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第貳章 歐盟航空業排放權交易制度
全球暖化和氣候變遷為近年來各國所關注之議題，在普遍認定人類排放之溫 室氣體（Greenhouse Gas，簡稱 GHG）係造成地球暖化之主要原因的背景下，如 何控制並減少溫室氣體排放以減緩地球暖化速度遂成為各界研究的焦點。目前控 制溫室氣體排放之政府政策主要分為兩類，包括：直接管制（command and control，
簡稱 CAC）以及經濟誘因工具（economic instruments）7。前者乃是以直接訂定 各種管制標準之方式，要求受管制者於從事各類可能造成溫室氣體排放之活動時，
必須遵守該些管制規範，例如訂定汙染物排放標準、管制或禁止某些汙染活動等；
後者則透過各種經濟誘因，鼓勵受管制者減少汙染行為，例如提供補貼或稅賦減 免、建立排放權交易市場、課徵環境稅等，歐盟排放權交易制度（EU Emissions Trading Scheme，簡稱 EU ETS）即屬之。鑒於本文之分析對象「歐盟航空業排 放權交易制度」系由原 EU ETS 所增訂，故本章第一節先簡介歐盟排放權交易制 度；第二節則論述歐盟航空業排放權交易制度規範架構，其係後續法律分析之基 礎；第三節則說明航空業排放權交易制度之立法與施行時引發之爭議。
第一節 歐盟排放權交易制度概述
排放權交易制度之目的，係利用市場機制提供廠商（受管制者、汙染之製造 者）經濟誘因，讓個別廠商彈性選擇其對自身最具有經濟效率之方式，俾達成環 境管制之目標8。而目前各種排放權交易制度可略分為兩種態樣：第一、排放上
7 施文真，「由交易單位之法律性質重新檢視排放權交易制度與 WTO 之關係」，政大法學評論，
105 期，頁 125，2008 年 10 月。
8 同上註，頁 130。
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限與核發量交易（“Cap and Trade”, or “Allowances Trading”），第二、排放基準與 溢額交易（“Baseline and Credit”, “Credit Trading”, or “Project-based/ Credit-based/
Offset Trading”）9。EU ETS 之設計上即採用「排放上限與交易」（Cap-and-Trade）
類型。
EU ETS 設計之基礎乃是認定，替碳排放創造一價值，能提供最具經濟效益 之方法來達成全球溫室氣體減量目標，以避免氣候變遷到達危險之程度10。此制 度乃由歐盟執委會（The European Commission）所提出並由歐盟會員國和歐洲議 會所通過。其制度建立有四大原則：第一、採用「排放上限與交易」類型之交易 制度；第二、在被涵蓋的部門別之產業，其乃強制性參與該制度；第三、此制度 包含一強健之遵循架構（a strong compliance framework）；第四、接受京都議定 書下之溢額且為開放性制度11。
第一、採用「排放上限與交易」制度
於 2005 至 2007 年底（第一階段試驗期）和 2008 至 2012 年底（第二階段試 驗期）之兩間段當中，歐盟 ETS 授權各會員國訂定其各自國家排放上限，並授 權會員國於上限內依據 ETS 指令附錄三所定之標準，分配核發量給納入 ETS 下 之設施（installations）和經營者（operators）；至於各會員國之排放上限則應依據
9 第一種係管制者針對 ETS 的所有參與者，就管制物質（如二氧化碳）於管制期間內設定排放
總量（上限），並將此總量分為等同單位，以各種不同方式（拍賣、無償分配等等）分配給參與
者，各參與者得以此達成其排放標準，若參與者實際排放量少於其持有之分配單位（核發量，
allowances），多餘之分配單位即可賣出，反之參與者則必須在交易市場購買不足之分配單位；第
二種 ETS 係管制者建立或認證，或由各參與者申報並經認證，設定一排放基準，於管制或約定 期間內，各參與者之實際排放狀況則由主管機關盤查與監督，若管制期或約定期屆滿時，參與者 之實際排放量低於其排放基準，則可將其排放量（即溢額，credit）賣出，此一「溢額」亦可能 來自投資特定之開發計劃，由該計劃產生具有降低排放量效果之減量單位，經相關單位認證後得 將該減量單位進行交易，故稱為 project-based trading。施文真，「由交易單位之法律性質重新檢 視排放權交易制度與 WTO 之關係」，前揭註 7，頁 133-138。
