歐盟航空業排放權交易制度之國際法問題研究—以航空法與經貿法為核心 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學國際經營與貿易研究所碩士論文. 指導教授：施文真博士. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 歐盟航空業排放權交易制度之國際法問題研究. ‧. n. al. er. io. sit. y. Nat. —以航空法與經貿法為核心. Ch. engchi. i n U. v. 研究生：張永阜撰中華民國一○四年一月.

(2) 謝辭這篇論文能完成付梓，要感謝的人實在太多，但除了仿效陳之藩「謝天」之外，還是要感謝許多師長與親友。首先，要感謝施文真老師對我在論文上的指導與關懷，施老師無時不惦記著要幫永阜儘快交出這作業，以便我繼續追尋人生的其他志業，不再耽擱，老師亦懷著無比的耐心指引學生解決論文遇到的難題，稱其為恩師也不為過；溫麗琪老師與許耀明老師在擔任口試委員時提供的寶貴意見，亦讓我的論文能更加完整，亦須再此表達謝意。其他亦需特別感謝的師長（依姓氏筆畫）：謝謝何思因老師，何老師的課堂上可以真正感受到何謂一場「學術饗. 治政宴」，這是何老師學生所享有的共同回憶，另外老師送給學生的一個英文單字大立 “Perseverance”，我銘記在心也終身受用；謝謝洪德欽老師，在洪老師課堂與 ‧ 國. 學. 課餘的討論中，奠定了我對歐盟法制的基礎和興趣，也讓我在閱讀歐盟文獻更加. ‧. 游刃有餘；謝謝楊光華老師，楊老師的課上讓我們學習到台灣傳統教育欠缺的法學邏輯，在擔任法學中心總幹事期間，亦有幸跟楊老師學習到實事求是、不盲從. y. Nat. io. sit. 的處事態度，學生由衷感激；謝謝蔡孟佳老師，蔡老師總帶給學生人生的光芒，. n. al. er. 讓我的人生不再迷網，是亦師亦友的最佳寫照。另外，也要特別感謝華航檢定機. Ch. i n U. v. 師戴旭東教官，戴學長無私地分享我論文的相關資料，以及一席談話，帶給我許. engchi. 多啟發與完成此論文的動力；謝謝姿瑩，你在百忙之中還提供我許多論文註腳格式的寶貴意見，還有我一路走來許多不足為外人道也的故事，幸虧有你的鼓勵我才能順利滾完這塊大石頭，儘管石頭還是得繼續滾下去，C’est la vie! 最後，也是最重要的，要感謝我的父母親和兄弟，唯有父母親在精神上還有物質上的支持，還有我兄弟在生活上的協助，我才可能無後顧之憂地撇下工作回到學校進修。謹將此文獻給我的父母。張永阜謹致 i. 2015 年元月.

(3) 摘要在歐盟於 2008 年 11 月 19 日正式通過「航空業排放權交易指令」後，所有往返於歐盟會員國之機場、以及起飛自或降落於歐盟成員國機場之國際空運活動，應於 2012 年 1 月 1 日起參與歐盟排放權交易制度。儘管該制度尚存有各種法律、政治與技術上之爭議，然而對於一個已生效之措施，本文欲藉由觀察該指令所提供之彈性規範，包括「連結」和「豁免」之制度，來探討航空業在適用 EU ETS 後與其他國際法規範之調和問題；以及該之彈性規範是否足以降低非歐盟籍國家或航空業者對於歐盟將航空業納入 EU ETS 之批評？. 政治大本文先介紹歐盟將航空業納入排放權交易制度相當具爭議性之立法過程，且立. ‧ 國. 學. 涉及之法律問題包括航空法下之各種規範以及 WTO 相關協定；接著確認各國於相關國際協定下，並無管制航空業溫室氣體排放之義務，並提出適用於航空業溫. ‧. 室氣體排放之管制類型；接著說明國際組織和各國對於此問題之管制現況。再來. sit. y. Nat. 藉由美國航空運輸協會在歐洲法院之控訴案，突顯出歐盟措施在航空法爭議下，. n. al. er. io. 其適法性問題乃緊繫於歐盟措施之定性；而在歐洲法院裁決歐盟不受芝加哥公約. v. 之拘束，且將歐盟措施定性為一市場措施而非稅捐或規費性質後，歐盟措施在航. Ch. engchi. i n U. 空法下之角力暫告一段落。最後分析歐盟措施與 GATT 和 GATS 之合致性問題，初步分析得出：一、歐盟是否先與各國協商在全球環境與貿易問題之解決上甚為重要，且歐盟措施之定性，以及該措施與空運服務價格是否有必然之連結關係亦為歐盟措施在經貿法適法性之關鍵問題；二、歐盟之豁免制度在設計上提供第三國之替代措施較多彈性空間，惟其是否有助降低歐盟措施在國際上引發之衝突，仍端視歐盟在「等同措施」要件認定之立場而定。關鍵詞：航空業、歐盟排放權交易制度、排放權交易、芝加哥公約、服務貿易總協定、關稅及貿易總協定 ii.

(4) Abstract The EU ETS has been applied to all flights departing from and arriving at the airport of any of its Member States since 1st January 2012 as the EU adopted Directive 2008/101/EC on 19th November 2008. Now that it has become an enforced scheme, despite full of controversies, this thesis analyzes the legal implications of the measures in dispute from the perspective of international civil aviation law and WTO law as well as observes its linking and exemption provisions to understand if they could help reduce the conflicts that the scheme has provoked.. 政治大. 立. This thesis starts with an introduction of the EU aviation emissions trading. ‧ 國. 學. legislation, and the current situation of regulations for aviation emissions is then introduced. Following the above interpretations, legal analysis is conducted on the. ‧. applicability of and consistency with the civil aviation law and WTO law, i.e., GATS. Nat. sit. y. and GATT, to the EU measures. After preliminary studies, this thesis finds that it is. n. al. er. io. significant if the EU has engaged other nations that were affected in serious. i n U. v. negotiations before enforcing the measures; in addition, the legal nature of the scheme. Ch. engchi. and the relationship between the measures and the price of freight or flight tickets are the keys factors to consider in the issue. Lastly, the exemption provision might be able to diffuse international disputes, given that it has provided sufficient flexibility for alternative measures for the third countries; it depends, however, on how the EU defines the element of “equivalent measures” embodied under the provision. Keywords: Aviation, EU Emissions Trading Scheme, EU ETS, Emissions Trading, Chicago Convention, GATS, GATT. iii.

(5) 目錄第壹章. 緒論 ................................................................................................... 1. 第一節研究背景與動機.................................................................................... 1 第二節研究方法................................................................................................ 3 第三節研究架構................................................................................................ 3 第貳章. 歐盟航空業排放權交易制度 .............................................................. 4. 第一節. 歐盟排放權交易制度概述.................................................................... 4. 第二節. 歐盟航空業排放權交易制度規範介紹.............................................. 11. 第三節. 歐盟航空業排放權交易制度規範爭議.............................................. 18. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 第參章. 航空業溫室氣體排放之管制 .............................................................23. io 第二節. y. al. n. 第三項. sit. 芝加哥公約與國際民用航空組織之相關規範.......................... 28. er. 第二項. 聯合國氣候變化綱要公約與京都議定書之相關規範.............. 24. Nat. 第一項. ‧. 第一節各國航空業於國際協定下之義務...................................................... 24. v. 小結.............................................................................................. 31. Ch. engchi. i n U. 一般溫室氣體管制類型介紹.............................................................. 32. 第一項. 直接管制...................................................................................... 32. 第二項. 經濟誘因工具.............................................................................. 34. 第三項. 自願性舉措.................................................................................. 38. 第三節各國和國際組織對航空業之空氣汙染物與溫室氣體排放管制措施 41 第一項. 各國政府對地面氣體之管制項目與方式.................................. 42 iv.

(6) 第二項第肆章. IATA 和 ICAO 對航空器溫室氣體排放之管制措施 ................... 43. 歐盟航空業排放權交易制度引發之航空法爭議 ...............................50. 第一節歐洲法院判決...................................................................................... 50 第二節歐洲法院判決已解決之爭議.............................................................. 58 第三節小結...................................................................................................... 62 第伍章. 歐盟航空業排放權交易制度引發之經貿法爭議 ...............................65. 第一節服務貿易總協定.................................................................................. 65 第一項第二項. 政治大歐盟航空業排放權交易指令與服務貿易總協定之合致性...... 68 立服務貿易總協定下之空運服務業.............................................. 66. ‧ 國. 學. 第二節關稅及貿易總協定.............................................................................. 81 第三節問題分析.............................................................................................. 101. ‧. 第四節. 歐盟排放權交易指令之連結制度.................................................... 103. sit. y. Nat. io. al. er. 第一項連結制度介紹.............................................................................. 103. n. 第二項航空業於適用連結時之法律問題.............................................. 105 第五節. Ch. engchi. i n U. v. 歐盟航空業排放權交易指令之豁免制度........................................ 106. 第一項豁免制度介紹.............................................................................. 106 第二項. 航空業各種溫室氣體管制措施適用豁免制度之可能性........ 108. 第六節小結.................................................................................................... 113 第陸章. 結論 ................................................................................................ 117. 中英文翻譯與縮寫對照表 ................................................................................. 119 論文參考文獻 ................................................................................................... 120 v.

