委員會」Committee on Aviation Environmental Protection，簡稱 CAEP），協助 ICAO 理事會（Council）
訂定與航空器噪音與排放相關之政策和標準與建議措施（SARPs）90。至於航空 業或民用航空器於國際航線中所產生的溫室氣體減量或管制，CAEP 於 2001 年 所召開的第 5 次會議中決議將不會就二氧化碳的排放訂定 ICAO 標準加以管制91。 隨著氣候變遷議題嚴重性日益攀升，ICAO 於其 2007 年召開之第 36 屆大會
（Assembly）通過第 A36-22 號決議，要求理事會（Council）設立一個新的「國
（Assembly）通過第 A36-22 號決議，要求理事會（Council）設立一個新的「國