建構吹哨者保護法制之芻議

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(1)國立高雄大學法律研究所碩士論文. 建構吹哨者保護法制之芻議 Initiating Whistleblower Protection Law. 研究生：梅兆平撰指導教授：紀振清博士. 中華民國一○三年七月.

(2) 致謝「天下無難事，只怕有心人」，「有志者，事竟成」。細數這七百多個日子，靠的就是一份決心與毅力，堅持走自己夢想的路，一步一腳印踏出自己的未來，朝著目標前進。「按部就班的完成每日該作之事，完成目標將不再是難事」，老師的話還猶言在耳，如今已即將邁向另一個里程碑。首先要真摯感謝的，便是這一路指導我的恩師紀振清博士，老師不僅僅是在學術研究上給予我必要之協助，更是我生活與心靈上的導師，往往老師一點小小的啟發，總是能讓我有著深刻的體悟，進而在看待事物的本質上，有著嶄新的突破與感受，對於學習的精進更有所助益；在法學領域裡，更鼓勵我嘗試著用各種不同的角度觀看，總會看到不同視野，讓自己變得更為沉卓冷靜、膽大心細，思維更為前瞻，看清事務全貌。前方的路還很漫長，相信在未來的道路上，有老師的指引將會更為明亮清晰。人生總是在失去後才開始頓悟和成長，對於前方的路也因此更為確定明朗。很幸運的，在高大兩年的日子裡，有師長們的細心教導、同學間的相互扶持，開闊了我新的視野。最珍貴的就是建立了不變的友情，永鴻、忠成、佶明、瓊文、孟潔……等同學們，總是在我最需要幫助的時候，適時伸出雙手，敞開雙臂，緊緊拉住我，讓我免於迷航，對於歷經過人生重大變故的我而言，這得來不易的友誼，更多了一份珍惜。另外，這段日子最辛苦的莫若於默默付出的內人惠玲，以及乖巧懂事的女兒怡甄，他們在我背後默默的支持，更是我前進的動力，没有惠玲的體諒、包容，怡甄的孝順、懂事，相信這兩年的生活將會是不一樣的光景。謝謝廖欽福老師及楊戊龍老師在碩士學位論文口試時的指導；謝謝林昭志老師及呂麗慧老師讓我的英文能力更為精進；謝謝廖義銘老師啟發我人生的道理；還有謝謝所上曾幫助過我的老師們，在教學上的無私奉獻，以及所上自由具國際觀的研究環境，更是成就自己能圓滿取得碩士學位的最佳場域。感謝家人們的陪伴和朋友們的鼓勵，懷念我的父親，謝謝他從小到大的呵護、關心和栽培，感謝母親在我沒有父親的日子裡，給我的關懷與照顧，相信今年的父親節將更別具意義。. 梅兆平謹誌於民國 103 年 8 月 i .

(3) 建構吹哨者保護法制之芻議指導教授：紀振清博士國立高雄大學法律學系副教授. 學生：梅兆平國立高雄大學法律學系碩士班. 摘. 要. 近年來，公務人員以及政治人物的操守一再地受到前所未有的社會關注。不論在台灣、中國大陸，甚至歐美，許多牽涉採購缺失、非法政治獻金、貪污、賄賂、回扣、濫用公帑，以及圖利他人等駭人聽聞的大型弊案，不約而同地出現在全國媒體之上。除此之外，食品安全問題更是如排山倒海般壟罩整個台灣，從最早的塑化劑、毒殿粉，直到最近的混充米、黑心醬油、香精麵包以及食用油等等，致全台民眾聞「食」色變，分不清現階段究竟何種食物才稱得上是「安全」。這一連串弊端的揭發，仰賴的卻不是公權力的介入，靠的卻是一群願意為正義挺身而出的「公民」，即所謂的「深喉嚨」或「吹哨者」，他們成功地捍衛公共利益，此刻他們願意為公益付出，國家就應該在適當時機伸出援手加以保護，否則將使其淪於不當之惡性循環，而非彼等所樂見。對於吹哨者法律上的保護，不同的國家採取的做法也都略有差異，包括美國、英國、澳洲、加拿大等國。整體來看，「吹哨者保護法」在於要求組織內部應設置通暢的通報管道並確切保障通報人權益；其次，讓檢舉者的職位、薪水獲保障，不會因檢舉被降職或開除；對於因正當通報而遭報復者，除規定有補償外，並以刑罰制裁實施報復之人，有效打擊政府與企業部門的不法情事。有鑑於我國對於吹哨者權益保障的規定，散見於各個不同的相關法律(如公平交易法、勞動基準法等等)，卻始終缺乏完整的保護機制，本研究則試圖借鏡美日相關的管理經驗與立法實務，再參酌本國相關案例，並強化內部倫理力量，進而建構「吹哨者保護法」雛型，以解決當前之困境。. 關鍵字：深喉嚨、吹哨者、吹哨者保護法 ii .