(7) 壹、中文............................................................................................................ 120 貳、外文............................................................................................................ 121. 表目錄表一：歐盟航空業排放權交易指令立法歷程.......................................... 18 表二：歐盟指令公布後國際回應.............................................................. 21. 政治大. 表三：各國當地空氣品質規範.................................................................. 43. 立. 表四：歐盟措施引發之航空法爭議與 ECJ 裁決 ...................................... 62. ‧ 國. 學. 表五：歐盟措施引發之經貿法爭議與初步分析結果............................ 113. ‧. io. y. sit. Nat. 圖目錄. n. al. er. 圖一：市場措施對達成碳零成長目標之重要性...................................... 46. Ch. engchi. vi. i n U. v.

(8) 第壹章. 緒論. 第一節研究背景與動機. 自歐盟執委會（European Commission）於 2006 年著手規劃將航空業納入歐盟排放權交易制度（EU Emissions Trading Scheme，以下簡稱 EU ETS）以來，其草案不僅在歐盟內部存有爭議，更引發相關國際組織與許多非歐盟國不滿1；儘. 政治大交易指令」（Directive 2008/101/EC），依據此指令，所有往返於歐盟會員國之機立. 管外界紛擾不斷2，但歐盟內部仍於 2008 年 11 月 19 日正式通過「航空業排放權. 場、以及起飛自或降落於歐盟成員國機場之國際空運活動，應於 2012 年 1 月 1. ‧ 國. 學. 日起參與 EU ETS。因此，不論各國目前對於溫室氣體排放（greenhouse gas. ‧. emissions）採取何種管制政策3，在歐盟不顧外界抗議與指控仍堅持採行該措施. sit. y. Nat. 下，各國政府與航空業者無可避免地必須開始正視其國際運輸活動所產生的溫室. io. er. 氣體排放之減量與管制問題。在歷經美國和中國於國內立法抵制歐盟該項措施，以及 23 個非歐盟國家於 2012 年 2 月 21 日召開莫斯科會議並公開抵制下，歐盟. al. n. v i n Ch 執委會於同年 11 月 12 日決定將該指令暫緩實施一年，其稱為「暫停時鐘計劃」 engchi U （Stop the Clock Proposal）4，但往來於歐盟境內機場的航班仍須遵循原指令規定. 1. 詳參本文第貳章第三節。國際航空運輸協會（International Air Transport Association, IATA）於歐盟「航空業排放權交易指令」通過前夕即發表聲明譴責該項決定，其認為冒然將航空業納入其 ETS 無法立即提升產業相關科技之減碳效率，並反譏歐盟若能通過懸宕多年的「單一歐洲天空」（Single European Sky），每年將可減少 1600 萬噸的碳排放量。IATA Press, IATA Blasts EU ETS Decision, October 24, 2008, at http://www.iata.org/pressroom/pr/Pages/2008-10-24-02.aspx (last visited: Jan. 1 , 2015). 3 政府管制溫室氣體排放工具主要有兩種政策類型：直接管制與經濟誘因工具（此外，亦有部分自願性措施有政府介入管制，故可歸屬另一類型），詳參本文第參章。 4 歐盟並於隔年為此通過第 377 號決定（Decision No. 377/2013/EU），網址： http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2013:113:0001:0004:EN:PDF，最後瀏覽日：2015 年 1 月 15 日。 1 2.

(9) 參加 EU ETS；2014 年 4 月 30 日歐盟更頒布修正規章（Regulation (EU) No 421/2014）並於同日生效，明文規定在 2013 年 1 月 1 日至 2016 年 12 月 31 日期間，哪些航班得排除於適用 EU ETS 之外，以及仍須適用 EU ETS 之航班範圍5。對於在航空業部門採用經濟誘因類型之措施作為溫室氣體減量之管制工具，國際民用航空組織（International Civil Aviation Organization，簡稱 ICAO）原則上持肯定立場，並期待發展出一開放式之排放權交易制度，且支持締約國和國際組織所提倡之自願性交易制度；此外，ICAO 亦重視締約國如何將國際空運之溫室氣體管制納入其內國合乎氣候變化綱要公約（1992 UN Framework Convention. 政治大. on Climate Change，UNFCCC）規定之排放權交易制度6。. 立. 在歐盟通過「航空業排放權交易指令」後，儘管該制度尚存有各種法律、政. ‧ 國. 學. 治與技術上之爭議，然而對於一個已生效之措施，本文欲藉由觀察該指令所提供. ‧. 之彈性規範，包括原 EU ETS 中所既有的「連結」規範，和針對航空業部門所設. sit. y. Nat. 計之「豁免」之制度，來探討航空業在適用 EU ETS 後與其他國際法規範之調和. io. er. 問題；以及 EU ETS 現有之彈性規範是否足以降低非歐盟籍國家或航空業者對於歐盟將航空業納入 EU ETS 之批評？尤其在「連結」條件設定上，僅限於他國設. al. n. v i n Ch 有與歐盟相容且強制性的「排放上限與交易」（Cap-and-Trade）類型之排放權交 engchi U. 易制度始可能獲歐盟承認，而與歐盟制度相連結；但在各國之現行管制措施下，恐難有適用「連結」之可能，而「豁免」機制是否可能成為彈性規範中被他國援. 引之條款，亦將在本文中探討。此外，其他非歐盟國家，是否可能選擇其他航空業溫室氣體管制工具，除使其符合相關國際協定下之遵約性，亦可達到歐盟管制航空業溫室氣體排放之初衷？此即本文之研究動機。. 5. 其以歐洲經濟區（European Economic Area，EEA）作為區分標準，易言之，進出挪威、冰島、列支敦斯登（屬 EEA 國家）等非歐盟國機場之航班仍在 EU ETS 施行範圍。 6 詳參本文第參章第三節。 2.

(10) 第二節研究方法. 為探討歐盟將航空業納入其排放權交易機制後其所衍伸之法律問題及相關爭議，本文之研究方法將採文獻分析法進行，主要文獻來源包括歐盟相關指令、國際組織（特別是 ICAO 和 IATA）公開之報告和決議、國內外學者專家已出版之相關論著等。期透過上述資料之整理與分析勾勒出問題之焦點，並試圖為該制度以及航空業之溫室氣體管制在現存國際法規範下找尋出路。. 第三節研究架構. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 全文共分為五章，茲就各章主旨作一概述。第壹章為本文緒論；第貳章「歐盟航空業排放權交易制度」先從原始歐盟排放權交易制度談起，再進入航空業排. ‧. 放權交易制度之介紹，以便建構歐盟措施之全貌，並說明該措施所引起的各方回. Nat. sit. y. 應；第參章「航空業溫室氣體排放之管制」欲先確認各國於相關國際協定下是否. n. al. er. io. 有管制航空業溫室氣體排放之義務，接著介紹適用於航空業溫室氣體排放之管制. i n U. v. 類型，並討論各國和國際組織對於此問題之管制現況；第肆章「歐盟航空業排放. Ch. engchi. 權交易制度引發之航空法爭議」論述歐盟措施在國際航空法規範下涉訟之爭議問題，以及從歐洲法院之裁決分析其是否已為歐盟措施之爭議提供解決之道；第伍章「歐盟航空業排放權交易制度引發之經貿法爭議」分析歐盟措施與國際經貿法之合致性問題，並藉由第參章所提出之若干航空業溫室氣體管制措施分析其符合歐盟豁免要件之可能性，最後以此觀察歐盟措施之連結和豁免設計是否有助減少歐盟措施與國際經貿法互動中可能產生之衝突；第陸章為本文結論。. 3.

(11) 第貳章. 歐盟航空業排放權交易制度. 全球暖化和氣候變遷為近年來各國所關注之議題，在普遍認定人類排放之溫室氣體（Greenhouse Gas，簡稱 GHG）係造成地球暖化之主要原因的背景下，如何控制並減少溫室氣體排放以減緩地球暖化速度遂成為各界研究的焦點。目前控制溫室氣體排放之政府政策主要分為兩類，包括：直接管制（command and control，簡稱 CAC）以及經濟誘因工具（economic instruments）7。前者乃是以直接訂定各種管制標準之方式，要求受管制者於從事各類可能造成溫室氣體排放之活動時，. 政治大. 必須遵守該些管制規範，例如訂定汙染物排放標準、管制或禁止某些汙染活動等；. 立. 後者則透過各種經濟誘因，鼓勵受管制者減少汙染行為，例如提供補貼或稅賦減. ‧ 國. 學. 免、建立排放權交易市場、課徵環境稅等，歐盟排放權交易制度（EU Emissions Trading Scheme，簡稱 EU ETS）即屬之。鑒於本文之分析對象「歐盟航空業排. ‧. 放權交易制度」系由原 EU ETS 所增訂，故本章第一節先簡介歐盟排放權交易制. Nat. sit. y. 度；第二節則論述歐盟航空業排放權交易制度規範架構，其係後續法律分析之基. n. al. er. io. 礎；第三節則說明航空業排放權交易制度之立法與施行時引發之爭議。. Ch. engchi 第一節歐盟排放權交易制度概述. i n U. v. 排放權交易制度之目的，係利用市場機制提供廠商（受管制者、汙染之製造者）經濟誘因，讓個別廠商彈性選擇其對自身最具有經濟效率之方式，俾達成環境管制之目標8。而目前各種排放權交易制度可略分為兩種態樣：第一、排放上. 7. 施文真，「由交易單位之法律性質重新檢視排放權交易制度與 WTO 之關係」，政大法學評論， 105 期，頁 125，2008 年 10 月。 8 同上註，頁 130。 4.