10 EUROPEAN COMMISSION, EU ACTION AGAINST CLIMATE CHANGE-THE EU EMISSIONS TRADING SCHEME 7 (2009).
11 Id.
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執委會第 2002/358/EC 號決定（Decision）訂定之12，於此上限容許下，各會員國 得自行決定將分配多少核發量給已納入 ETS 管制之設施與部門別，然而會員國 應儘量達成比該決定規範上限更為嚴格之標準13。第三階段則自 2013 年起至 2020 年底，除了期間拉長提供業者可預測性，以便鼓勵碳排放減量措施之長期投資外，
歐盟將設定一統一之排放上限（EU-wide cap），而不再由各會員國各自訂定上限
14。此統一排放上限改變的原因係源於第一階段之經驗，即愈是調和（harmonised）
之手段將更能確保在 2020 年達成減碳之目標，同時更能降低達成目標所需之費 用。在確認歐盟總排放上限後，該目標則是透過各國訂定之「國家分配計劃」
（national allocation plans，簡稱 NAPs）來達成，各會員國必須於其 NAPs 中明 訂將分配給受 EU ETS 管制設施的總排放核發量，以及分配方法；同時，各會員 國之 NAPs 必須符合「客觀」和「透明」之要件，具體呈現在 EU ETS 立法架構 下之一套共同原則。最重要者包括：（一）分配計劃必須反映出該會員國在京都 議定書之減量目標以及其實際上達到目標之進程，而總分配之核發量多寡即成敗 之關鍵，若分配太多核發量將使得未受 EU ETS 管制之經濟部門必須承擔較多的 減碳義務，其可能是較不具經濟效率的作法；（二）分配計劃必須考慮各設施活 動中可能之減碳能力，且其分配核發量不可高於該設施可能所需之程度；（三）
對於利用「清潔發展機制」（Clean Development Machanism，簡稱 CDM）和「共 同減量」（Joint Implementation，簡稱 JI）來達成其國家減碳目標之會員國，該些 會員國必須有相當具體之分配計劃，例如透過明列預算條款來購買 CDM 和 JI 所提供之溢額（credits）15。各會員國之 NAPs 須經過執委會之批准方可執行，
12 該號決定係訂定歐盟於京都議定書下所負之減量義務在各會員國應分擔之比例。
13 施文真，「由交易單位之法律性質重新檢視排放權交易制度與 WTO 之關係」，前揭註 7，頁 141-142。
14 EUROPEAN COMMISSION,supra note 10, at 17.
15 歐盟執委會針對會員國訂定其 NAP 應遵循之注意事項，業於 2003 年和 2005 明訂詳細之指導 原則加以規範，包括 Commission Communication COM（2003）830 和 Commission Communication COM（2005）703 final，前者係第一階段試驗期之指導原則，後者則是針對第二階段之補充規定；
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運輸（traffic）和地質封存（geological storage）的設施自 2013 起亦必須自行購買所有之核發量，
但對於已封存之排放氣體（emissions stored）毋須繳交核發量。Id.
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之活動和附錄二所列之溫室氣體；而指令第 24 條則授權會員國得於 2008 年之後，
自行並片面地透過一定程序將更多活動和溫室氣體納入其排放權交易機制下。
在第一階段之管制氣體僅限於二氧化碳，部門則著重在發電及熱能產業等高 排放量之設施和特定之能源密集之工業部門：即燃燒廠、礦油煉製、焦炭爐、鋼 鐵廠、礦產工業（水泥、石灰、玻璃、陶製品）及紙漿造紙業22。
第二階段之管制氣體則增加了製造硝酸（nitric acid）時所排出之一氧化二氮
（又稱：氧化亞氮、笑氣）（nitrous oxide）；此外，在涵蓋的部門當中，某些個 案則可依據個別排放設施之產能或產出（output）來決定該排放設施是否強制加 入23。而自 2012 年起涵蓋之範圍更延伸至民航業者所排放之二氧化碳，故所有 往返於歐盟會員國之機場，以及起飛自或降落於歐盟成員國機場之航空業者，不 論其所屬之國籍均須針對上述國際空運活動所排放之二氧化碳繳交核發量。
第三階段（2013 年）起，EU ETS 之涵蓋範圍將延伸至：採行溫室氣體之捕 獲（capture）、運輸（traffic）和地質封存（geological storage）的設施；石化
（petrochemicals）、氨（ammonia）、鋁（aluminium）部門所排出之二氧化碳；生 產硝酸、己二酸和乙醛酸（adipic and glyoxylic acid）所排出之氧化亞氮（nitrous oxide）；及生產鋁所排放之全氟碳化物（perfluorocarbon）。在此階段，若某些規 模較小的設施已採取與 ETS 等同之減排措施，各國政府亦得將該些設施排除於 EU ETS 之規範。第三階段之延伸，可望使 EU ETS 涵蓋範圍從歐盟整體溫室氣 體排放量之 40%擴大至 43%24。
第三、強健之遵循架構
22 Id.
23 Id.
24 Id. at 15.
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為落實市場機制，賦予碳排放權一價值，EU ETS 必須有一健全之架構規範 以確保各國遵循，此亦為提供經濟誘因之重要基礎25。依 ETS 指令第 11 條規定，
於第一和第二階段，會員國應依據其 NAP 在每階段開始三個月前，就該階段將 分配之核發量總額以及各設施經營者之分配方式做出決定，並且必須將新加入設 施參與 ETS 之情形列入考慮；各會員國主管機關應於每年 2 月 28 日依其決定核 發當年度之排放核發量。此外，針對已分配出之核發量的交易行為，ETS 指令第 12 條則規定，會員國應確保其所核發之排放核發量得於歐盟境內的參與者之間，
以及持有指令第 25 條所承認之排放核發量的第三國間進行移轉，歐盟會員國間 應承認彼此所核發的排放核發量，且應確保最遲於每年 4 月 30 日前，各設施經 營者必須繳交與其（經查證之）排放量等同之核發量，而該交出之核發量將被取 消（cancelled）不得再使用26。
其他相關制度規範另包括第 14 條之監督與申報、第 15 條和附錄 5 之認證規 定、第 16 條罰鍰、第 17 條資訊公開以及第 19、20 條之登記制度。其中第 16 條之罰鍰規定，依不同階段有其更迭：該條要求各會員國對於未依規定繳交足額 排放核發量之設施，應公布經營者之姓名（named and shamed）並處以罰鍰，其 罰鍰標準是，對於排放量超出其其繳交之核發量者，每超過一噸二氧化碳之排放，
在第一階段處以 40 歐元，第二階段處以 100 歐元，第三階段起則隨歐元區之年 度通貨膨脹率提高罰鍰，此外，有些會員國並對其國內違規業者設立額外程罰規
在第一階段處以 40 歐元，第二階段處以 100 歐元，第三階段起則隨歐元區之年 度通貨膨脹率提高罰鍰，此外，有些會員國並對其國內違規業者設立額外程罰規