(4) Initiating Whistleblower Protection Law Advisor: Dr. Chen-Ching Chi Associate Professor of Department of Law National University of Kaohsiung. Student: Chao-Ping Mei Research Institute of Department of Law National University of Kaohsiung. ABSTRACT In recent years, public attention has been repeatedly drawn to the integrity of government functionaries and politicians unprecedentedly. Be it in Taiwan, China, or even Europe and America, many appalling large-scale scams involved with deficiencies in procurement, illegal political contributions, corruption, bribery, kickbacks, misappropriation of public funds, and seeking unlawful gains for others, have appeared in national media at the same time coincidentally. Meanwhile, food safety issues have overwhelmed Taiwan, from plasticizing agents, tainted starch, to the recent mixed rice, contaminated soy sauce, artificial flavoring in “all-natural” bread and edible oil scandals. People in Taiwan guard themselves against problematic food, and have difficulty identifying “safe” food. This series of malpractices were not exposed through the intervention of public authority, but rather, the power of a group of “citizens” willing to stand up for justice, who are, put in other words, the so-called “Deep Throats” or “whistleblowers.” They successfully safeguard the public interests. While these citizens are willing to work for the public good, the nation should step in and protect them in a timely manner; otherwise, they might be stuck in a vicious cycle, which the nation certainly does not wish to see. Different countries show variations in their measures on protecting whistleblowers in the legal sense. Generally, "Whistleblower Protection Act" is to mandate an unobstructed report system within the organizations and to ensure the rights of the person filing a report. Further, the informants should be protected in their positions and salaries, not to be demoted or dismissed from their jobs due to the disclosure of information. People who are taken retaliation on after a proper and iii .

(5) honest report should be compensated, and what’s more, punishment should be given the avenger, to effectively fight against the illegal incidents within government and corporate sectors. Given that our country’s regulations concerning protection of whistleblowers’ rights are scattered in related laws (for example, Fair Trade Act and Labor Standards Act) and there has been lack of a complete and intact protection mechanism, this study attempts to analyze the examples of management experience and legislative practice in the United States and Japan, and to deliberate upon related domestic cases, on which basis internal ethical force will be strengthened, to further establish a prototype of “Whistleblower Protection Act,” so as to solve the present predicament. Keywords: Deep Throat, whistleblowers, Whistleblower Protection Law. iv .

(6) 目. 錄. 致謝……………………………………………………………………………………i 中文摘要 ……………………………………………………………………………ii 英文摘要 ……………………………………………………………………………ⅲ. 第一章緒論 ……………………………………………………………………… 1 第一節緣起……………………………………………………………………… 1 第二節研究方法………………………………………………………………… 3 第三節研究內容與架構………………………………………………………… 4. 第二章吹哨者制度源起與立法例……………………………………………… 7 第一節吹哨者之意義 ……………………………………………………………7 第一項公益與私益 ……………………………………………………………8 第二項揭弊與洩密……………………………………………………………10 第三項英雄與叛徒……………………………………………………………12 第四項小結……………………………………………………………………13 第二節弊端揭發之倫理衝突……………………………………………………13 第一項內部揭發的倫理意義…………………………………………………13 第二項公益揭發與忠誠義務…………………………………………………17 第三項公益揭發與言論自由…………………………………………………19 第四項小結……………………………………………………………………21 第三節美國與日本吹哨者制度與我國現況比較………………………………22 第一項美國-沙賓法案(SOA) ………………………………………………22 第一款立法背景……………………………………………………………22 第二款沙賓法案中有關保護吹哨者規範內容……………………………23 第一目沙賓法案第 301 條. ……………………………………………24. 第二目沙賓法案第 806 條. ……………………………………………24. 第三目沙賓法案第 1107 條 ……………………………………………26 第三款. 本法之檢討 ………………………………………………………26. 第一目受保護的吹哨內容不足，且適用上亦有困擾…………………27 第二目吹哨者範圍有爭議………………………………………………27 第三目吹哨者舉證困難…………………………………………………27 第四目受理對象範圍受到侷限…………………………………………28 第五目吹哨者無法迅速獲得補償，且對「非金錢損害賠償」仍有爭議…………………………………………………………………28 第二項日本-公益通報者保護法 ……………………………………………29 v .

(7) 第一款立法背景……………………………………………………………29 第二款公益通報者保護法之內容…………………………………………30 第一目基本架構…………………………………………………………30 第二目立法目的…………………………………………………………32 第三目保護要件…………………………………………………………32 第四目受理機關…………………………………………………………33 第五目保護措施…………………………………………………………36 第六目各利害關係人之義務……………………………………………37 第三款本法之檢討…………………………………………………………39 第一目未包括匿名通報者………………………………………………39 第二目外部吹哨要件過於嚴苛…………………………………………39 第三目欠缺實質獎勵制度………………………………………………40 第四目吹哨者其它民刑事責任並未被免除……………………………40 第五目吹哨者負過重之舉證責任………………………………………40 第六目公益通報之目的不確定…………………………………………41 第三項弊端揭發法制引進我國評析…………………………………………41 第一款美國與日本吹哨者（通報者）保護法之比較分析…………………41 第二款借鏡日本「內部通報優先」主義…………………………………43 第一目內部通報…………………………………………………………43 第二目外部通報…………………………………………………………44 第三目兩者關係…………………………………………………………45 第四目師法日本「內部通報優先」之可行性…………………………45. 第三章內部弊端揭發之案例省思 …………………………………………47 第一節企業弊端揭發-以食用油危機說起 …………………………………47 第一項「食」油危機…………………………………………………………47 第二項台灣的黑心食品列表………………………………………………48 第一款起雲劑非法添加塑化劑（2011/5）………………………………48 第二款毒澱粉（2013/5）…………………………………………………49 第三款胖達人香精事（2013/8）…………………………………………50 第四款大統油品造假事件（2013/10）…………………………………52 第五款毒餐盒流竄市面（2013/8）………………………………………54 第六款山水米以劣質米充優質米………………………………………55 第三項案例評析……………………………………………………………56 第一款弊端揭發共通性…………………………………………………57 vi .