(12) 限與核發量交易（“Cap and Trade”, or “Allowances Trading”），第二、排放基準與溢額交易（“Baseline and Credit”, “Credit Trading”, or “Project-based/ Credit-based/ Offset Trading”）9。EU ETS 之設計上即採用「排放上限與交易」（Cap-and-Trade）類型。 EU ETS 設計之基礎乃是認定，替碳排放創造一價值，能提供最具經濟效益之方法來達成全球溫室氣體減量目標，以避免氣候變遷到達危險之程度10。此制度乃由歐盟執委會（The European Commission）所提出並由歐盟會員國和歐洲議會所通過。其制度建立有四大原則：第一、採用「排放上限與交易」類型之交易. 政治大. 制度；第二、在被涵蓋的部門別之產業，其乃強制性參與該制度；第三、此制度. 立. 包含一強健之遵循架構（a strong compliance framework）；第四、接受京都議定. ‧ 國. 學. 書下之溢額且為開放性制度11。. ‧. 第一、採用「排放上限與交易」制度. Nat. sit. y. 於 2005 至 2007 年底（第一階段試驗期）和 2008 至 2012 年底（第二階段試. n. al. er. io. 驗期）之兩間段當中，歐盟 ETS 授權各會員國訂定其各自國家排放上限，並授. i n U. v. 權會員國於上限內依據 ETS 指令附錄三所定之標準，分配核發量給納入 ETS 下. Ch. engchi. 之設施（installations）和經營者（operators）；至於各會員國之排放上限則應依據. 9. 第一種係管制者針對 ETS 的所有參與者，就管制物質（如二氧化碳）於管制期間內設定排放總量（上限），並將此總量分為等同單位，以各種不同方式（拍賣、無償分配等等）分配給參與者，各參與者得以此達成其排放標準，若參與者實際排放量少於其持有之分配單位（核發量， allowances），多餘之分配單位即可賣出，反之參與者則必須在交易市場購買不足之分配單位；第二種 ETS 係管制者建立或認證，或由各參與者申報並經認證，設定一排放基準，於管制或約定期間內，各參與者之實際排放狀況則由主管機關盤查與監督，若管制期或約定期屆滿時，參與者之實際排放量低於其排放基準，則可將其排放量（即溢額，credit）賣出，此一「溢額」亦可能來自投資特定之開發計劃，由該計劃產生具有降低排放量效果之減量單位，經相關單位認證後得將該減量單位進行交易，故稱為 project-based trading。施文真，「由交易單位之法律性質重新檢視排放權交易制度與 WTO 之關係」，前揭註 7，頁 133-138。 10 EUROPEAN COMMISSION, EU ACTION AGAINST CLIMATE CHANGE-THE EU EMISSIONS TRADING SCHEME 7 (2009). 11 Id. 5.

(13) 執委會第 2002/358/EC 號決定（Decision）訂定之12，於此上限容許下，各會員國得自行決定將分配多少核發量給已納入 ETS 管制之設施與部門別，然而會員國應儘量達成比該決定規範上限更為嚴格之標準13。第三階段則自 2013 年起至 2020 年底，除了期間拉長提供業者可預測性，以便鼓勵碳排放減量措施之長期投資外，歐盟將設定一統一之排放上限（EU-wide cap），而不再由各會員國各自訂定上限 14. 。此統一排放上限改變的原因係源於第一階段之經驗，即愈是調和（harmonised）. 之手段將更能確保在 2020 年達成減碳之目標，同時更能降低達成目標所需之費用。在確認歐盟總排放上限後，該目標則是透過各國訂定之「國家分配計劃」. 政治大訂將分配給受 EU ETS 管制設施的總排放核發量，以及分配方法；同時，各會員立. （national allocation plans，簡稱 NAPs）來達成，各會員國必須於其 NAPs 中明. 國之 NAPs 必須符合「客觀」和「透明」之要件，具體呈現在 EU ETS 立法架構. ‧ 國. 學. 下之一套共同原則。最重要者包括：（一）分配計劃必須反映出該會員國在京都. ‧. 議定書之減量目標以及其實際上達到目標之進程，而總分配之核發量多寡即成敗. y. Nat. 之關鍵，若分配太多核發量將使得未受 EU ETS 管制之經濟部門必須承擔較多的. er. io. sit. 減碳義務，其可能是較不具經濟效率的作法；（二）分配計劃必須考慮各設施活動中可能之減碳能力，且其分配核發量不可高於該設施可能所需之程度；（三）. al. n. v i n 對於利用「清潔發展機制」（Clean CDM）和「共 C h Development Machanism，簡稱 engchi U 同減量」（Joint Implementation，簡稱 JI）來達成其國家減碳目標之會員國，該些. 會員國必須有相當具體之分配計劃，例如透過明列預算條款來購買 CDM 和 JI 所提供之溢額（credits）15。各會員國之 NAPs 須經過執委會之批准方可執行，. 12. 該號決定係訂定歐盟於京都議定書下所負之減量義務在各會員國應分擔之比例。施文真，「由交易單位之法律性質重新檢視排放權交易制度與 WTO 之關係」，前揭註 7，頁 141-142。 14 EUROPEAN COMMISSION, supra note 10, at 17. 15 歐盟執委會針對會員國訂定其 NAP 應遵循之注意事項，業於 2003 年和 2005 明訂詳細之指導原則加以規範，包括 Commission Communication COM（2003）830 和 Commission Communication COM（2005）703 final，前者係第一階段試驗期之指導原則，後者則是針對第二階段之補充規定； 6 13.

(14) 執委會即可藉此評估各會員國之 NAPs 是否符合上述之各該要件，倘不符則可要求會員國變更分配計劃，甚至要求降低其預計分配之核發量16。針對排放許可的分配，ETS 指令第 10 條規定，在第一階段會員國應無償發給之核發量應至少達總排放核發量之 95%，第二階段無償發給部分則降為 90%；而自 2013 年第三階段起，將以拍賣為分配核發量之基本原則取代過去無償配給原則，蓋拍賣分配將可刺激部門業者即早對減碳採取行動，此亦符合汙染者付費（polluter pays）原則，更可提高 EU ETS 之有效性、透明和簡約等特性17。其規劃目標為在 2013 年至 2020 年間之拍賣核發量所佔比例從 20%逐年升至 70%，. 政治大. 並在 2027 年以前達到核發量完全由拍賣取得之理想，但對於某些能源密集產業. 立. 而言，此舉若造成其國際競爭力銳減，則設有例外規定18，以避免「碳洩漏」（carbon. ‧ 國. 學. leakage）19發生20。. ‧. 第二、在 EU ETS 涵蓋之產業部門別，其乃強制性參與該制度：. Nat. sit. y. 僅管排放權交易涵蓋範圍可以包含各種經濟部門和溫室氣體，然而 EU ETS. n. al. er. io. 乃一強制參與規範，故其所規範之產業和排放氣體必須能精確地測量、提出報告. i n U. v. 並加以驗證21。至於交易之對象與範圍規範依 ETS 指令第 1 條規定為附錄一所列. Ch. engchi. 由於已有第一期之試驗數據，為確保會員國達到京都議定書目標，第二期之總核發量則較 2005 年減少 6.5%。 16 EUROPEAN COMMISSION, supra note 10, at 15. 17 Id. at 17. 18 發電業自 2013 年起，原則上必須自行購買其所需之所有核發量，其原因是發電業自過去以來，始終能將其購買取得甚或是免費取得之核發量的名目成本轉嫁至消費者；然而在某些條件下，會員國政府可對發電業者暫時停用此一完全自行購買之原則。此一優惠在 2013 年最高可放寬發放最高 70%之免費核發量，但到 2020 年必須逐步降低至 0。此外，採行溫室氣體之捕獲（capture）、運輸（traffic）和地質封存（geological storage）的設施自 2013 起亦必須自行購買所有之核發量，但對於已封存之排放氣體（emissions stored）毋須繳交核發量。Id. 19 先進工業國家為降低本國碳排放量，於是把汙染工業設在其他開發中國家，再把所生產之產品運回本國使用，導致全球碳排放總量並未降低，只是生產地有異之狀況，此即所謂之「碳洩漏」現象。Id. at 18. 20 EUROPEAN COMMISSION, supra note 10, at 18. 21 Id. at 13. 7.

