吹哨者之意義

第二章 吹哨者制度源起與立法例

第一節 吹哨者之意義

吹哨者一詞源自英國警察吹哨子示警的行為，英國員警發現罪犯 時，會以吹哨子方式引起同事或民眾注意;由於吹口哨在西方係引起 公眾注意的一種方式，可讓公眾注意到不容易被察覺的問題，故將發 現問題並及時揭露之人稱為「吹哨者」，引申為內部人員基於公益而 挺身揭弊的代名詞。簡單而言，吹哨的意義是事業單位受僱勞工對其 單位之非法、不道德或違反法令的慣行（practice），向公眾或權責 機關進行爆料。然而，若在慮及各種合法要件，則吹哨行為實爲受僱 勞工基於合理地相信事業單位或人員有違背法令之行為，或發現事業 單位之明顯的缺失、資金浪費、濫用權力，或發現事業單位某些對公 衆健康和安全具有實質性、特殊性的危害，因而向公衆或能對該事項 採取行動之人、或權責機關，揭露或申訴此些訊息之行為⁹。吹哨者 的行動固然可能對政府倫理有益，但同時也挑戰管理階層的決策。因 此，吹哨者即使自認在做對的事情，也會在心理上感受到各種風險：

可能害怕受到報復，或者導致個人或家庭隱私無法保持；也擔心被視 為不忠誠、神經質等有缺陷的人格特質；尤其萬一證據不足還會傷害 到自己；相關單位若置之不理，將不知如何收拾。由於吹哨者可能只 是希望消除事件的威脅，而非針對個人，在如此沈重的心理壓力下，

若仍有吹哨者願意採取行動去制止不法的情事或告發違反倫理的行 為，其原因乃在於廉政制度的環境使然。

英語的「whistle blower」，原意為「吹口哨的人」，也有稱為「弊 端揭發者」或「內部告發者」。所謂「弊端揭發者」指的是察覺自己 工作組織有違法行為時，為了社會公益而主動揭弊的員工。弊端揭發

（吹哨、內部告發）一詞在意義上，本來就易與「告密」、「背叛」等 詞彙相連結，而內部告發者亦容易被認為是「不滿份子」、「麻煩製造 者」。學者對於弊端揭發的意義，也因研究方向不同而有不同之意涵，

Miceli 與 Near 在其 1992 年的大作《弊端揭發：對於企業及員工在 組織上及法律上的意涵》(Blowing the Whistlh：The Organizational and Legal Implications for Companies and Employees)，指出弊 端揭發係指「將組織違法、不當、不道德的現象向外界揭發」，國內 公共行政學者進一步定義：「指組織成員基於個人良知倫理道德判斷        

9 謝棋楠（2011），＜英美法國家對吹哨者合法行為之認定-評最高法院 98 年臺上字第 1042 號判 決＞，《臺灣勞動評論》，第 3 卷，第 1 期，頁 41-42。

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與公共利益的考量，將組織違法、不當、不道德的事件向外界揭發，

希望維護公共利益，導正組織違法不當的行為。」¹⁰由上可知，弊端 揭發所涉及的至少應為維護公共利益，且必須為不法情事。惟，在公 益與私益間之界線為何﹖在揭密與洩密中又該如何取捨﹖該道德良 知之行為，在組織裡究為英雄亦或叛徒，實有再進一步探討之必要。

第一項 公益與私益

【圖二】吹哨者動機：私益或公益

資料來源：本文自行編製

對一個現代民主法治國家而言，基本權的保障，就是憲法制定的 最終的目的，不僅為憲法秩序不可或缺的最重要構成部分，並被公認 為實現公平正義的最重要指標。沒有基本權保障的憲法，根本就不成 現代文明國家的憲法，沒有基本權保障的國家社會，根本就不成為公 義良善的國家社會¹¹。

然而公共利益的維護與提倡，可以說是現代國家積極的任務，亦 是憲法制定目的之所在。如我國憲法前言即提及「鞏固國權，保障民 權，奠定社會安寧，增進人民福利」，為立憲之目的。因此，對於基 本權的保護，並非意味著基本權本身毫無限制存在，此時即涉及權利 人與國家、社會利益之衝突（Interessenkonflikt zwischen den einzelnen und dem Staat sowie der Gesellschaft）¹²。從而一部 現代憲法制定之中心問題，乃在於協調公益與私益的緊張關係，並建 立制度與程序，以確保其平衡狀態之維護。因此，國家利益與個人利 益間的潛在衝突，均於憲法上予以根本的規範，然而，公益與私益並 非全然對立之命題，保障私益亦屬維持公益之一部分¹³。

10 黃宏森（2005），〈弊端揭發者(Whistle-blowers)面臨的難題與抉擇之研究〉，《公共行政學報》，

第 14 期，頁 42。

11 許宗力（1993），〈基本權的功能與司法審查〉，《憲法與法治國家行政》，頁 155。

12 陳慈陽（1997），〈基本權核心理論之實證化及其難題〉，頁 97。

13 吳庚（2012），《行政法理論與實用》，增訂十二版，頁 68，三民書局股份有限公司。

公益 私

私 私

吹哨者

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在何等範圍裡，個人利益應具有優越地位？又在何等範圍裡，公 共利益才具有優越地位？一般認為團體利益優越於個體利益，公益較 私益具有更高的價值，這也是傳統文化之特徵¹⁴，倘自基本權保護之 觀點出發，乃基本權限制之問題。然若基於憲法目的或憲法實現以觀，

