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第肆章 歐盟航空業排放權交易制度引發之航空法爭議
自歐盟執委會於 2006 年著手立法將航空業納入 EU ETS 以降，相關國際組 織與其他非歐盟籍之許多國家（包括開發中和已開發國家）相繼提出許多抗議聲 浪155。提出抗議國家的反對理由包括：歐盟片面將外國航空業者納入該制度管制，
並將管轄範圍延伸至公海或第三國領空上，將可能侵害各國主權與習慣國際法相 關原則，亦可能違反芝加哥公約或其他國際空運服務之雙邊協定（Air Services Agreement，簡稱 ASA）156以及 ICAO 下之國際標準與大會決議。由於美國航空 運輸協會（Air Transport Association of America，下稱 ATA157）已在歐盟針對該 些爭議提出訴訟，且該案為目前唯一一起針對「歐盟航空業排放權交易制度」提 起之司法訴訟，故從該判決內容觀察，應可聚焦該歐盟指令在國際航空法下引發 之爭議問題，並提供問題之初步解答。
本章以下第一節即先介紹 ATA 訴訟案中原告之主張以及歐洲法院之裁決，
以釐清歐盟措施引發之問題；第二節則從判決結果中分析 ATA 案可能已解決哪 些爭議問題並說明哪些疑義仍待觀察；最後則以歐盟措施能否與航空法規範相調 和之關鍵問題作結。
第一節 歐洲法院判決
美國航空運輸協會與三家美國籍航空公司158，於 2009 年 12 月 16 日在英格
155 詳參本文第貳章第三節。
156 施文真，「初探納入航空業之歐盟排放權交易制度與其他國際法義務的互動關係」，前揭註 36，
頁 297。
157 ATA 已於 2011 年 12 月更名為 Airlines for America（簡稱 A4A），但本文仍使用其涉訟時舊稱。
158 包括美國航空（American Airlines Inc.）、美國大陸航空（Continental Airlines Inc.）和聯合航空
（united Airlines Inc.）等三家航空公司。
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蘭暨威爾斯高等法院（High Court of Justice of England and Wales）針對歐盟「航 空業排放權交易指令」（Directive 2008/101/EC，下稱系爭指令），共同對英國「能 源與氣候變遷部」（Department of Energy and Climate Change）提起訴訟159，ATA 等原告主張歐盟系爭指令違反數項習慣國際法原則和國際協定160；然，由於此案 涉及歐盟法律的有效性（Validity），故英國高院在 2010 年 7 月 8 日做出初步裁 決（preliminary ruling），將本案提交至歐洲法院（European Court of Justice，簡 稱 ECJ）161審理162。
歐洲法院於 2011 年 12 月 21 日做出判決，駁回原告控訴並認定系爭指令合 法有效，原告主張與法院見解如下。
一、原告美國航空運輸協會主張
美國航空運輸協會控訴歐盟系爭指令違反芝加哥公約、京都議定書、美歐間 的「開放天空協定」（the Open Skies Agreement163），以及數項習慣國際法原則。
其理由略為：
首先，ATA 主張歐盟系爭措施超出其於國際法下的權利，因為歐盟未將該 排放權交易制度設限於歐洲境內之航班適用，且其涵蓋飛越公海或飛越第三國164 領土之國際航行區段。第二、國際航行活動之碳排放交易制度應該在 ICAO 下談
159 因英國為涉訟航空公司在歐盟系爭指令（措施）下之管理國。
160 Case C-366/10, Air Trans. Assoc. of America v. Sec. of State for Energy and Climate Change, 2011, available at
http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=117193&pageIndex=0&doclang=EN
&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=381567 (last visited: Jan. 1, 2015).
161 ECJ 為歐盟法院（Court of Justice of the European Union）體系之最高法院，其為歐盟普通法 院（General Court）案件的上訴法律審，並負責解釋歐盟法律和確保其在各歐盟會員國間能被平 等適用。參 http://europa.eu/about-eu/institutions-bodies/court-justice/index_en.htm.