(8) 第二款小結………………………………………………………………60 第二節我國現行司法實務審查態度剖析……………………………………60 第一項勞工敗訴之案例……………………………………………………61 第一款新海瓦斯解僱案（一審勞工勝訴，二、三審勞工敗訴）…………61 第二款年代新聞解僱案（一、二審勞工皆敗訴）………………………62 第三款華航機師解僱案（一審勞工敗訴）………………………………64 第二項勞工勝訴之案例……………………………………………………65 第一款中環公司解僱案（勞工勝訴）……………………………………65 第二款匯豐銀行解僱案（一審勞工敗訴，二、三審勞工勝訴）……67 第三款陽信商銀解僱案（勞工勝訴）…………………………………69 第三項案例評析……………………………………………………………71 第一款爭點分析…………………………………………………………71 第二款小結………………………………………………………………76 第三節以內部通報機制實踐企業社會責任…………………………………76 第一項企業社會責任………………………………………………………76 第二項內部通報機制與法律責任…………………………………………78 第一款內部控制與法令遵循……………………………………………78 第二款內部通報機制與法令遵循………………………………………79 第三項以日月光排放廢水事件為例………………………………………80 第一款事件始末…………………………………………………………80 第二款從日月光事件看企業社會責任…………………………………82 第三款建構企業內部通報機制…………………………………………84 第四款建構勞工通報者保障制度之特別法……………………………85 第五款小結………………………………………………………………86. 第四章我國有關吹哨者法制之探討 ………………………………………87 第一節法律之規範……………………………………………………………87 第一項勞動法規……………………………………………………………87 第一款勞動基準法………………………………………………………87 第二款勞工安全衛生法…………………………………………………87 第三款勞工退休金條例…………………………………………………88 第四款性別工作平等法…………………………………………………88 第五款職業安全衛生法…………………………………………………88 第六款小結………………………………………………………………88 第一目「適用對象」受到適用法令之限制 …………………………89 vii .

(9) 第二目「通報對象事實」僅限於相關勞動法規 ……………………89 第三目「真實性」未明示 ……………………………………………89 第四目是否構成洩密…………………………………………………90 第五目保護規範之有效性不足………………………………………90 第二項證人保護法…………………………………………………………91 第一款一般性保護規範…………………………………………………91 第二款證人保護法中之保護措施………………………………………92 第三項其它相關法律規範…………………………………………………95 第一款公平交易法………………………………………………………95 第二款所得稅法…………………………………………………………95 第三款遺產及贈與稅法…………………………………………………96 第四款食品安全衛生管理法……………………………………………96 第五款貪污治罪條例……………………………………………………96 第六款毒品妨害防制條例………………………………………………97 第七款組織犯罪防制條例………………………………………………97 第二節命令之規範……………………………………………………………98 第一項證券金融法規………………………………………………………98 第一款上市上櫃公司訂定道德行為準則參考範例……………………98 第二款臺灣期貨交易所股份有限公司期貨市場不法案件檢舉獎勵辦法…………………………………………………………………98 第三款檢舉違法使用公開發行公司股東會委託書案件獎勵辦法……99 第四款臺灣證券交易所股份有限公司證券市場不法案件檢舉獎勵辦法 ………………………………………………………………100 第五款財團法人中華民國證券櫃檯買賣中心證券市場不法案件檢舉獎勵辦法………………………………………………………100 第六款金融控股公司治理實務守則 …………………………………101 第七款上市上櫃公司治理實務守則 …………………………………101 第八款其它公司治理實務守則 ………………………………………102 第九款小結 ……………………………………………………………103 第二項其它命令之規範 …………………………………………………104 第一款檢舉違反食品衛生案件獎勵辦法 ……………………………104 第二款考選部受理妨害考試檢舉辦法 ………………………………104 第三款使用中汽車排放空氣污染物檢舉及獎勵辦法 ………………104 第四款檢舉走私進口動植物及其產品獎勵辦法 ……………………105 viii .

(10) 第五款檢舉動物用偽藥禁藥及劣藥獎勵辦法 ………………………105 第六款檢舉違反農產品生產及驗證管理法案件獎勵辦法 …………105 第七款檢舉違反槍砲彈藥刀械管制條例案件給獎辦法 ……………106 第八款小結 ……………………………………………………………106 第三節現行法規範之缺失 …………………………………………………107 第一項零散的吹哨者保護法制 …………………………………………107 第二項勞工法規對吹哨者適用上有所限制 ……………………………107 第三項相關規範不具強制性 ……………………………………………108 第四項檢舉獎金制度不具吸引力 ………………………………………108 第五項證人保護法的保護不足 …………………………………………108 第一款適用範圍有限 …………………………………………………108 第二款保護措施與執行方式尚不周全 ………………………………109 第三款檢察官同意權過大對汙點證人之保護埋下隱憂 ……………110 第四款短期生活安置顯有不足 ………………………………………111 第五款無法保障勞工對於雇主的報復行為 …………………………112 第四節吹哨者面臨的法律風險 ……………………………………………112 第一項刑事責任 …………………………………………………………112 第一款妨害工商秘密罪 ………………………………………………112 第二款毀謗罪 …………………………………………………………112 第三款防害信用罪 ……………………………………………………113 第四款背信罪 …………………………………………………………113 第五款竊盗罪、侵占罪、非法取得電磁紀錄罪 ……………………114 第二項民事責任 …………………………………………………………114 第一款洩漏營業秘密罪 ………………………………………………114 第二款違反僱傭契約中之保密義務 …………………………………115 第三款違反對僱主的忠誠義務 ………………………………………115 第四款違反工作規則 …………………………………………………115 第五款民法妨害名譽之侵權行為 ……………………………………116 第三項小結 ………………………………………………………………116. 第五章吹哨者保護法立法方向……………………………………………118 第一節立法必要性 …………………………………………………………118 第一項促進公益 …………………………………………………………118 第二項事前預防與事後協助 ……………………………………………119 第三項現行法制與風險 …………………………………………………119 ix .