(15) 之活動和附錄二所列之溫室氣體；而指令第 24 條則授權會員國得於 2008 年之後，自行並片面地透過一定程序將更多活動和溫室氣體納入其排放權交易機制下。在第一階段之管制氣體僅限於二氧化碳，部門則著重在發電及熱能產業等高排放量之設施和特定之能源密集之工業部門：即燃燒廠、礦油煉製、焦炭爐、鋼鐵廠、礦產工業（水泥、石灰、玻璃、陶製品）及紙漿造紙業22。第二階段之管制氣體則增加了製造硝酸（nitric acid）時所排出之一氧化二氮（又稱：氧化亞氮、笑氣）（nitrous oxide）；此外，在涵蓋的部門當中，某些個. 政治大。而自 2012 年起涵蓋之範圍更延伸至民航業者所排放之二氧化碳，故所有立. 案則可依據個別排放設施之產能或產出（output）來決定該排放設施是否強制加 23. 入. 往返於歐盟會員國之機場，以及起飛自或降落於歐盟成員國機場之航空業者，不. ‧ 國. 學. 論其所屬之國籍均須針對上述國際空運活動所排放之二氧化碳繳交核發量。. ‧. 第三階段（2013 年）起，EU ETS 之涵蓋範圍將延伸至：採行溫室氣體之捕. Nat. sit. y. 獲（capture）、運輸（traffic）和地質封存（geological storage）的設施；石化. n. al. er. io. （petrochemicals）、氨（ammonia）、鋁（aluminium）部門所排出之二氧化碳；生. i n U. v. 產硝酸、己二酸和乙醛酸（adipic and glyoxylic acid）所排出之氧化亞氮（nitrous. Ch. engchi. oxide）；及生產鋁所排放之全氟碳化物（perfluorocarbon）。在此階段，若某些規模較小的設施已採取與 ETS 等同之減排措施，各國政府亦得將該些設施排除於 EU ETS 之規範。第三階段之延伸，可望使 EU ETS 涵蓋範圍從歐盟整體溫室氣體排放量之 40%擴大至 43%24。第三、強健之遵循架構. 22 23 24. Id. Id. Id. at 15. 8.

(16) 為落實市場機制，賦予碳排放權一價值，EU ETS 必須有一健全之架構規範以確保各國遵循，此亦為提供經濟誘因之重要基礎25。依 ETS 指令第 11 條規定，於第一和第二階段，會員國應依據其 NAP 在每階段開始三個月前，就該階段將分配之核發量總額以及各設施經營者之分配方式做出決定，並且必須將新加入設施參與 ETS 之情形列入考慮；各會員國主管機關應於每年 2 月 28 日依其決定核發當年度之排放核發量。此外，針對已分配出之核發量的交易行為，ETS 指令第 12 條則規定，會員國應確保其所核發之排放核發量得於歐盟境內的參與者之間，以及持有指令第 25 條所承認之排放核發量的第三國間進行移轉，歐盟會員國間. 政治大營者必須繳交與其（經查證之）排放量等同之核發量，而該交出之核發量將被取立. 應承認彼此所核發的排放核發量，且應確保最遲於每年 4 月 30 日前，各設施經. 消（cancelled）不得再使用26。. ‧ 國. 學. 其他相關制度規範另包括第 14 條之監督與申報、第 15 條和附錄 5 之認證規. ‧. 定、第 16 條罰鍰、第 17 條資訊公開以及第 19、20 條之登記制度。其中第 16. Nat. sit. y. 條之罰鍰規定，依不同階段有其更迭：該條要求各會員國對於未依規定繳交足額. n. al. er. io. 排放核發量之設施，應公布經營者之姓名（named and shamed）並處以罰鍰，其. i n U. v. 罰鍰標準是，對於排放量超出其其繳交之核發量者，每超過一噸二氧化碳之排放，. Ch. engchi. 在第一階段處以 40 歐元，第二階段處以 100 歐元，第三階段起則隨歐元區之年度通貨膨脹率提高罰鍰，此外，有些會員國並對其國內違規業者設立額外程罰規定27。第四、接受京都議定書下之溢額且為開放性制度. 25 26 27. Id. at 19. 施文真，「由交易單位之法律性質重新檢視排放權交易制度與 WTO 之關係」，前揭註 7，頁 145。 EUROPEAN COMMISSION, supra note 10, at 19. 9.

(17) 儘管交易市場僅及於全歐盟，但其接受京都議定書下 CDM 和 JI 所提供之溢額（credits），使其他國家有機會藉由此制度降低溫室氣體排放；此外此乃一開放性（open）制度，已批准京都議定書之附件 B 國家或所採取可與歐盟制度相容且強制性之「排放上限與交易」制度，均可能與 EU ETS 正式連結28。 EU ETS 是全球第一個承認多數 CDM 和 JI 所提供之溢額的排放權交易制度（1 EUA = 1 CER = 1ERU）29，並允許其在 EU ETS 內從事交易行為；此承認機制之設計，使受管制之行業得利用多種措施選擇來達到減碳之規定，且亦增進交易市場的流動性並可能降低核發量之價格，此有助於減少制度遵循之成本30。在. 政治大. 2008 至 2012 年（即第二階段試驗期）間，業者能夠購買等同二氧化碳總量約 14. 立. 億噸（年平均 2.8 億噸）之溢額以用作抵銷其碳排放；亦有一些歐盟會員國政府. ‧ 國. 學. 計畫購買總額近 5.5 億噸二氧化碳的溢額以協助達成其京都議定書之義務31。然而，自 2013 年起，承認溢額的相關規範必須視 2012 年之後的國際氣候公約結論. ‧. 而定32，在新規範成立前，經營者能夠將第二階段未使用的溢額流用至第三階段，. Nat. sit. y. 但總額不得超過 2008 至 2020 年（即第二和第三階段）間應減少碳排放之 50%；. n. al. er. io. 一旦新的國際公約訂定，歐盟執委會可提案准許以其他方式取得溢額，並承認新. i n U. v. 公約所建立之新型態減碳機制產生的溢額（new types of project credits or other. Ch. engchi. mechanisms）；惟僅限於批准新公約之第三國和執委會所認可之新型態的減碳機制之溢額得於 EU ETS 適用33。除了承認其他溢額外，歐盟認為必須建立一全球之碳排放交易市場才能達到. 28. 有關連結制度之法律問題與分析，請參本文第伍章第四節。但承認的範圍排除源自核能設施（nuclear facilities）和源自土地利用（land use）、土地利用變遷（land-use change）及林業（forestry）活動（後三者簡稱 LULUCF）所取得之溢額（credits）。 30 EUROPEAN COMMISSION, supra note 10, at 23-24. 31 Id. at 24. 32 參本文第參章第一節第一項。 33 EUROPEAN COMMISSION, supra note 10, at 24. 10 29.

(18) 經濟效率之減碳目標，其願景是在 OECD 國家間建立一碳交易市場，並在 2020 年左右延伸至各新興經濟體34；此外，對於他國已運作或即將實施之與 EU ETS 相容且強制性「排放上限與交易制度」，EU ETS 對於加強各區域間制度之連結均保持開放態度35。. 第二節歐盟航空業排放權交易制度規範介紹. 自 2012 年起，EU ETS 涵蓋之範圍更延伸至民航業者所排放之二氧化碳，. 政治大空業者，不論其所屬之國籍均須針對上述國際空運活動所排放之二氧化碳繳交核立. 其要求所有往返於歐盟會員國之機場，以及起飛自或降落於歐盟成員國機場之航. 發量。由於歐盟航空業排放權交易制度系於原 EU ETS 指令增訂，除針對航空業. ‧ 國. 學. 另設豁免制度外，航空業仍適用原指令，故本節以下仍依循前一節 EU ETS 之四. er. io. sit. y. Nat. 第一、採用「排放上限與交易」制度. ‧. 大原則說明航空業排放權交易制度之內涵。. 依據新增航空業之 EU ETS 指令第 3c 條第 1 項（即 2008/101/EC 指令第 1. al. n. v i n 條第 4 項），於 2012 年 1 月 1C 日至年 12 月 31 日期間，得分配給航空器 h e2012 ngchi U 經營者之核發量總數為歷史空運排放量的 97%，第 3c 條第 2 項則規定自 2013. 年 1 月 1 日起，原則上得分配給航空器經營者的核發量總數則為歷史空運排放量之 95%，乘以該段期間內之年數（亦即 2013 年之後之核發量上限每年均為. 34. 歐盟於 2007 年由執委會和若干歐盟會員國成立「國際碳行動夥伴計劃」（International Carbon Action Partnership）以協助連結制度之運作；自 2008 年起，歐盟區外之冰島、列支敦斯登和挪威亦已加入 EU ETS。Id. at 25. 35 目前計劃中和已實施排放權交易制度國家：包括澳洲（已於 2014 年 7 月修法廢止）、歐盟、日本、紐西蘭、中國、韓國、瑞士、英國、和美國（區域型）。可參：New Zealand Ministry for the Environment, International Examples of Emissions Trading, Nov. 16, 2012, http://www.climatechange.govt.nz/emissions-trading-scheme/about/international-examples.html (last visited: Jan. 1, 2015). 11.