162 Case C-366/10, supra note 160.
163 The U.S.-EU Air Transport Agreement, signed April 30, 2007.
164 判決中所指之第三國係泛指歐盟和歐盟會員國以外之國家。
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判與通過，不該由歐盟片面推行。第三、ATA 主張系爭措施相當於一種數國際 協定所禁止的稅賦（Tax）或規費（Charge）165。
二、歐洲法院判決理由
歐洲法院藉由回答兩大問題做出本案判決：首先，ECJ 檢視原告數航空公司 和產業協會，作為個體（individuals）而非國家（state），是否能援引任何國際協 定或國際習慣法原則來控訴系爭指令的有效性；接著，倘 ATA 有權利援引相關 國際協定與習慣法原則，ECJ 進一步檢視該些協定與習慣法原則是否使系爭指令 失其效力。
（一）芝加哥公約和京都議定書：美國航空運輸協會無法援引之
法院論述，當一個體（individual）能主張某一歐盟法律違反一國際協定而無 效時，其前提是歐盟必須受該協定拘束166。儘管 27 個歐盟會員國均受芝加哥公 約所拘束，但歐盟是個獨自的實體（distinct entity），其僅身為該公約觀察員亦未 簽署之，故法院認為歐盟不受芝加哥公約拘束，ATA 自無法援引該公約而主張 系爭指令無效167。
另一方面，法院裁示歐盟應受京都議定書所拘束；然而，法院指出某一個體
（自然人或法人）能使用國際協定而主張歐盟法律無效的前提是，該國際協定的 本質和廣義而言（the nature and broad logic）必須能夠授予個體可在法院前行使
165 Opinion of Advocate General Kokott, Case C-366/10, Air Trans. Assoc. of America v. Sec. of State for Energy and Climate Change, 2011, para. 42, available at
http://curia.europa.eu/juris/celex.jsf?celex=62010CC0366&lang1=en&type=TXT&ancre= (last visited:
Jan. 1, 2015).
166 Id. at para. 52.
167 Id. at paras 60, 71-71. 法院釋明倘歐盟繼受其會員國在芝加哥公約可行使的所有權力，則歐盟 應受該公約拘束，但目前歐盟並未完全繼受該公約權力，故不受其拘束。
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的權利，易言之，該協定必須影響該個體的法律地位（legal status）168；此外，
當事人依據之條款必須是「無條件且充分明確地」（unconditional and sufficiently precise）讓個體得以行使之169。本案 ATA 依據京都議定書第 2 條第 2 項170，主 張歐盟應透過 ICAO 以達成降低航空業活動氣體排放目的；法院則認為該款無法 被認定是無條件且充分明確地授予個體，其在訴訟程序得主張之權利，故京都議 定書亦無法做為判斷系爭歐盟指令是否有效的依據171。
準此，ATA 無法依據芝加哥公約或京都議定書而主張歐盟系爭指令無效。
（二）裁決：系爭指令未違反習慣國際法原則或開放天空協定
儘管 ATA 無法在本案援引前述兩項國際協定，但法院認為 ATA 得主張其他 習慣國際法原則以及開放天空協定之相關條文：
原告訴諸之習慣國際法原則包括：一、每一國家對其領空擁有完全且排他
（complete and exclusive）的主權；二、任何國家均不得合法宣稱公海的任何部 分為其主權範圍；三、保障飛越公海自由之原則172。至於開放天空協定方面，原 告主張系爭指令違反下列各條規定173：第 7 條，航空器在某一國領域時應適用該 國法律；第 11 條第 1 項和第 2 項 C 款，不得對航空器所裝載之燃料課徵關稅
（customs taxes）或費用（fees）；第 15 條第 3 項，環境措施必須遵照 ICAO 標
168 “…unless, by the nature and broad logic of that agreement, it is capable of conferring rights which an individual can invoke before the courts.” Opinion of Advocate General Kokott, Case C-366/10, supra note 165, at para. 71; Case C-366/10, supra note 160, para. 74.
169 Case C-366/10, id.
170 京都議定書第 2 條第 2 項：附件一所列締約國應分別透過國際民用航空組織（International Civil Aviation Organization）和國際海事組織（International Maritime Organization）作出努力，謀求限 制或減少航空和航海輪載燃料（aviation and marine bunker fuels）產生的「蒙特婁議定書」未予 管制的溫室氣體排放。