(11) 第四項減少不確定法律風險 ……………………………………………120 第二節立法方式與方向 ……………………………………………………120 第一項單一立法或分別立法 ……………………………………………120 第二項吹哨者保護法制之設計 …………………………………………121 第一款吹哨者範圍 ……………………………………………………122 第一目吹哨者之適格要件 …………………………………………123 第二目吹哨者之主觀要件 …………………………………………125 第二款吹哨事實範圍 …………………………………………………126 第三款吹哨者通報程序 ………………………………………………127 第一目內部通報優先 ………………………………………………127 第二目吹哨受理機關 ………………………………………………128 第三目吹哨程序 ……………………………………………………130 第四款吹哨者保護措施 ………………………………………………131 第一目身分保密 ……………………………………………………131 第二目民刑事責任免除 ……………………………………………132 第三目個人資料之保密 ……………………………………………132 第五款吹哨者之救濟 …………………………………………………133 第一目救濟措施 ……………………………………………………133 第二目救濟管道 ……………………………………………………134 第六款吹哨者之獎勵措施 ……………………………………………134 第七款報復者之處罰 …………………………………………………135 第三節小結 …………………………………………………………………136. 第六章結論與建議 …………………………………………………………138 第一節研究結論 ……………………………………………………………138 第一項「安全」-人民最低限度的期盼 …………………………………138 第二項沒有標準的司法判決 ……………………………………………139 第三項吹還是不吹，一個困難的決定 …………………………………141 第四項小結 ………………………………………………………………142 第二節建議 …………………………………………………………………144. 參考文獻 ………………………………………………………………………152 附錄 ……………………………………………………………………………159 附錄一沙賓法（與內部人通報機制有關部份） …………………………159 附錄二公益通報者保護法 …………………………………………………162 附錄三我國「機關內部不法資訊揭露者保護法」草案 …………………167 x .

(12) 附錄四台灣近十年的黑心食品列表 ………………………………………174. xi .

(13) 圖表目次【圖一】本文架構說明……………………………………………………………5 【圖二】吹哨者動機：公益或私益………………………………………………8 【圖三】吹哨行為之抉擇 ………………………………………………………10 【圖四】吹哨行為的社會期待 …………………………………………………12 【圖五】組織成員面臨價值衝突的選擇 ………………………………………14 【圖六】倫理困境 ………………………………………………………………17 【圖七】責任金字塔模型 ………………………………………………………77 【表一】內部告發與外部告發優缺點比較 ……………………………………31 【表二】公益通報者保護法基本架構 …………………………………………32 【表三】各通報方式之比較 ……………………………………………………35 【表四】利害關係人之義務 ……………………………………………………39 【表五】美國與日本吹哨者法制之比較 ………………………………………42 【表六】胖達人香精事件簿 ……………………………………………………51 【表七】黑心油事件簿 …………………………………………………………53 【表八】山水米混充事件簿 ……………………………………………………56 【表九】黑心食品與揭弊者 ……………………………………………………57 【表十】我國內部告發判決案例之態樣 ………………………………………71 【表十一】日月光排放廢水事件簿 ……………………………………………81 【表十二】日月光 K7 廠 100 年至 102 年違規紀錄與內容……………………83 【表十三】吹哨者保護之勞動法規 ……………………………………………90 【表十四】吹哨者保護法制之設計……………………………………………122. xii .

(14) 第一章緒論第一節緣起我國近年來，私部門掏空資產、逃漏稅捐、洗錢、暴力討債、食品添加有害物質等等重大違法問題，不絕於途；公部門行政官員、司法官、海關人員、醫生、中小學校長重大貪污舞弊案件，亦不遑多讓 1 。尤其食的安全，已嚴重威脅臺灣人民健康及生命安全，黑心食品的烏雲籠罩在臺灣的上空，從三聚氰胺、塑化劑、順丁烯二酸、單氯丙二醇、香精等，都重重的打擊臺灣「食品王國」的形象。最近食用油品惡意添加銅葉綠素等事件，讓臺灣岌岌可危的食品業雪上加霜， 2 更嚴重侵害了消費者的權益。民以食為天，食品安全是人民最基本的要求。偏偏這段時間以來，黑心油品搞得人心惶惶，「1999」與「市長信箱」幾乎天天接到焦慮家長陳情，擔憂孩子吃到不該吃的東西，對身體造成影響。從我食品營養背景來看，簡直不可思議。之前胖達人麵包僅是業者謊稱天然產品，隱瞞使用人工香精。但油品可是料理最基本食材，如果沒辦法好好把關，民眾連 GMP 標章都無法相信，每天、每餐都得面臨辛苦抉擇，猜測是不是可能吃下有毒成分，絕對會造成集體信心崩盤，而食安問題就是國安問題，絕不能小覷。道高一尺、魔高一丈，食安問題一再爆發，凸顯非法業者不斷利用新型態技術、材料逃避既有檢驗標準。如果只是被動處理，既有管控制度、檢驗標準終究會窮於應付。以近年來食品爭議為例，地方政府除了可以透過食材平台登錄作好流向管理，甚至每當食安危機出現，以加倍人力加強稽查；但都只是事後因應。從食品管理角度來看，最重要的仍是透過政府把關、業者自律，做好源頭管制。甚至更應該積極思考如何透過誘因，鼓勵員工、同業主動檢舉不法，才能真正打擊到非法業者。另一方面，也顯現臺灣對於公司治理的目標之一-法令遵循機制 3 （Compliance with applicable laws and regulations）的漠視。法令遵循機制，除了要求企業須就經營過程中可能觸犯的法律，訂立自律機制外，企業更必須讓內部勞工，對於企業內不法或不當行為有.                                                         1. 2. 3. . 簡玉聰（2013），〈公益揭發人保護法之立法構造分析〉，收錄於：《公益社會與廉能政府》（國立高雄大學政治法律學系，公益揭發保護法草案研討會論文集），頁 3。政府無能、黑心猖獗，勞陣、職安連線：應建立揭弊者（吹哨者）保護， http://www.coolloud.org.tw/node/76236（最後瀏覽日：04/20/2014）。黃銘傑（2007），〈管窺力霸風暴中所暴露之公司治理與金融監理問題〉，《月旦財經法雜誌》，第 8 期，頁 23。 1 .