(19) 歷史空運排放量之 95%），而歷史空運排放量依據 EU ETS 指令之第 3 條新增之第（s）款（2008/101/EC 指令第 1 條第 3 項），係指 2004 至 2006 年間之平均排放量36。有關排放核發量之分配，依據航空業排放權交易指令，分配給航空業之經營者的方法仍採部分無償、部分拍賣的方式進行。就無償取得的部分，分配的基準將由執委會統一訂定，原則上將以個別航空業之經營者於需納入 EU ETS 下之全部航線中所佔之客運與貨運運量的比例決定。依據 EU ETS 指令新增之第 3e 條（2008/101/EC 指令第 1 條第 4 項）規定航空器之經營者得向各會員國. 政治大. 之主管機關申請無償分配核發量的資格與程序。航空器之經營者必須在規範期. 立. 限前向對其有管理（監督）權之會員國的主管機關提交經查證（verified）之. ‧ 國. 學. 噸公里數據資料37，各會員國於收到其所管理（監督）之航空器經營者提交的資料後，則將資料轉交至執委會，執委會將對以下事項進行計算並公布結果：. ‧. 隔年度應分配之核發量的總數、應透過拍賣方式分配之核發量數額、應提撥至. Nat. sit. y. 特別保留帳戶之核發量數額、應無償分配之數額、以及無償分配至依照前述程. n. al. er. io. 序已提交相關數據給各會員國之航空器經營者的分配基準，此一分配基準將以. i n U. v. 應無償分配之核發量總數除以執委會所收到各經營者之噸公里數據資料，於執. Ch. engchi. 委會公布上述資料後的三個月內各會員國則應計算並公布下列資料：其將無償分配給依照前述程序已提交相關數據之航空器經營者的核發量總額、以及各個經營者於每年得免費取得之核發量，亦即是各會員國原則上將於每年之 2 月 28 日公布各航空器之經營者於當年所分配到之核發量38。. 36. 施文真，「初探納入航空業之歐盟排放權交易制度與其他國際法義務的互動關係」，政大法學評論，120 期，頁 288-289，2011 年 4 月。 37 依據指令附件四，噸公里數＝距離 X 載運量（tonne-kilometres = distance x payload），載運量則係客運、郵件與乘客的總和（total mass of fright, mail and passengers carried）。 38 施文真，「初探納入航空業之歐盟排放權交易制度與其他國際法義務的互動關係」，前揭註 36， 12.

(20) 就拍賣取得的部分，EU ETS 指令新增第 3d 條（2008/101/EC 指令第 1 條第 4 項）之規定，於 2012 至 2013 年間，總核發量之 15%將以拍賣的方式分配，其餘除了保留特定比例（3%）給予新加入者之外，剩下之核發量將免費供航空器經營者申請，自 2013 年起原則上維持此一分配的方式，但以拍賣方式分配的比例得依照整體之 ETS 制度的檢討配合改變。雖然拍賣將於各會員國內舉行，但第 3d 條第 3 項規定執委會應就會員於其境內舉行此一拍賣時的詳細規則制訂規章（Regulation），以避免不同會員國間的拍賣規則可能造成的競爭扭曲。此外，雖然拍賣的規則將由執委會訂定，但依據第 3d 條第 4 項，各會. 政治大對抗氣候變遷議題，或捐助「全球能源效率與再生能源基金」等，惟會員國必立. 員國得決定如何運用拍賣所得之收入，主要用途當然須用於協助歐盟與第三國. 須告知執委會其將如何使用此一拍賣所得。最後，本指令於分配核發量時亦考. ‧ 國. 學. 慮到未來可能新加入或運量擴充迅速之航空器經營者，因此，第 3f 條規定，. ‧. 自 2013 年起，總核發量之 3%將被放入一特別保留帳戶，保留分配給以下兩類. y. Nat. 型的航空器經營者：第一、於 2012 年以後方從事附件一所列之航運活動，並. er. io. sit. 針對 2013 年（或之後）申請獲得免費之核發量，且依照本指令之規定於前一年度已提交經查證之噸公里（tonne-kilometre）數據者，第二、依據其所提交. al. n. v i n 之資料顯示，於 2013 年之隔年開始其噸公里數據年平均成長超過 18%者。於 Ch engchi U 此一特別保留帳戶中未分配完畢的核發量，則將以拍賣的方式售出39。第二、強制性依據 EU ETS 指令第 3 條新增之第（o）款（2008/101/EC 指令第 1 條第 3 項），有義務參與 EU ETS 之航空器經營者（aircraft operator）係指「經營航空器從事. 頁 289-290。 39 同上註，頁 290-291。 13.

(21) 附件一所列之空運活動者，或，當此經營者不明或未被航空器之所有人辨識出時，該航空器之所有人」40，附件一所列之空運活動主要係指「起飛自或降落於位於會員國領域內之航空站的航班」41，簡言之，有義務參與 EU ETS 者為其所屬機隊有飛行歐洲國際航線的航空業者（航空公司）或航空器之所有人，而依據 2008/101/EC 指令前言第 15 段，「航空器經營者」得透過 ICAO 代碼（ICAO designator）的方式加以確認，此外，目前空運活動所排放之溫室氣體僅有二氧化碳係列入 ETS 中。附件一亦排除某些類型或運量之空運活動：以空運活動之類型而言，排除 1. 運載非歐盟會員國籍之王室及其近親、政府元首或部長進行. 政治大關所授權進行搜救任務、消防、人道救援、緊急醫療服務之航班、4. 依照芝加立官方任務之航班、2. 由軍機所進行的軍事航班或關務與警務航班、3. 由主管機. 哥公約附件二目視飛行規則（visual flight rules）所為之航班、5. 自同一機場起. ‧ 國. 學. 降、中途未停留之航班、6. 為取得證照所為的訓練航班、7. 從事科學研究或測. ‧. 試航空器或其設備之航班、8. 依據相關之歐盟指令的公共服務航班；以運量而. y. Nat. 言，排除 1. 經認證後之最大起飛重量（maximum take-off mass）低於 5,700 公斤. er. io. sit. 之航空器所為之空運活動，2. 由商業空運經營者所進行以下兩者之一的空運活動：連續三季（一季以四個月計算）每季之航班均少於 243 架次，或，每年之空. n. al. Ch. 42. 運活動的總年度排放量低於 1 萬公噸。. engchi. i n U. v. 第三、強健之遵循架構有關排放核發量的交易，其涉及一相當重要的制度面問題：現行之 EU ETS. 40. “‘aircraft operator’ means the person who operates an aircraft at the time it performs an aviation activity listed in Annex I or, where that person is not known or is not identified by the owner of the aircraft, the owner of the aircraft.” 41 “Flights which depart from or arrive in an aerodrome situated in the territory of a Member State to which the Treaty applies.” 42 施文真，「初探納入航空業之歐盟排放權交易制度與其他國際法義務的互動關係」，前揭註 36，頁 287-288。 14.

(22) 制度的排放上限係依據歐盟於京都議定書下的減量義務所計算，因此現行於 ETS 下由各類設施之經營者所擁有的核發量，均包含在歐盟於議定書下所被分配到之排放量，但空運之排放量並未列入京都議定書附件一締約國的減量義務中，因此，針對空運加入 ETS 所必須分配給航空器經營者的核發量，若由航空器經營者販售給現行 ETS 下的參與者，將導致歐盟所持有之核發量超過其於議定書下之排放上限。無論是透過燃料使用效率或降低空運需求方式減低空運之溫室氣體排放，航空業必須付出的減量成本均高於現行 ETS 下所涵蓋的部門，故航空器之經營者加入 EU ETS 後將為淨購買者，亦即是航空器之經營者所被分配到之核發量，. 政治大故此一問題的嚴重性目前看起來並不大。然而，為避免此問題發生影響歐盟於京立. 有可能低於其實際的排放量，使其必須自現行 ETS 下之其他部門別購買核發量，. 都議定書下之適法性，EU ETS 指令新修之第 12 條第 3 項規定（2008/101/EC 指. ‧ 國. 學. 令第 1 條第 10 項），現行 ETS 所涵蓋之設施的經營者，不得使用分配給航空器. ‧. 之經營者的核發量來滿足其於 ETS 指令下之義務，但考慮到航空業者於參與 ETS. y. Nat. 時的市場規模經濟與成本，EU ETS 指令新增之第 12 條第 2a 項（2008/101/EC. er. io. sit. 指令第 1 條第 10 項）規定並未禁止航空器之經營者使用購買自現行 ETS 參與者所擁有的核發量，以符合其於本指令下需於管制期間內交出與其排放量相同之核. al. n. 43. 發量的義務。. Ch. engchi. i n U. v. 有關針對航空器之經營者於 ETS 下的管理、監測排放量與罰則之規定相當重要，特別是此涉及非歐盟會員國籍的航空公司。針對如何確定負責管理與監督各航空器經營者的「管理會員國」（administering member state），依據 EU ETS 指令新增之第 18a 條規定（2008/101/EC 指令第 1 條第 15 項），原則上若屬於歐盟會員國籍之航空器經營者，依據核發航空公司執照之歐盟第 2407/92 號規則負責. 43. 同上註，頁 291。 15.

