立法方式與方向

第一項 單一立法或分別立法

單一立法或分別立法之問題，實際上亦是有關法律適用範圍的問 題。究竟未來應該制定單一法律，統一適用於公、私部門中之組織內 部不法資訊揭露行為上，抑或應區隔公、私分別規範，甚至依各種不 同法律規範領域，而於各該法律中分別予以規制。事實上，我國目前 已有各種不同法律，以身分保密及獎勵方式鼓勵包含內部人員在內的 人民，對不法行為進行檢舉。若此，則我國現行法制似趨近於分別立 法規範之模式。然而，於思考未來我國引進類似法制時，不應為現狀 所困，而應針對二種不同規範方式之優劣，予以釐清。面對現行法制 之不足與法院欠缺應有認識之情形下，本文認為，為了使通報者在不 同法領域下之地位平等化與填補現行法規之漏洞，在法制上應可思考 搭構一勞工通報之安全機制，使其在通報時可以無懼於企業之報復。

185 黃銘傑、王能君、莊永丞、李立如，同前註 55，頁 119。

186 程挽華、楊戊龍，同前註 176，頁 3。

187 黃銘傑、王能君、莊永丞、李立如，同前註 55，頁 133。

188 王松柏，同前註 178，頁 254。

189 陳文智，同前註 6，頁 90。

121 

亦即應可參考日本立法例，制定通報者保障之「單一法典」，擴大保 護領域及明確其保護要件。並期待透過專法之制定，肯定通報行為在 企業經營之正面價值，使通報者能夠擺脫背叛、告密之污名。以往通 報者被冠上「背叛者」、「告密者」的惡名，但實際上批評者忽略了通 報的本質在於糾正不法，真正應該受到譴責的是不法行為人。因此正 確的態度應該是鼓勵勞工發揮道德勇氣，強調勞工共同參與公司治理 重要性。此外，希望藉由單一法典之制定，喚醒法院對保障通報者之 重視，靈活利用專法之規範，使通報者遠離遭受報復之陰霾¹⁹⁰。 近年來，各先進國家對於吹哨者均有積極的立法措施，有以單一 立法規範者，亦有以分別立法方式規範者。針對公司外部及內部監控 機制等公司治理，我國雖亦有許多立法和行政上的革新，唯獨對吹哨 者的相關措施一直沒有給予應有的重視。尤其日前國內接連爆發政府 官員涉及貪污案件，及黑心食品問題層出不窮，立法委員及相關民間 團體遂積極呼籲應立法建立吹哨者內部揭弊機制。法務部廉政署雖已 擬具「機關內部不法資訊揭露者保護法草案」¹⁹¹，惟該草案之立法目 的係為有效打擊政府機關內部不法行為，保護不法資訊揭露者，僅對 公部門作規範，因此有學者建議是否應考量擴至民間企業的吹哨者保 護，但因公部門與私部門針對吹哨者保護之立法目的及規範重點略有 不同，涉及之相關法律規範及目的事業主管機關均不盡相同，為免增 加立法難度，該署目前似傾向維持原有之規劃，即該草案僅針對政府 機關內部不法行為資訊揭露者之保護進行規範，一併將民間企業吹哨 者保護之規定納入該草案之意願似乎不高，似乎有些可惜。

雖然法務部已將公部門揭弊之草案完成，本文仍衷心期盼未來有 機會將私部門部分一併納入，而成為如英國及日本通報人保護法一般，

適用在各個領域，另一方面，該針對公部門所制定之吹哨者草案，尚 有商榷之處，以下本文仍盡所能提供我國立法之設計方向。

第二項 吹哨者保護法制之設計

就法制設計而言，吹哨者法制之建構應包含受保護之「吹哨者範 圍」、「吹哨事實範圍」、「吹哨者通報程序」、「吹哨者保護措施」、「吹 哨者之救濟」、「吹哨者獎勵措施」及「報復者之處罰」等議題。