(15) 4. 申訴或吹哨的管道，也就是鼓勵勞工成為企業的吹哨者，將勞工納入公司治理的一環，擴大對企業的監督。所謂吹哨者，指的是組織內部成員，對於組織內的不法行為，在外界發現前，主動舉發或揭露。內部人員吹哨機制之存在，可使得企業高層人士有所忌諱，不敢因此任意從事不法行為或脅迫勞工加入其不法行為，亦可保障勞工進行舉 5 發時之權益，因此可降低企業違法的動機。例如美國的恩隆、世界通訊，皆因勞工的主動吹哨，而揭發企業內部的弊案。因此吹哨者吹 6 哨機制，對於社會公益有正面之意義。此外，對於公司治理之提升，實踐企業社會責任（Corporation Social Responsibility），亦為重要的因素。吹哨者（whistleblower）一詞源自英國警察吹哨子示警的行為，被英、美等國立法引用，成為內部人員基於公益而挺身揭弊的代名詞。吹哨者是指政府機構、民間企業或團體內部，為維護公共利益，揭露組織不法行為的僱員。英、美、日、韓等國，都訂有類似《吹哨者保護法》法令，保障這些勇於揭露內部不法的僱員，使他們免於遭受解僱、減薪等報復。目前國際間已有如美國、英國、日本及挪威等制定全面性的吹哨者保護法案，提供舉發不法或不當事件的管道、弊案調查的機制，以及保護吹哨者的做法等。我國法制實務上雖普遍採用揭發或檢舉措施，鼓勵民眾糾舉不法行為，但多數僅由主管機關以「辦法」或「要點」等法令，甚至是透過自律規範性質的規定加以規範，不但法律位階不足，對法院的判決也無拘束力，且係以獎金為主要誘因，顯然缺乏嚴謹的保護措施，以至於有學者認為，就是因為我國欠缺支持檢舉的文化，才會產生吹哨者不願將掌握的不法資料提供相關機關，卻以送交媒體或名嘴等方式對外揭發，產生獨特的爆料文化，造成社會捕風捉影的現象。本文則針對美國及日本相關法律，做為我國立法之參考。以日本吹哨者制度為例，日本近年頻傳汽車製造商隱匿產品瑕疵召回檢修情事或食品標示不實等事件，企業內部職員明知該等損害國民生命財產安全、消費者權益之存在事實，卻為免遭報復或保住工作而畏於舉發弊端。廣被熟知的案例為，1974 年日本 TONAMI 運輸公司前職員串岡弘昭向公平委員會檢舉運輸業界聯合漲價行為，因其身分未受保密，而遭暴力集團恐嚇，但該名職員並未屈服，毅然工作至屆齡退休，該案例已被喻為制定「公益通報者保護法」之契機。此外日                                                         4 5 6. . 同前註，頁 19。黃銘傑，同前註 3，頁 20。陳文智（2007），〈試論「吹哨者保護法制」之引進〉，全國律師，第 11 卷第 6 期，頁 81。陳一銘（2007），《內部人通報機制之建構與公司治理 -以勞工通報為中心》，頁 1，台北大學法律研究所碩士論文。 2 .