171 Case C-366/10, supra note 160, at paras 77-78.
172 Id. at para. 111.
173 Id.
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navigation, or to the operation and navigation of such aircraft while within its territory, shall be applied to the aircraft utilized by the airlines of the other Party, and shall be complied with by such aircraft upon entering or departing from or while within the territory of the first Party.”;art. 11(1): ”On arriving in the territory of one Party, aircraft operated in international air transportation by the airlines of the other Party, their regular equipment, ground equipment, fuel, lubricants, consumable technical supplies, spare parts (including engines), aircraft stores (including but not limited to such items of food, beverages and liquor, tobacco and other products destined for sale to or use by passengers in limited quantities during flight), and other items intended for or used solely in connection with the operation or servicing of aircraft engaged in international air transportation shall be exempt, on the basis of reciprocity, from all import restrictions, property taxes and capital levies, customs duties, excise taxes, and similar fees and charges that are (a) imposed by the national authorities or the European Community, and (b) not based on the cost of services provided, provided that such equipment and supplies remain on board the aircraft.”;
art. 11(2): “There shall also be exempt, on the basis of reciprocity, from the taxes, levies, duties, fees and charges referred to in paragraph 1 of this Article, with the exception of charges based on the cost of the service provided:…(c) fuel, lubricants and consumable technical supplies introduced into or supplied in the territory of a Party for use in an aircraft of an airline of the other Party engaged in international air transportation, even when these supplies are to be used on a part of the journey performed over the territory of the Party in which they are taken on board;…”;
art. 15(3):” When environmental measures are established, the aviation environmental standards adopted by the International Civil Aviation Organization in Annexes to the Convention shall be followed except where differences have been filed. The Parties shall apply any environmental measures affecting air services under this Agreement in accordance with Article 2 and 3(4) of this Agreement.”
art. 2:” Each Party shall allow a fair and equal opportunity for the airlines of both Parties to compete in providing the international air transportation governed by this Agreement.”;
art. 3(4):” Each Party shall allow each airline to determine the frequency and capacity of the international air transportation it offers based upon commercial considerations in the marketplace.
Consistent with this right, neither Party shall unilaterally limit the volume of traffic, frequency or regularity of service, or the aircraft type or types operated by the airlines of the other Party, nor shall it require the filing of schedules, programs for charter flights, or operational plans by airlines of the other Party, except as may be required for customs, technical, operational, or environmental (consistent with Article 15) reasons under uniform conditions consistent with Article 15 of the Convention.”.
175 Case C-366/10, supra note 160, at paras. 121-24.
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降落於位於歐盟會員國領域的航空站，且因該些航空器乃實際上位於歐盟領域內，
應受歐盟管轄權拘束，故系爭指令未侵犯（航空器起飛之或飛往之）第三國對其 空域的領土或主權原則176。此外，一航空器單純飛越公海毋須適用該核發量交易 制度（allowance trading scheme），甚至在某些情況下飛越歐盟會員國空域也毋須 適用該制，故系爭歐盟法律並未影響飛越公海自由原則；惟當航空業者選擇經營 之商用航線（commercial air routes）抵達或離開自一歐盟會員國領域之航空站時 始適用該核發量交易制度，因為他們的航空器處於歐盟會員國領域內177。
至於業者應繳交之核發量的數量，是從航班起飛之歐盟會員國航空站至第三 國（或由第三國飛往歐盟會員國）之全部航段來計算，此舉是否違反習慣國際法 原則？法院指出歐盟在其立法上可以選擇它在准許（permit）某一歐盟境內之商 業活動（如空運）時，其業者必須遵循歐盟所建立之相關要件，以達到其環境保 護之目標（尤其是這些目標乃為遵循其國際環境協定之義務，例如 UNFCCC 和 京都議定書）178。此外，某些造成歐盟會員國空中、海洋或陸地領域內汙染之物 質乃部分產生自歐盟領域外之活動，此尚無疑義，故在習慣國際法原則下，歐盟
至於業者應繳交之核發量的數量，是從航班起飛之歐盟會員國航空站至第三 國（或由第三國飛往歐盟會員國）之全部航段來計算，此舉是否違反習慣國際法 原則？法院指出歐盟在其立法上可以選擇它在准許（permit）某一歐盟境內之商 業活動（如空運）時，其業者必須遵循歐盟所建立之相關要件，以達到其環境保 護之目標（尤其是這些目標乃為遵循其國際環境協定之義務，例如 UNFCCC 和 京都議定書）178。此外，某些造成歐盟會員國空中、海洋或陸地領域內汙染之物 質乃部分產生自歐盟領域外之活動，此尚無疑義，故在習慣國際法原則下，歐盟