190 陳一銘，同前註 6，頁 123-124。

191 參本文附錄三。

122 

【表十四】吹哨者保護法制之設計

項目 規範內容方向

吹哨者範圍

1.吹哨者之適格要件：（1）擴張勞工之範圍。（2）

匿名通報之可行性。

2.吹哨者之主觀要件：（1）動機：基於善意或非 以損害他人或謀取個人利益之不正當目的。

（2）真實性：合理相信。

吹哨事實範圍 1.違反法律義務之行為。

2.有重大急迫情事或涉及重大公共利益。

吹哨者通報程序

1.內部通報優先，外部通報為輔。

2.吹哨受理機關：（1）內部受理單位：獨立董事、

審計委員會、監察人或內部稽核主管。（2）外 部受理單位：行政主管機關、民意代表、司法 機關、媒體。

3.吹哨程序：（1）分析不當行為的嚴重程度；（2）

評估吹哨和其他解決方案所產生的後果；（3）

評估個人吹哨的專業責任和生命財產風險。

吹哨者保護措施

1.身分保密。

2.民刑事責任免除。

3.個人資料之保護。

吹哨者之救濟 1.針對不利處分的救濟措施。

2.針對不利處分的救濟管道。

吹哨者獎勵措施 高額獎金並及領取條件放寬

報復者之處罰

明文禁止對吹哨者之不利處分，並嚴格處罰對吹 哨者進行不利處分的報復者，如設置高額懲罰性 賠償金，提高公司報復成本以抑制其報復動機。

資料來源：本文自行編製

第一款 吹哨者範圍

123 

第一目 吹哨者之適格要件

一、以內部人吹哨為主，外部人吹哨為輔

有關應受鼓勵或保護之吹哨者範圍，首先應確認受鼓勵或保護之 吹哨者是否限於公私部門組織內部成員，或是及於組織外部人士，就 此而言，目前我國已經針對不分組織內外部之吹哨者，主要定有證人 保護法及獎勵保護檢舉貪污瀆職辦法等獎勵或保護辦法，提供各種吹 哨者獎勵與保護措施。該等法令所規定之獎勵與保護措施，主要側重 在給與檢舉獎金及身分保密、安全保護及生活安置等。由於獎勵與保 護對象不分組織內外，該等法令所規定之獎勵與保護措施，針對其有 組織從屬關係之吹哨者，並未設有相應其組織內部地位與權益所應有 之獎勵或保護措施，以致組織內部成員因考慮所屬組織可能之報復或 不利對待，難以如同組織外人士較無顧慮地得以自由檢舉¹⁹²。因此，

在制定相關吹哨者保護之法令時，應加強對內部人吹哨之規定，畢竟 許多隱匿於組織內部違法亂紀之事，只有內部人自己最清楚，除非外 部人即是參與者，否則要想從外部知道內情，恐怕必須花費一番苦心，

是以，原則上應以內部人吹哨為主要保護對象，但並非排除外部人吹 哨之可能，而是以保護內部人吹哨為主，外部人吹哨為輔之立法方 式。

二、擴張「勞工」之範圍

有一說認為，若法律要以「勞工」為保護中心，對於勞工之定義 則不宜限於勞動基準法所定義之範圍，否則對於新型態的勞動關係，

例如派遣勞工等將無法予以涵蓋，且勞動基準法亦沒有涵蓋所有行業

，因此應將「勞工」之定義予以廣義理解。而公司經理人是否適用勞 動基準法，實務上尚有爭議。經理人在業務執行上雖有獨立性，發現 不法情事時，可能無法憑一己之力矯正，且董事會可隨時解任經理人，

也能影響經理人揭發不法的意願，因此有認為經理人也應納入保障¹⁹³

。至於董監事，身為公司最高業務執行機關及監督機關，有權制止不 法情事，並無保護之必要¹⁹⁴。但當公司所有權與經營權尚未徹底分離，

多數派股東掌握董事會可隨時解任少數派的董監事，此時少數派董監 事實際上難以改變公司狀況，仍有保障其對外吹哨之必要。

192 簡玉聰，同前註 83，頁 9。

193 陳一銘，同前註 6，頁 127-128。

194 公司法第 218 條之 2 第 2 項規定。

124 

另有研究認為，握有組織內部不法資訊並進而對外吹哨者，先天 上即因各該組織特性而有其限制，因此無必要再針對其資格予以嚴格 的限制。若擔心過份放寬內部吹哨者之資格，可能導致濫行吹哨，可 透過在吹哨事項或證明責任上，課以吹哨者適當的舉證責任，而不需 過分嚴格限制吹哨者之資格¹⁹⁵。此外，對於勞工之保護亦不應限於「通 報者」，其他「協助通報」之人亦應包含，例如協助調查、提供證言 等活動，例如在臺灣期貨交易所股份有限公司期貨市場不法案件檢舉 獎勵辦法第 5 條即規定，對於有重要幫助者亦得經評議後給予獎金。

三、「匿名」通報之可行性

內部揭弊，最怕的副作用不外有二，一是濫用揭弊制度，藉由制 度不當運用，以不實黑函檢舉攻訐、挾怨報復或栽贓抹黑；二是正當 檢舉者，未受保護，遭到秋後算帳，引起機關內部人員寒蟬效應。關 於前者，應設計負責任且可供查核的舉發制度，並鼓勵具名檢舉（搭 配檢舉保密機制，或提出具體事證），以避免有心人，利用揭弊制度 進行匿名不實之黑函攻訐；搭配後者，建立揭弊者保護法制，保護揭 弊人身分不受違法探知、檢舉事項由被檢舉者或被檢舉機關以外之公 正第三者或機構進行調查，引進外部監督機制，以防止內部可能礙於 情面或官官相護之情形發生，如此才能降低引進內部揭弊制度可能引 發的負面結果¹⁹⁶。

基於上開之理由，過去我國相關法制，對於匿名通報者，一律列 為不受理之案件（參本文第四章之介紹），目的便是避免有心人士之 操弄。惟，若一概將匿名通報否決，似乎又過於果斷，依我國目前尚 不發達之通報機制，民眾對於匿名通報之意願遠高於實名通報，如此 一來，一律不採納匿名通報，啟不又阻斷了鼓勵弊端揭發之目的。再 者，實際上，通報者願意使用實名通報的前提必須「身分保密」，如 果無法有效的維持秘密性，要求實名通報僅係空談。本文認為匿名性

基於上開之理由，過去我國相關法制，對於匿名通報者，一律列 為不受理之案件（參本文第四章之介紹），目的便是避免有心人士之 操弄。惟，若一概將匿名通報否決，似乎又過於果斷，依我國目前尚 不發達之通報機制，民眾對於匿名通報之意願遠高於實名通報，如此 一來，一律不採納匿名通報，啟不又阻斷了鼓勵弊端揭發之目的。再 者，實際上，通報者願意使用實名通報的前提必須「身分保密」，如 果無法有效的維持秘密性，要求實名通報僅係空談。本文認為匿名性