(16) 本「公益通報者保護法」，係採單一立法模式，並於同一部法律中同時規範公部門及私部門，其優點在於較能針對吹哨者制度建構整體性及完整性的規範。在吹哨者的通報機制上，以內部通報為優先，一方面可讓業者有機會自行導正，另方面亦可避免吹哨者逕行向外部機關揭弊，造成企業聲譽上的損害。至於在揭弊內容上，雖未要求吹哨者揭發的內容經查證後應確有違法事實，始能得到法律的保護，但仍要求其應合理認為揭發的內容確實存在，且不得基於自身利益為揭發行為。此外，一般人對於吹哨者多少仍帶有負面印象，為免其因揭發行為遭到所屬企業報復而失業，並影響未來謀職的機會，針對受到報復的吹哨者亦有救濟機制之規範。有鑑於勞工吹哨有促進公益、加強公司治理、防制企業不法等重要性，我國是否應制定一部吹哨者保護之專法，國內學者多採肯定之 7 看法。然美國、日本及英國等世界各國的吹哨者保護法制定施行後已有相當時間，其實施後是否有需要檢討修正之處？各國國情不同，是否能作為我國未來立法借鏡？我國勞工吹哨實務上的現況是否反映立法的必要性？吹哨者保護立法又應如何設計？以上皆為本文試圖探討之問題。. 第二節研究方法首先，就「吹哨」一詞，在各國及各種文獻裡，所表達及使用之文字皆有所不同，例如日本則稱之為「公益通報」，在我國法規裡大部分皆稱之為「舉發」、「檢舉」及「舉報」，在書報雜誌裡都稱之「告發」、「告密」、「爆料」及「窩裡反」，在期刊論文裡則稱之「揭弊」、「公益揭露」、「弊端揭發」、「公益通報」、「公益揭發」，而為避免用詞不同帶來混淆，以及力求文字上之統一，本文原則上除保留文獻本身用詞外，其餘部分則統一使用「吹哨」、「揭發」、「揭弊」、「舉發」來指稱組織成員，對於雇主控制下的違法、違反道德規範或不正當情 8 事，向有能力採取有效作為的人或組織加以揭露的行為，對於該成員則以「吹哨者」、「揭發者」、「揭弊者」、「舉發者」稱之。本文原則上仍以日本「公益通報者保護法」為主軸，以其立法經驗及方向作為我國未來之參考，包括單一立法、內部告發理論、保護要件、保護措施等等，再參酌美國法以美國聯邦法中沙賓法案涉及吹                                                         7. 8. . 蔡英欣（2008），〈論公司社會責任之規範模式：以日本法之經驗為例〉，《台大法學論叢》，第 37 卷第 3 期，頁 237。關中（2010），〈行政倫理的重要議題-從保護弊端揭發人談起〉，收錄於：《公益揭發-職場倫理新趨勢》（國立高雄大學政治法律學系，公益揭發（揭弊）保護學術與實務研討會論文集），頁 5-6。 3 .

(17) 哨者之規範內容為研究範圍，如獎金誘因等。國內實務部分，搜尋我國司法院法學檢索資料庫，就我國法院歷來與吹哨勞工相關之判決進行分析，並從案例中了解目前司法對吹哨行為之態度，以確立立法之必要性與急迫性，再由我國目前食品安全及環境危害之吹哨行為，對公益所造成之衝擊，發掘對吹哨保護之匱乏。我國目前已擬定有「機關內部不法資訊揭露者保護法」草案，但該草案內容目前只限定在公部門，且適用範圍也僅限於「刑法之瀆職罪」、「貪污治罪條例」及「違反公務員服務法情節重大」，至於私部門勞工之吹哨則不適用，亦即對於較為重要之私部門吹哨之法令，目前仍無專法可以適用，使得勞工之吹哨仍受限於不足之法令，而欠缺完整之保護機制。因此，本文研究範圍，仍然為聚焦於私部門中勞工進行吹哨涉及的問題，包含公司治理及私法契約中的僱傭關係等，故公部門或公務人員的吹哨行為，礙於篇幅，除非必要或為保留相關內容之整體性之外，原則上鮮少在本文之討論範圍內。本文所謂之「內部吹哨」係指勞工向所屬組織或是組織所屬人員進行吹哨，因吹哨行為僅在組織內部發生，為外界所不知，因此稱為「內部吹哨」；勞工對組織以外之單位或人員吹哨，則稱為「外部吹哨」。本文研究方法，首先係採用比較法，係將外國法立法例與我國相同或類似之制度進行比較，以提供我國相關制度制定或修正之參考。目前制定有吹哨者保護法之國家，包括美國、英國、日本、韓國、澳大利亞、紐西蘭及挪威等國，惟，各國立法方向皆是以美國為範本再加以修改後成為各國之法令，而日本係承習英國法而制定，因此本文亦選擇美國法做為論述比較之藍本，又由於日本地處亞洲地區，與我國風俗民情較為貼近，固本文乃將美國與日本有關吹哨者保護法律規範整理比較，探討該國如何定義勞工吹哨者的法律地位、保護要件、及救濟措施之作法，以供我國日後立法之參考。其次是採用文獻回顧法，係蒐集現有與研究相關之文獻，包含期刊、書籍、論文、研究報告、報紙、網路資料等，可給予研究者初始的概念、切入點及其他想法。本文將整理國內截至目前為止已公開之期刊、書籍、論文、研究報告、報紙、網路資料，以了解我國學界對於吹哨者的公益價值、保護吹哨勞工之理由、吹哨勞工在目前法規範下之現況，以及學界對於吹哨者保護立法必要性及立法細節之探討。. 第三節研究內容與架構. 4 .

(18) 【圖一】本文架構說明研究動機公益私益. 揭密洩密. 英雄叛徒. 倫理困境. 忠誠義務. 言論自由. 吹哨者意義. 美、日吹哨人制度研析. 立法背景. 檢討. 與我國比較. 黑心食品司法判決. 案例省思. 日月光廢水事件. 我國法制. 散見各法. 草案(公). 立法方向. 建議資料來源：本文自行整理. 本文章節共分為六章，簡述如下：第一章第二章第三章. 為緒論，包含研究動機目的、研究範圍與方法與及研究架構。係透過美國與日本關於吹哨者制度做介紹並加以比較，再針對我國現行規範進行討論與省思，做為未來立法之參考。藉由近年來我國食品危安問題，並以食用油危機為引線，在我國引爆之相關課題，引出吹哨者制度在公益考量下，所迫切之需求；於本節中並針對企業社會責任（CSR），加強吹 5 . .