(23) 核發該經營者營運執照（operating license）之會員國，則為該經營者參與 ETS 時之管理會員國，若屬非歐盟會員國籍之航空器經營者，則以該經營者於 2006 年所從事之空運活動預估於哪一個會員國境內之排放量為最多，即以該會員國作為管理會員國，基本上是以該經營者之歐盟航線於 2006 年起降最多之會員國，執委會已於 2009 年 1 月 28 日公布應自 2012 年起參與 ETS 之航空器經營者，以及各經營者所屬之管理會員國的名單。管理會員國必須負責受理其所管理之本國籍與外國籍航空器經營者提出的無償核發量分配的申請，並轉交至執委會，且依據執委會的決定負責分配核發量至該些經營者。此外，其亦必須負責監督該些經. 政治大交出（surrender）與其排放量相同之核發量等等。航空器之經營者除了以申請無立. 營者，包括：要求該些經營者提出經查證後之排放量監測報告以及於管制期屆滿. 償獲得核發量之分配為目的必須提出噸公里數據之外，還必須就其監測與通報實. ‧ 國. 學. 際之排放量向其管理會員國提交監測與報告計畫，原則上航空器之排放量以一固. ‧. 定公式計算：所消耗之燃料乘以排放係數（fuel consumption x emission factor），. y. Nat. 排放係數則採用 IPCC 所公布的數據。此一監測與報告計畫必須經過獨立的認證. er. io. sit. 者查證後，於 2011 年（或之後，每年的）3 月 31 日之前提報至其所屬之管理會員國，由管理會員國加以認可（validate），於此一排放量之監測與報告計畫經管. al. n. v i n 理會員國認可後，航空器之經營者必須於 2013 年（或之後，每年的）4 月 30 日 Ch engchi U 向管理會員國交出與該計畫中所記錄之當年度實際排放量相當的核發量44。. 至於罰則，依據 EU ETS 指令新修第 16 條第 3 項（2008/101/EC 指令第 1 條第 14 項）規定，未交出與其實際排放量相同的航空器經營者，每少交一噸二氧化碳排放量之核發量，將被處以一百歐元的罰鍰，繳交罰鍰後，該受罰者仍須依規定交出與其實際排放量相同之核發量，此一罰則的規定與現行之 ETS 相同；. 44. 同上註，頁 292-293。 16.

(24) 然而，航空業排放權交易指令另增加一對於航空器經營者的罰則：若該經營者未履行本指令下之義務，且所有的執法措施均無法確保該經營者遵守本指令時，該經營者的管理會員國得要求執委會就是否禁止該經營者之營運做出決定，執委會於做出此類決定之前應與該經營者所屬之國家進行諮商，此一罰則相當嚴重，因為涉及該受罰之航空器經營者可能被處以停飛歐盟航線的處分，此顯示歐盟對於要求航空業者遵守 ETS 下之義務相當重視45。第四、連結與豁免制度. 政治大提供之溢額（credits），使其他國家之航空業者有機會藉由其他制度遵循歐盟立. 航空業既已納入 EU ETS，則其業者亦可利用京都議定書下 CDM 和 JI 所. 之規範同時達到全球減碳之目標；同時，對於已批准京都議定書之附件 B 國. ‧ 國. 學. 家或所採取可與歐盟制度相容且強制性之「排放上限與交易」制度，均可能與. ‧. EU ETS 正式連結。. Nat. sit. y. 此外，EU ETS 另對航空業另設豁免之機制：EU ETS 指令新增之第 25a. n. al. er. io. 條第 1 項（2008/101/EC 指令第 1 條第 18 項）規定，有關採取降低空運對氣候. i n U. v. 變遷之影響的措施之第三國，針對起飛自採取特定措施以降低空運對氣候變遷. Ch. engchi. 之影響的國家、且降落於歐盟會員國機場之航班，執委會得於與該等國家以及相關歐盟會員國進行諮商後，考慮可採取之其他措施以便 EU ETS 與該國之相關措施間得達成最佳的互動，於必要時，執委會得針對此類航班排除適用附件一所列之空運活動，亦即是使得該類航班得豁免於參加 EU ETS 的要求，此外，執委會也得於其認為適當時，依據相關之程序規定，建議理事會與該等國家簽署協議展開談判46。第 25a 條第 2 項則要求歐盟與其會員國應持續針對降低空. 45 46. 同上註，頁 293-294。例如韓國於 2015 年開始實施之 ETS 亦強制將該國之主要航空業者納入管制，歐盟執委會即得 17.

(25) 運的溫室氣體排放之達成全球性措施，尋求協議，若出現此類之國際協議，執委會則應就本指令是否還適用於航空器經營者，考量修改本指令47。. 第三節歐盟航空業排放權交易制度規範爭議. 本節分別從指令立法階段以及指令公布後外界反應，說明歐盟該指令引發之爭議狀況。一、立法階段. 政治大歐盟排放權交易制度之立法過程如表一所示：立. ‧ 國. 時間. 學. 表一：歐盟航空業排放權交易指令立法歷程. 48. 事件. ‧. 歐洲議會以及理事會表示，若 ICAO 無法針對航空業之溫室氣體減量達成共識，則對此採取特定措施即應該成為歐盟一項優先的環境議題. sit. y. Nat. 2002. 2005. 執委會委託研究機構評估將航空業之排放納入 EU ETS 的政策選項，據此通過「降低航空業之氣候變遷衝擊」之報告並提交至理事會、歐洲議會、歐洲經社委員會、以及區域委員會. n. al. er. ICAO 表示同意進一步就國際航空業之開放式排放權交易制度持續進行發展. io. 2004. Ch. engchi. i n U. v. 2006/12/20 執委會於得到來自理事會以及歐洲議會的背書後，提出將航空業. 與韓國和韓國於 EU ETS 下之管理會員國進行諮商，考慮將韓國之航班豁免於 EU ETS；至於韓國如何主動提起此諮商或申請豁免，需待歐盟進一步頒布相關規章或決定。有關韓國 ETS 可參： Korean Ministry of Environment, Introduction of Emissions Trading Scheme, http://eng.me.go.kr/eng/web/index.do?menuId=112&findDepth=1 (last visited: Jan. 15, 2015); International Carbon Action Partnership, Korea Emissions Trading Scheme, available at https://icapcarbonaction.com/index.php?option=com_etsmap&task=export&format=pdf&layout=list&s ystems%5B%5D=47 (last visited: Jan. 15, 2015). 47 有關豁免制度之法律問題與分析，請參本文第伍章第五節。 48 本表內容整理自：施文真，「初探納入航空業之歐盟排放權交易制度與其他國際法義務的互動關係」，前揭註 36，頁 285-286。 18.

(26) 納入 EU ETS 的立法草案 2007/11/13 歐洲議會對該草案一讀通過 2008/04/18 理事會亦通過其對此一草案的共同立場 2008/07/8 歐洲議會則對此一理事會之共同立場通過了一份立法決議 2008. 9 月歐洲議會、理事會以及執委會對此一草案達成最終的共識. 2008/11/19 正式通過「航空業排放權交易指令」 2009/01/13 公布於其官方公報於此一立法過程中，除了引發非歐盟國家的高度關注外，歐盟內部對此一草案之內容也有相當歧異的意見，歐洲議會（European Parliament）以及其環境委員會即對於執委會所提出的立法草案有不同意見：例如針對非歐盟籍但起飛自或. 政治大執委會當初的草案係規劃為兩階段：於 2011 年開始所有往返於歐盟會員國機場立. 降落於歐盟會員國機場之航空業者，應如何或於何時被納入 EU ETS 此一問題上，. ‧ 國. 學. 間（即歐盟境內）的國際空運活動必須參與 EU ETS，而起飛自或降落於歐盟會員國之機場的國際空運活動則應於 2012 年參與 EU ETS，但歐洲議會及其環境. ‧. 委員會均希望將兩類的國際空運活動於同一時點納入 EU ETS；此外，針對空運. sit. y. Nat. 活動的排放上限，執委會當初的草案以 2004 至 2006 年為基準年，將上限設定為. n. al. er. io. 基準年間的平均排放量，但歐洲議會卻提議將上限訂為基準年間平均排放量的. v. 90％，歐洲議會的環境委員會則建議將之訂為 75％；最後，針對核發量分配的. Ch. engchi. i n U. 方式，執委會的草案預計分配給航空業者的核發量將有 90％為無償分配，歐洲議會則提議降低至 75％，歐洲議會的環境委員會則提議應降低至 50％。由此可見此一指令之草案所引發的高度爭議性49。二、指令公布後外界反應在歐盟將航空業納入其 ETS 之際，非歐洲籍航空業者憂心會因付出高額成本而削弱其國際競爭力，美國航空運輸協會（Air Transport Association of America）. 49. 同上註，頁 286-287。 19.