則為利益衡量之問題。 

弊端揭發目的之一，雖說是為維護公共利益，但倘若其動機僅是 為自己利益而為之，進而間接讓公益獲得保護，是否也屬於適格的揭 發人﹖換言之，告發之目的、動機若是為了導正企業內部之不當或違 法行為時，原則上我們肯認其正當性，自無疑慮。倘若告發之目的與 違法行為無關，而僅為企業活動等之批評，而對於企業秩序有所侵害，

或出於私利所為帶有恐嚇性質之告發，實務上雖傾向於認為內部告發 不具有正當性，但因此而造成廣大民眾受益，這又應該如何認定﹖事 實上在外國許多的判決中除單純以公益為目的外，被肯認為正當者，

尚包括以改善勞動條件為目的，以及謀求導正內部不當作為（未必與 公眾之利益有關，而僅為企業本身之利益）所為之內部告發，這些條 件，是否也應在設計相關法令時一併考量其適當性。

再者，揭發之當事人，若非公司之員工，係由公司外之第三人所 為之（亦不排除內部員工藉由外人之手之情形），在沒有可能遭公司 不利益處分之下，亦無忠誠義務之適用，是否也應該受到適度的獎 勵﹖例如胖達人香精麵包事件，僅為一位具有正義感的消費者，認為 在標榜「天然酵母，無添加人工香料」之胖達人麵包太香，進而展開 試驗與追查，發現胖達人的不誠實，於是在他個人的部落格及臉書發 文譴責，而引發一連串的效應。對於上開行為，當事人將其公開於公 眾的場所，主觀上可能僅為單純的通知，然在客觀上卻引發意想不到 的後果，在此我們是否也必須承認其為適格之揭發人？

其次，我們亦知，公益係私益之集結，但問題是多少的私益集合，

始能算影響公益？其分母係以臺灣總人口數亦或發生事件影響程度

？影響所及之範圍究應到何程度？都是必須再另行探討之課題。依據 公平交易委員會法規小組第 102 次會議¹⁵可以得知，公平交易委員會 對於公共利益考量基礎之一為受害人數較多或受損害利益較大者，此 一「受害人數較多」或「受損害利益較大」者，即是站在天枰的兩端，

以相對概念重的一方為勝，或許可成為我們思考之方向。

14 李憲佐、顏曉筑（2011），〈公平交易法第 26 條公共利益之探討〉，《法學新論》，第 28 期，頁 27。

15 公平會法規小組第 102 次會議（2003），討論案一：為「公平交易法第 24 條與公共利益之關係 及公平交易法第 24 絛相關案例類型整理」研析案所獲得之結論，並獲委員會會議通過，由公 平會據以執行在案。

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吹哨者

揭弊 洩密

第二項 揭弊與洩密

【圖三】吹哨行為之抉擇

資料來源：本文自行編製

所謂「揭弊」（whisteblowing）係指組織成員（無論在職或已離 職）對其雇主控制下的違法、違反道德規範或不正當情事，向有能力 採取有效作為的人或組織加以揭發¹⁶。而關於保密義務，在公部門公 務員原本就有依法令保守秘密的義務¹⁷，而在私部門員工對組織亦有 誠實義務（又稱忠誠義務、企業秩序遵守義務）以及秘密保持義務，

員工對組織忠誠是基本的職場倫理，我國刑法第 317 條亦明文規定洩 漏業務上知悉之工商秘密應處以一定之罰則。顯然無論在公私領域，

對於違反保密義務者，均構成懲戒/紀律處分的正當理由。

然而，無任何一個組織中之管理者願意讓員工將內部不法情事揭 發，以致有損組織形象或曝露個人不法，或影響未來前途，因此「揭 弊」與「組織忠誠」則有進一步調和之必要。然而秘密保持義務固然 是職場倫理，但「揭弊」責任亦是一種倫理行為¹⁸，兩者皆不可偏廢，

在國家安全、組織利益、個人人格權及市場秩序維護等面向上有其重 大實益。良善的「揭弊者」可說是組織的「良心」和「防腐劑」，然 而，當組織不法情事被披露於社會大眾眼前時，組織或管理者第一時        

16 徐念慈、楊戊龍（2010），〈揭弊 VS 洩密：以國家太空中心個案為例，公益揭發-職場倫理新 趨勢〉，收錄於：《公益揭發-職場倫理新趨勢》（國立高雄大學政治法律學系，公益揭發（揭 弊）保護學術與實務研討會論文集），頁 285。

17 公務員服務法第 4 條：公務員有絕對保守政府機關機密之義務，對於機密事件，無論是否主 管事物，均不得洩露，退職後亦同。公務人員考績法第 20 條規定：辦理考績人員，對考績過 程應嚴守秘密，並不得遺漏錯，違者按情節輕重予以懲處。

18 例如：美國聯邦政府將保護提出揭發不法的公務員及禁止對其為報負作為功績原則及人事禁 止規定。

吹哨者

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間通常不是關心事件的對錯與嚴重性，反而是找尋「洩密者」，甚至

間通常不是關心事件的對錯與嚴重性，反而是找尋「洩密者」，甚至