(19) 第四章第五章. 第六章. 哨者制度的內化，以避免企業以形式合法掩蓋實質違法之情形。另再參酌我國司法判決之審查態度，來了解現行司法對吹哨者認同程度。對於我國現行有關吹哨者之法制進行整理，並進一步加以分析，以研擬未來改革之方向試著建構一套「吹哨者保護法」之專法，以保障企業利害關係人地位之勞工，能於通報企業不法後，免於遭受企業解僱或不利處分之報復，並評析我國現行制度之不足，作為我國建構通報機制之參考。結論，對於吹哨者法制之探討，透過各國實際立法案例，對比我國現行制度之不足，或可參考他國之經驗加以立法之建議做為借鏡。. 6 .

(20) 第二章吹哨者制度源起與立法例第一節吹哨者之意義吹哨者一詞源自英國警察吹哨子示警的行為，英國員警發現罪犯時，會以吹哨子方式引起同事或民眾注意;由於吹口哨在西方係引起公眾注意的一種方式，可讓公眾注意到不容易被察覺的問題，故將發現問題並及時揭露之人稱為「吹哨者」，引申為內部人員基於公益而挺身揭弊的代名詞。簡單而言，吹哨的意義是事業單位受僱勞工對其單位之非法、不道德或違反法令的慣行（practice），向公眾或權責機關進行爆料。然而，若在慮及各種合法要件，則吹哨行為實爲受僱勞工基於合理地相信事業單位或人員有違背法令之行為，或發現事業單位之明顯的缺失、資金浪費、濫用權力，或發現事業單位某些對公衆健康和安全具有實質性、特殊性的危害，因而向公衆或能對該事項 9 採取行動之人、或權責機關，揭露或申訴此些訊息之行為。吹哨者的行動固然可能對政府倫理有益，但同時也挑戰管理階層的決策。因此，吹哨者即使自認在做對的事情，也會在心理上感受到各種風險：可能害怕受到報復，或者導致個人或家庭隱私無法保持；也擔心被視為不忠誠、神經質等有缺陷的人格特質；尤其萬一證據不足還會傷害到自己；相關單位若置之不理，將不知如何收拾。由於吹哨者可能只是希望消除事件的威脅，而非針對個人，在如此沈重的心理壓力下，若仍有吹哨者願意採取行動去制止不法的情事或告發違反倫理的行為，其原因乃在於廉政制度的環境使然。英語的「whistle blower」，原意為「吹口哨的人」，也有稱為「弊端揭發者」或「內部告發者」。所謂「弊端揭發者」指的是察覺自己工作組織有違法行為時，為了社會公益而主動揭弊的員工。弊端揭發（吹哨、內部告發）一詞在意義上，本來就易與「告密」、「背叛」等詞彙相連結，而內部告發者亦容易被認為是「不滿份子」、「麻煩製造者」。學者對於弊端揭發的意義，也因研究方向不同而有不同之意涵， Miceli 與 Near 在其 1992 年的大作《弊端揭發：對於企業及員工在組織上及法律上的意涵》(Blowing the Whistlh：The Organizational and Legal Implications for Companies and Employees)，指出弊端揭發係指「將組織違法、不當、不道德的現象向外界揭發」，國內公共行政學者進一步定義：「指組織成員基於個人良知倫理道德判斷                                                         9. 謝棋楠（2011），＜英美法國家對吹哨者合法行為之認定-評最高法院 98 年臺上字第 1042 號判決＞，《臺灣勞動評論》，第 3 卷，第 1 期，頁 41-42。 7 . .

(21) 與公共利益的考量，將組織違法、不當、不道德的事件向外界揭發， 10 希望維護公共利益，導正組織違法不當的行為。」由上可知，弊端揭發所涉及的至少應為維護公共利益，且必須為不法情事。惟，在公益與私益間之界線為何﹖在揭密與洩密中又該如何取捨﹖該道德良知之行為，在組織裡究為英雄亦或叛徒，實有再進一步探討之必要。第一項公益與私益【圖二】吹哨者動機：私益或公益. 私. 吹哨者. 私. 公益. 私. 資料來源：本文自行編製. 對一個現代民主法治國家而言，基本權的保障，就是憲法制定的最終的目的，不僅為憲法秩序不可或缺的最重要構成部分，並被公認為實現公平正義的最重要指標。沒有基本權保障的憲法，根本就不成現代文明國家的憲法，沒有基本權保障的國家社會，根本就不成為公 11 義良善的國家社會。然而公共利益的維護與提倡，可以說是現代國家積極的任務，亦是憲法制定目的之所在。如我國憲法前言即提及「鞏固國權，保障民權，奠定社會安寧，增進人民福利」，為立憲之目的。因此，對於基本權的保護，並非意味著基本權本身毫無限制存在，此時即涉及權利人與國家、社會利益之衝突（Interessenkonflikt zwischen den 12 einzelnen und dem Staat sowie der Gesellschaft）。從而一部現代憲法制定之中心問題，乃在於協調公益與私益的緊張關係，並建立制度與程序，以確保其平衡狀態之維護。因此，國家利益與個人利益間的潛在衝突，均於憲法上予以根本的規範，然而，公益與私益並 13 非全然對立之命題，保障私益亦屬維持公益之一部分。                                                         10. 11 12 13. . 黃宏森（2005），〈弊端揭發者(Whistle-blowers)面臨的難題與抉擇之研究〉，《公共行政學報》，第 14 期，頁 42。許宗力（1993），〈基本權的功能與司法審查〉，《憲法與法治國家行政》，頁 155。陳慈陽（1997），〈基本權核心理論之實證化及其難題〉，頁 97。吳庚（2012），《行政法理論與實用》，增訂十二版，頁 68，三民書局股份有限公司。 8 .