(27) 遂於 2009 年在英國就此提出訴訟，隨後由英國法院遞交歐洲法院（European Court of Justice，簡稱 ECJ）審理50。歐洲法院在 2011 年 12 月 21 日裁決歐盟此舉並無違反歐盟相關法令51。美國國務院對 ECJ 此一判決與法律意見表達強烈反對立場，並認為歐盟此一判決無法解決外界對此一政策之反對意見與疑義52。美國國務卿希拉蕊（Hillary Clinton）以及交通部長拉胡德（Raymond LaHood）並致函希望歐盟「重新考量目前的政策以及與其他國家進行商討。倘若歐盟缺乏繼續在聯合國國際民航組織（International Civil Aviation Organization，簡稱 ICAO）架構下協商的意願，美國將不得不採取適當行動」53。. 政治大. 接著於 2012 年 2 月 21 日，以美國、中國大陸、印度、俄羅斯為首等來自全. 立. 球二十三個國家在莫斯科召開會議54，會後發表莫斯科聯合宣言55，反對歐盟將. ‧ 國. ‧. 50. 學. 航空業納入碳排放權交易制度56，並提出八種不同的抵制措施，欲藉此對歐盟施. n. al. er. io. sit. y. Nat. 詳參本文第肆章。歐洲法院佐審官（Advocate General）卡克特（Juliane Kokott）對該案所提出之法律意見指出，歐洲 ETS 之適用並無抵觸國際法之情形，且與《國際民航公約》、《美歐開放天空協定》（Bilateral EU-US Open Skies Agreement）、《京都議定書（Kyoto Protocol）》、習慣國際法（Customary International Law）皆相容。歐盟針對航空業者的碳稅並無歧視，相關國際環境公約都強調公平以及共享環保義務，惟卡克特在法律諮詢內容中未論及 WTO 相關協定。儘管此一法律諮詢意見並無拘束力，然實際上歐洲法院的裁決大多仍參考其見解。參 Judgment of the Court (Grand Chamber), Case C-336/10, 21 Dec. 2011. 52 美國眾議院在 2011 年 10 月通過一項法案（H. R. 2594），若美國航空業者配合參與碳交易機制將視同違法；中國大陸則採取更具體的行動，將嚴禁國內航空班機往返歐盟地區；俄羅斯國際航空公司（Aeroflot）發言人表示，俄羅斯政府目前也正在審查一項禁止該國航空業者參與碳交易機制之法案，以作為反制手段。有關美國 H. R. 2594 法案，請參網址： http://thomas.loc.gov/cgi-bin/query/z?c112:H.R.2594: 和 https://www.govtrack.us/congress/bills/112/hr2594，最後瀏覽日：2015 年 1 月 15 日。 53 US Voices ‘Objections’ to EU Aviation Emissions Ruling, EURACTIV, Dec. 22, 2011, http://www.euractiv.com/transport/us-voices-objections-aviation-emissions-ruling-news-509893 (last visited: Jan. 1, 2015). 54 ICTSD, Possible Countermeasures to EU Aviation Emission Scheme Established in Moscow, BRIDGES WEEKLY TRADE NEWS DIGEST, Vol. 12, No. 4, Feb. 23, 2012, http://ictsd.org/i/news/biores/126455/ (last visited: Jan. 1, 2015). 55 The Moscow Meeting, Joint Declaration of the Moscow Meeting on Inclusion of International Civil Aviation in the EU-ETS, Feb. 21, 2012, available at http://www.bsec-organization.org/aoc/Transport/Pages/Annex%20III_Moscow%20Ministerial%20Decl aration.pdf (last visited: Jan. 1, 2015). 56 23 國分別為：亞美尼亞、阿根廷、白俄羅斯共和國、巴西、喀麥隆、智利、中國、古巴、瓜地馬拉、印度、日本、大韓民國、墨西哥、尼加拉瓜、巴拉圭、俄羅斯聯邦、沙烏地阿拉伯、塞 20 51. Ch. engchi. i n U. v.

(28) 壓，使歐盟終止 EU ETS 之施行。有此可知，非歐盟之各國對歐盟片面執行之措施多數持反對立場（其他國際回應如表二所示）。表二：歐盟指令公布後國際回應57 時間. 事件. 2009/12/26 ATA 在英國提起訴訟 26 國於 ICAO 理事會（新德里招開）發表聯合聲明，反對民航業 2011/09/30 被納入 EU ETS 2011/10/24 美國眾議院通過 H.R. 2594 法案，禁止美國民航業者參加 EU ETS 2011/12/21 ECJ 裁決歐盟指令合法. 2012. 2 月中國民用航空局發出命令，未經政府批准，中國境內各運輸航空公司禁止參與 EU ETS，並禁止以此為由提高運價或增加收費項目；並於「中華人民共和國氣候變化應對法」草案第 101 條58，明文中國有權利對此採取反制措施。. 政治大. 立. ‧ 國. 學. 莫斯科會議後：. ‧. 一、23 國發表共同聲明，要求歐盟會員國應與 ICAO 共同合作促使國際航空減少溫室氣體排放. sit. y. Nat. 2012/02/21 二、認為歐盟指令違反芝加哥公約，即每個地區對於其航空領域擁有絕對的主權. n. al. er. io. 三、考慮提出訴訟：檢視 EU ETS 是否符合 WTO 規範，並對歐盟的民航業及飛機機具營運商採取額外徵收的措施 2012/05/21. i n U. v. 中國和印度共十家航空業者未如期向歐盟管理會員國繳交碳排放資料. Ch. engchi. 歐盟執委會宣布航空業排放權交易指令暫緩實施一年（Stop the 2012/11/12 Clock proposal），但往來於歐盟境內機場的航班仍須依原指令規定 2012/11/27 美國歐巴馬總統簽署 S. 1956 法案59，禁止美國航空業者向歐盟支. 席爾、新加坡、南非、泰國、烏干達以及美國。 57 本表作者自行整理，部分資料參自：楊之遠等，「歐盟實施航空業排放交易發展趨勢及我國因應做法」，碳經濟，29 期，頁 7-8，2013 年 5 月。 58 中華人民共和國氣候變化應對法草案第 101 條：「中國反對其他國家和地區借氣候變化應對的名義實施任何形式的貿易保護措施，或者對入境、過境的中國民航班機、輪船採取單邊措施徵收碳稅或者類似稅費。其他國家和國際組織借氣候變化應對的名義，對中國企業採取單邊稅收措施等貿易保護措施，或者對入境、過境中國民航班機、輪船採取單邊措施徵收碳稅或者類似稅費的，中國政府有權根據本國的實際情況採取反制措施。」 59 S. 1956: European Union Emissions Trading Scheme Prohibition Act of 2011, 21.

(29) 付碳費歐盟頒布修正案（Regulation (EU) No 421/2014），明文規定在 2013 2014/04/30 年 1 月 1 日至 2016 年 12 月 31 日期間，哪些航班得以排除於 EU ETS 之外60 就法律面之爭議而言61，在歐盟計畫將航空業納入 ETS 之初即引發許多法律學者針對此計劃進行合法性的分析，多數的學者均係討論其與國際航空法的相容性問題，特別是與「國際民用航空公約」（Convention on International Aviation，以下簡稱芝加哥公約）的相容性問題，近期學者則開始針對此一典型的「碳邊境措施」展開其與 WTO 之適法性分析。過去少有學者探討該措施在國際經貿法可. 政治大（General Agreement on Trade in Services，簡稱 GATS）之空運服務附則（Annex 立. 能造成之貿易障礙，其主要原因可能在於62：針對航空服務業，服務貿易總協定. ‧ 國. 學. on Air Transport Services），將航權（traffic rights）63，以及與航權之行使直接相關之服務（services directly related to the exercise of traffic rights）排除於 GATS 之. ‧. 適用範圍外，故過去許多國際航空法以及國際經貿法的學者並未思考本指令與. sit. y. Nat. WTO 規範合致性問題，然而隨著 ECJ 判決出爐以及各國於莫斯科聯合宣言之訴. io. n. al. er. 求，多國均表示不排除向 WTO 尋求救濟。. Ch. engchi. i n U. v. https://www.govtrack.us/congress/bills/112/s1956 (last visited: Jan. 15, 2015). 60 參前揭註 5。 61 有關歐盟引發之航空法爭議問題請參本文第肆章；經貿法爭議問題請參本文第伍章。 62 施文真，「初探納入航空業之歐盟排放權交易制度與其他國際法義務的互動關係」，前揭註 36，頁 276-277。 63 主要透過雙邊或多邊空運服務協定與談判所取得。 22.

(30) 第參章. 航空業溫室氣體排放之管制. 依據聯合國「政府間氣候變遷小組」（Inter-governmental Panel on Climate Change）報告指出，全球客運於 1990 年至 2015 年間約以每年 5％的速度成長，同時期航空器燃料的使用（包括客、貨運和軍事用途）亦以每年約 3％速度成長 64. ；儘管全球航空業所產生之二氧化碳排放僅約占全球人為排放之 2％65，但若未. 對航空業之排放加以管制，將可預見其排放將隨著每年運量以及燃料使用之增加而不斷增加，進而增強航空器排放對全球氣候變遷之影響66。因此，本章欲探討. 政治大. 現行國際法以及各國內國法層級之航空業溫室氣體排放相關管制狀況，並藉此釐. 立. 清各國在國際法義務下是否有義務管制其航空業之溫室氣體排放，以及認識除了. ‧. ‧ 國. 選擇。. 學. 歐盟航空業排放權交易制度外，是否有其他航空業溫室氣體排放管控措施供他國. sit. y. Nat. 基於上述目的，以下第一節先討論並確認各國於相關國際協定下是否有管制. io. er. 航空業溫室氣體排放之義務；第二節則先論述一般溫室氣體管制之類型，接著分別說明有哪些類型適用於航空業之溫室氣體排放管制；第三節則介紹各國以及國. al. n. v i n Ch 際組織對（機場地面）空氣汙染物與溫室氣體排放之管制現況，以了解國際間對 engchi U 此議題之發展意向。. 64. IPCC, Aviation and The Global Atmosphere: A Special Report of IPCC Working Group I and III, 4 (Penner, J.E. et al. ed., 1999), available at http://www.ipcc.ch/ipccreports/sres/aviation/ (last visited: Jan. 15, 2015). 65 ATAG, Facts & Figures, http://www.atag.org/facts-and-figures.html (last visited: Jan. 15, 2015). Air Transport Action Group (ATAG)係一空運業跨部門別之非營利組織，初期由 Airbus, Boeing, Bombardier 等數家飛機製造商和國際航空運輸協會（IATA）共同建立，以提供產業和政府諮詢意見為其目的。 66 航空器排放之溫室氣體主要是二氧化碳和水汽，其他排放尚有氮氧化物、二氧化硫和煤灰（soot），儘管二氧化碳和水汽對氣候造成之影響難以量化，但學者表示決策者不可輕忽航空器排放（不論是二氧化碳或其他氣體）對全球暖化造成之效應。施文真，前揭註 36，頁 277-279。 23.