(22) 在何等範圍裡，個人利益應具有優越地位？又在何等範圍裡，公共利益才具有優越地位？一般認為團體利益優越於個體利益，公益較 14 私益具有更高的價值，這也是傳統文化之特徵，倘自基本權保護之觀點出發，乃基本權限制之問題。然若基於憲法目的或憲法實現以觀，則為利益衡量之問題。弊端揭發目的之一，雖說是為維護公共利益，但倘若其動機僅是為自己利益而為之，進而間接讓公益獲得保護，是否也屬於適格的揭發人﹖換言之，告發之目的、動機若是為了導正企業內部之不當或違法行為時，原則上我們肯認其正當性，自無疑慮。倘若告發之目的與違法行為無關，而僅為企業活動等之批評，而對於企業秩序有所侵害，或出於私利所為帶有恐嚇性質之告發，實務上雖傾向於認為內部告發不具有正當性，但因此而造成廣大民眾受益，這又應該如何認定﹖事實上在外國許多的判決中除單純以公益為目的外，被肯認為正當者，尚包括以改善勞動條件為目的，以及謀求導正內部不當作為（未必與公眾之利益有關，而僅為企業本身之利益）所為之內部告發，這些條件，是否也應在設計相關法令時一併考量其適當性。再者，揭發之當事人，若非公司之員工，係由公司外之第三人所為之（亦不排除內部員工藉由外人之手之情形），在沒有可能遭公司不利益處分之下，亦無忠誠義務之適用，是否也應該受到適度的獎勵﹖例如胖達人香精麵包事件，僅為一位具有正義感的消費者，認為在標榜「天然酵母，無添加人工香料」之胖達人麵包太香，進而展開試驗與追查，發現胖達人的不誠實，於是在他個人的部落格及臉書發文譴責，而引發一連串的效應。對於上開行為，當事人將其公開於公眾的場所，主觀上可能僅為單純的通知，然在客觀上卻引發意想不到的後果，在此我們是否也必須承認其為適格之揭發人？其次，我們亦知，公益係私益之集結，但問題是多少的私益集合，始能算影響公益？其分母係以臺灣總人口數亦或發生事件影響程度？影響所及之範圍究應到何程度？都是必須再另行探討之課題。依據 15 公平交易委員會法規小組第 102 次會議可以得知，公平交易委員會對於公共利益考量基礎之一為受害人數較多或受損害利益較大者，此一「受害人數較多」或「受損害利益較大」者，即是站在天枰的兩端，以相對概念重的一方為勝，或許可成為我們思考之方向。.                                                         14. 15. . 李憲佐、顏曉筑（2011），〈公平交易法第 26 條公共利益之探討〉，《法學新論》，第 28 期，頁 27。公平會法規小組第 102 次會議（2003），討論案一：為「公平交易法第 24 條與公共利益之關係及公平交易法第 24 絛相關案例類型整理」研析案所獲得之結論，並獲委員會會議通過，由公平會據以執行在案。 9 .

(23) 第二項揭弊與洩密. 【圖三】吹哨行為之抉擇. 吹哨者吹哨者. 洩密. 揭弊. 資料來源：本文自行編製. 所謂「揭弊」（whisteblowing）係指組織成員（無論在職或已離職）對其雇主控制下的違法、違反道德規範或不正當情事，向有能力 16 採取有效作為的人或組織加以揭發。而關於保密義務，在公部門公 17 務員原本就有依法令保守秘密的義務，而在私部門員工對組織亦有誠實義務（又稱忠誠義務、企業秩序遵守義務）以及秘密保持義務，員工對組織忠誠是基本的職場倫理，我國刑法第 317 條亦明文規定洩漏業務上知悉之工商秘密應處以一定之罰則。顯然無論在公私領域，對於違反保密義務者，均構成懲戒/紀律處分的正當理由。然而，無任何一個組織中之管理者願意讓員工將內部不法情事揭發，以致有損組織形象或曝露個人不法，或影響未來前途，因此「揭弊」與「組織忠誠」則有進一步調和之必要。然而秘密保持義務固然 18 是職場倫理，但「揭弊」責任亦是一種倫理行為，兩者皆不可偏廢，在國家安全、組織利益、個人人格權及市場秩序維護等面向上有其重大實益。良善的「揭弊者」可說是組織的「良心」和「防腐劑」，然而，當組織不法情事被披露於社會大眾眼前時，組織或管理者第一時                                                         16. 17. 18. . 徐念慈、楊戊龍（2010），〈揭弊 VS 洩密：以國家太空中心個案為例，公益揭發-職場倫理新趨勢〉，收錄於：《公益揭發-職場倫理新趨勢》（國立高雄大學政治法律學系，公益揭發（揭弊）保護學術與實務研討會論文集），頁 285。公務員服務法第 4 條：公務員有絕對保守政府機關機密之義務，對於機密事件，無論是否主管事物，均不得洩露，退職後亦同。公務人員考績法第 20 條規定：辦理考績人員，對考績過程應嚴守秘密，並不得遺漏錯，違者按情節輕重予以懲處。例如：美國聯邦政府將保護提出揭發不法的公務員及禁止對其為報負作為功績原則及人事禁止規定。 10 .