(31) 第一節各國航空業於國際協定下之義務. 第一項聯合國氣候變化綱要公約與京都議定書之相關規範. 聯合國環境與發展會議（The United Nations Conference on Environment and Development，簡稱 UNCED）別稱為地球高峰會（The Earth Summit）67於 1992 年 6 月在巴西里約熱內盧召開，會中討論生產方式之監督（特別是含有毒成分之. 政治大運輸系統，以減少空氣汙染及霾害所造成之各種問題；並探討水資源稀少性等議立產品，例如汽油中的鉛，或有毒之廢料）；尋求石化燃料之替代能源；新增公共. 題68。會中多國領袖簽署「聯合國氣候變化綱要公約（United Nations Framework. ‧ 國. 學. Convention on Climate Change, UNFCCC）」69，欲設法限制全球氣溫平均升高幅. ‧. 度以及其造成之氣候變遷結果，並因應隨之產生的各種影響70。. Nat. sit. y. 此公約之目標係將大氣中溫室氣體的濃度穩定在防止氣候系統受到危險的. n. al. er. io. 人為干擾的水準上71。該公約肯認氣候變遷雖為全球性，但目前全球溫室氣體排. i n U. v. 放源主要來自已開發國家，開發中國家的人均排放量相對較低，且認為開發中國. 67. Ch. engchi. 由於在里約召開地在里約，故該次會議亦稱作「里約高峰會(Rio Earth Summit)」。聯合國永續發展會議(The United Nations Conference on Sustainable Development，簡稱 UNCSD)復於 2012 年在里約召開，該次會議別稱為「地球高峰會 2012(The Earth Summit 2012) 」，且因適逢第一次地球高峰會召開二十週年，故亦稱作「里約 20(Rio+20)」。 68 UNITED NATIONS, Earth Summit, in THE WORLD CONFERENCES: DEVELOPING PRIORITIES FOR THE 21ST CENTURY (1997). 69 該次會議簽署之文件除 UNFCCC 屬具有拘束力之公約外，另有「聯合國生物多樣性公約（the United Nations Convention on Biological Diversity）」亦具法律拘束力；其他各國簽署但未具拘束力的文件則包括:二十一世紀議程（Agenda 21）、里約環境與發展宣言（The Rio Declaration on Environment and Development）和森林原則（The Statement of Forest Principles）等。Id. 70 UNITED NATIONS, Background on the UNFCCC: The International Response to Climate Change, http://unfccc.int/essential_background/items/6031.php (last visited: Jan. 1, 2015). 71 UNFCCC, art 2 “The ultimate objective of this Convention and any related legal instruments that the Conference of the Parties may adopt is to achieve, in accordance with the relevant provisions of the Convention, stabilization of greenhouse gas concentrations in the atmosphere at a level that would prevent dangerous anthropogenic interference with the climate system. Such …”. 24.

(32) 家的排放比例將持需增加以滿足其社會和發展需求。故各國應依據「共同但具區別性之責任」（common but differentiated responsibilities）及「公平」（equity）原則共同管制全球溫室氣體的排放量，將承擔較重責任締約國列於「附件一成員」，而與「非附件一成員」所承擔之較輕責任有所區別，此舉將能顧及各國之能力及其社會和經濟條件72。該公約第3條第1項明文規定，各締約國應當在公平的基礎上，且根據它們共同但有區別的責任和各別的能力，為人類當代和後代的利益保護氣候系統。因此，已開發國家締約國應當率先對抗氣候變化及其不利影響73。同條第2項則要求締約國應當充分考慮到開發中國家締約國（尤其是特別易受氣. 政治大考慮到該些依本公約必須承擔不成比例或不正常負擔的締約國（特別是開發中國立候變化不利影響之該些開發中國家締約國）的具體需要和特殊情況，也應當充分. 家締約國）的具體需要和特殊情況74。至於應受規範之溫室氣體與產業別，公約. ‧ 國. 學. 第4條第1項c款僅規範，締約國應在所有相關部門，包括能源、運輸、工業、農. ‧. 業、林業和廢物管理部門，促進和合作發展、應用和傳播﹙包括轉換﹚各種用來. y. Nat. 控制、減少或防止「蒙特婁議定書」（Montreal Protocol）75未予管制的溫室氣體. er. io. sit. 的人為排放的技術、做法和過程。航空業既屬於運輸部門別，似乎應受其約束。儘管公約立意良善，但美中不足的是其內容為原則性與自願遵守性質規範，其後. al. n. v i n 全球二氧化碳濃度仍不斷上升C ，於是形成另行制訂具有法律效力議定書之共識。 hengchi U 72. 附件一所列國家應特別承擔的責任規範於 UNFCCC 4.2 各款；此外，附件一中更有部分國家被列入附件二名單，該些已開發國家依 UNFCCC 4.3 至 4.5 規定另須提供開發中國家於對抗氣候變遷所需資金與技術。 73 UNFCCC, art. 3.1. 74 UNFCCC, art. 3.2. 75 蒙特婁議定書（聯合國中譯：蒙特利爾議定書）全稱為「關於管制消耗臭氧層物質蒙特婁議定書」（Montreal Protocol on Substances that Deplete the Ozone Layer），其首先要求締約國管控近一百種對臭氧層有害物質。該些物質分為以下七類：氯氟化碳（CFCs）、哈龍（Halons，又譯作海龍）、四氯化碳（Carbon tetrachloride）、氯氟烴（HCFCs）、甲基氯仿（Methyl chloroform）、甲基溴（Methyl bromide）、及其他化學物質。UNITED NATIONS ENVIRONMENT PROGRAMME OZONE SECRETARIAT, BRIEF PRIMER ON THE MONTREAL PROTOCOL (2012), available at http://ozone.unep.org/new_site/en/Information/Information_Kit/Brief_Primer_on_MP_2012.pdf (last visited: Jan. 1, 2015). 25.

(33) 氣候變化綱要公約「第三次公約締約國大會」（the Conference of the Parties, COP 3）於 1997 年 12 月在日本京都召開並通過具法律拘束力的「京都議定書」（Kyoto Protocol），然而由於其生效門檻繁複76，該議定書遲至 2005 年 2 月 16 日始正式生效77。京都議定書的生效，使 UNFCCC 得以落實，其要求工業化國家基於 UNFCCC 之準則來達到穩定溫室氣體排放之目標。議定書為各國（37 國及歐體）訂定具拘束力的減碳標準，總體目標為使各國在第一承諾期（2008 年至 2012 年）之平均排放量相對於 1990 年基準能減少百分之五78。原京都議定書承諾期於 2012 年年底屆至，同年 12 月「氣候變化綱要公約第. 政治大. 十八次公約締約國大會」（the Conference of the Parties, COP 18）暨「京都議定書. 立. 第八次締約國大會」（the Conference of the Parties serving as the meeting of the. ‧ 國. 學. Parties, CMP 8）於杜哈召開79，該次會議最重要的工作之一即解決京都議定書到期後之種種問題，並通過杜哈修正案（Doha amendment to the Kyoto Protocol）使. ‧. 京都議定書得以延續。修正案第 1 條 A 項重新制定一新附件以取代原先附件 B，. Nat. sit. y. 新附件增訂締約國於 2013 至 2020 年間應達到的「量化的排放限制或減排承諾」. n. al. er. io. （Quantified emission limitation or reduction commitment），京都議定書因此展延. i n U. v. 八年進入第二承諾期；修正案第一條 B 項則於原附件 A 所列管六種溫室氣體中，. Ch. engchi. 新增一項「三氟化氮」（NF3）；修正案第 1 條 C 項則在原議定書增訂第 3 條第 1 款之 2，將締約國在新承諾期間的共同減排目標設定為 2013 年至 2020 年間溫室氣體全部排放量從 1990 年水準至少減少 18％；新增第 3 條第 12 款之 2 則明文. 76. 根據京都議定書第 25 條規定，議定書必須獲 55 個以上國家批准；且批准國中的附件一國家於 1990 年之二氧化碳排放總量至少占全體附件一國家於 1990 年二氧化碳排放總量的 55%，則議定書達到門檻後第 90 天正式生效。 77 由於全球溫室氣體排放量最大的美國（占全球 36%）拒絕批准議定書，而俄羅斯（占全球 17%）於 2004 年 11 月決定批准議定書，乃議定書生效之關鍵原因。 78 UNFCCC, Making Those First Steps Count: An Introduction to the Kyoto Protocol, http://unfccc.int/essential_background/kyoto_protocol/items/6034.php (last visited: Jan. 1, 2015). 79 又稱杜哈「氣候變遷會議」（Climate Change Conference），可參：http://www.cop18.qa/，最後瀏覽日：2015 年 1 月 1 日。 26.